王 偉

（華北電力大學(xué) 人文與社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 昌平102206）

電力產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，電力資源越來越成為現(xiàn)代社會(huì)重要的終端能源，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中至關(guān)重要。自2002年以來，我國電力體制改革積極穩(wěn)妥推進(jìn)，取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，政企分開、廠網(wǎng)分開基本實(shí)現(xiàn)，發(fā)電領(lǐng)域競爭態(tài)勢已經(jīng)形成，新型電力監(jiān)管體制初步建立。但由于電力的行業(yè)特性，電力供需關(guān)系不斷波動(dòng)，為確保電力安全、穩(wěn)定供應(yīng)，需要一個(gè)科學(xué)的監(jiān)管體制。目前電力監(jiān)管體制改革進(jìn)展還不能適應(yīng)行業(yè)健康發(fā)展的要求，需要進(jìn)一步建立現(xiàn)代電力監(jiān)管體制。

一、電力行業(yè)特性和監(jiān)管必要性

電力行業(yè)的投資巨大性、資產(chǎn)專用性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征決定了電力市場不同于普通商品市場，這種自然壟斷性導(dǎo)致其市場很難自發(fā)形成，必須設(shè)計(jì)和建立配套機(jī)制及市場模式，并著力加強(qiáng)市場監(jiān)管，才能確保電力行業(yè)的良性競爭關(guān)系。

電力產(chǎn)業(yè)具有典型的網(wǎng)絡(luò)型、規(guī)模經(jīng)濟(jì)性、資產(chǎn)專用性、不同狀態(tài)下的競爭性與排他性、服務(wù)的必要性和普遍性等，使其具有了典型的公用事業(yè)特征，具有自然壟斷或者信息偏在的特征。因此經(jīng)濟(jì)學(xué)中的監(jiān)管來源主要集中在某些特殊產(chǎn)業(yè)尤其是具有自然壟斷性產(chǎn)業(yè)的考察之上，包括公用事業(yè)（電力、管道運(yùn)輸）、通訊、交通與金融等。早期的監(jiān)管文獻(xiàn)大多致力于研究公用事業(yè)監(jiān)管，卡恩據(jù)此將監(jiān)管定義為：“監(jiān)管的實(shí)質(zhì)是政府命令對(duì)競爭的明顯取代，作為基本的制度安排，它企圖維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)績效”[1]。

現(xiàn)代電力監(jiān)管體制是“一種市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府對(duì)電力產(chǎn)業(yè)進(jìn)行有效監(jiān)管所形成的一系列制度。其特征是依法監(jiān)管，機(jī)構(gòu)獨(dú)立于權(quán)力制衡，發(fā)、售電競爭性市場的許可證準(zhǔn)入監(jiān)管制度，輸配電環(huán)節(jié)的激勵(lì)性價(jià)格監(jiān)管等，其目的是要實(shí)現(xiàn)電力企業(yè)和消費(fèi)者利益最大化的帕累托最優(yōu)的電力行業(yè)監(jiān)管狀態(tài)”[2]。從現(xiàn)代監(jiān)管體制的特征來看，監(jiān)管首先必須是依法監(jiān)管，國際社會(huì)在進(jìn)行電力監(jiān)管體制改革之初的通行做法就是先確立相對(duì)完善的電力法規(guī)體系。其次是要保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)力制衡。沒有權(quán)力約束和制衡，監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)被利益集團(tuán)所俘獲，出現(xiàn)腐敗尋租等現(xiàn)象，因此許多國家的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)都在保障監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立性的同時(shí)確立了對(duì)監(jiān)管者的法定權(quán)力約束、上訴機(jī)制與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制等，以此來克服政監(jiān)不分，監(jiān)管者缺位、越位等弊端。

監(jiān)管的真正目的是促進(jìn)市場良性競爭?，F(xiàn)代監(jiān)管體制最重要的特征是通過發(fā)、售電競爭性市場的許可證準(zhǔn)入監(jiān)管制度以及輸配電環(huán)節(jié)的激勵(lì)性價(jià)格監(jiān)管等建立競爭性電力市場。由于我國電力市場機(jī)制的缺失，目前并沒有形成真正的電力市場，導(dǎo)致電力生產(chǎn)者(發(fā)電企業(yè))和消費(fèi)者(電力用戶)之間的自由交易被電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)買獨(dú)賣所壟斷，電力供需信息不對(duì)稱，加之上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)均由政府控制，使得電力生產(chǎn)成本變化不能及時(shí)傳導(dǎo)給消費(fèi)者，價(jià)格無法反映價(jià)值，市場起決定性作用的機(jī)制失效，在供給側(cè)表現(xiàn)為發(fā)電裝機(jī)不足和過剩反復(fù)出現(xiàn)，在需求側(cè)表現(xiàn)為節(jié)能動(dòng)力不足和高耗能產(chǎn)業(yè)過度發(fā)展、形成產(chǎn)能過剩?；诖?，2015年3月5日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》，啟動(dòng)了新一輪電力體制改革（簡稱“新電改”）。新電改的基本思路是：通過三個(gè)放開（放開競爭性環(huán)節(jié)電價(jià)、配售電業(yè)務(wù)和發(fā)用電計(jì)劃）、一個(gè)獨(dú)立（交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立）和一個(gè)建設(shè)（電力市場），來促進(jìn)“計(jì)劃電”向“市場電”邁進(jìn)，降低用戶用電成本。其主要目標(biāo)就是要引進(jìn)市場機(jī)制，還原電力商品屬性，促使電網(wǎng)改變盈利模式、通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革改變未來供用電模式、促使發(fā)電企業(yè)向市場尋找生存空間，從而形成多買多賣的市場競爭格局，建設(shè)成熟的電力市場，以此保證市場在資源配置中起決定性作用。

二、中國電力監(jiān)管體制改革問題與挑戰(zhàn)

我國電力監(jiān)管體制改革，問題與挑戰(zhàn)并存。我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入中高速增長的“新常態(tài)”，電力行業(yè)產(chǎn)能過剩現(xiàn)象嚴(yán)重，電力體制的“不適應(yīng)癥”愈發(fā)明顯，諸如市場化定價(jià)機(jī)制尚未形成、相關(guān)法規(guī)滯后、監(jiān)管效率低等問題依然嚴(yán)峻。由此說明我國電力監(jiān)管體制改革與現(xiàn)代電力監(jiān)管體制建設(shè)目標(biāo)還存在差距。電力監(jiān)管體制改革存在的問題，多數(shù)研究者普遍鎖定在以下幾方面：政監(jiān)不分、以政代管，缺乏獨(dú)立完整的法律法規(guī)，電力監(jiān)管職能分散，電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和約束機(jī)制，監(jiān)管方式和監(jiān)管人員結(jié)構(gòu)不合理等[3]。有學(xué)者指出國內(nèi)外監(jiān)管體制改革的經(jīng)驗(yàn)：均按照電力監(jiān)管法制化要求，完善電力監(jiān)管的法律法規(guī)體系；努力消除各種企圖阻止市場力量充分發(fā)揮作用的障礙，矯正市場失靈和競爭失調(diào)；通過監(jiān)管維護(hù)市場的公平競爭，維護(hù)投資者、經(jīng)營者、消費(fèi)者的合法權(quán)益；加快培育競爭性電力市場，通過培育市場促進(jìn)電力工業(yè)的健康發(fā)展[4]。

由此可以看出，國內(nèi)外監(jiān)管體制改革真正的挑戰(zhàn)是能否建立電力市場，通過市場促進(jìn)治理主體和市場主體的和諧互動(dòng)，其實(shí)質(zhì)是治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)問題。有學(xué)者從政府監(jiān)管機(jī)制設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)出發(fā)，通過多委托代理理論、協(xié)調(diào)理論分析了分權(quán)與監(jiān)管效率改進(jìn)、分權(quán)與監(jiān)管效率損失、不同監(jiān)管者之間的決策順序與溝通機(jī)制，提出了電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和電力市場建設(shè)的必要性[5]。從公共治理視角看，這些問題的真正原因是治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)缺陷所致。

（一）電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能的“碎片化”使真正的電力市場難以建立

專業(yè)化分工是工業(yè)社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的典型特征，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)社會(huì)對(duì)效率的要求，但進(jìn)入后工業(yè)社會(huì)后，社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性和棘手性呈幾何式增長，專業(yè)化分工使得各領(lǐng)域的細(xì)化程度加深，與之相對(duì)應(yīng)的政府部門的管理結(jié)構(gòu)也不斷細(xì)化呈現(xiàn)出“碎片化”的特征。電力行業(yè)及其相關(guān)事務(wù)已經(jīng)變成一個(gè)具有高度復(fù)雜性的典型問題，與之相對(duì)應(yīng)，電力行業(yè)所涉及到的政府監(jiān)管部門也愈來愈多，呈現(xiàn)出明顯的“碎片化”特征，如表1。

表1 主要政府電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職能

隨著社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的不斷深化，生態(tài)文明建設(shè)的要求和新能源的發(fā)展使得我國電力行業(yè)的發(fā)展形勢日益復(fù)雜化、棘手化，與之相應(yīng)的電力行業(yè)監(jiān)管部門的碎片化結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了電力行業(yè)監(jiān)管的多頭管理或者說是“九龍治水”的局面，使得部門間職能交叉、重疊嚴(yán)重，由此造成了部門間沖突或者是“地盤之爭”，現(xiàn)行的電價(jià)體制、計(jì)劃管理和電網(wǎng)壟斷的格局，依然是阻滯電力改革中市場起決定性作用的體制性束縛。目前電力體制依然延續(xù)傳統(tǒng)的管理格局，從國家層面看，電力改革事宜由國家發(fā)改委統(tǒng)籌，行業(yè)管理和市場建設(shè)監(jiān)管由能源主管部門負(fù)責(zé)，電價(jià)改革由價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)，放開發(fā)用電計(jì)劃和應(yīng)急管理由計(jì)劃運(yùn)行主管部門負(fù)責(zé)。宏觀上看，因這些部門都隸屬國家發(fā)改委，在工作過程中應(yīng)該可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，但實(shí)際運(yùn)行過程中，各部門之間職能交叉，職能利益紛爭已經(jīng)顯現(xiàn)。從地方政府來看，能源行業(yè)管理職能由各省市區(qū)發(fā)改委（能源局）負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)上接受國家能源局領(lǐng)導(dǎo)，但相當(dāng)一部分省份又在經(jīng)信委下設(shè)能源（電力）處來負(fù)責(zé)能源運(yùn)行和計(jì)劃管理，對(duì)上隸屬于國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局。二者都以自己是“能源行業(yè)主管部門”或“電力運(yùn)行主管部門”自居。此外國家能源局在各省又設(shè)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，有的省還設(shè)有物價(jià)局，能源監(jiān)管職能之紛爭所由來者久矣。“對(duì)壟斷性產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管是系統(tǒng)性極強(qiáng)的工作，電價(jià)審批、市場準(zhǔn)入、投融資管理、成本監(jiān)控等相關(guān)管制必須密切協(xié)同，才能取得預(yù)期的成果?！盵6]因此電力監(jiān)管部門的碎片化結(jié)構(gòu)不僅增加了政府協(xié)調(diào)成本，降低了監(jiān)管成效，更難以滿足新形勢下經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)電力行業(yè)的要求，給新電改下中國電力監(jiān)管體制構(gòu)建與完善帶來了結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)。

電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能的分散化，其實(shí)折射的是電力管理職能的碎片化，導(dǎo)致部門利益固化，使得建立統(tǒng)一的電力市場成為空想。盡管2002年我國啟動(dòng)了以電力市場化為核心內(nèi)容的電力體制改革，但是截止到2015年新電改啟動(dòng)之時(shí)，電力行業(yè)發(fā)展還面臨著市場化不足問題，一是售電側(cè)有效競爭機(jī)制尚未建立，發(fā)電企業(yè)和用戶之間市場交易有限，市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮。二是價(jià)格關(guān)系沒有理順，市場化定價(jià)機(jī)制尚未完全形成。而發(fā)電側(cè)、售電側(cè)的準(zhǔn)入和退出政策以及電力企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)、能源項(xiàng)目的審批等權(quán)限都掌握在政府（主要是由發(fā)改委負(fù)責(zé)）手中?？梢哉f，政府官員的意志決定著電力企業(yè)利益最大化的實(shí)現(xiàn)，這為政府“尋租”提供了巨大的空間，腐敗“侵蝕”了政府這個(gè)有機(jī)體，電力行業(yè)監(jiān)管部門形同虛設(shè)?，F(xiàn)實(shí)中，國家發(fā)改委自2013年以來被查處的政府官員大部分涉及能源、電力以及價(jià)格領(lǐng)域就不幸佐證了上述觀點(diǎn)。因此新電改進(jìn)程中如何抓住政府職能轉(zhuǎn)變的核心，通過建立現(xiàn)代監(jiān)管體制，在電力行業(yè)真正實(shí)現(xiàn)“政府的歸政府、市場的歸市場”，讓市場起決定性作用，從而加強(qiáng)政府戰(zhàn)略制定及行業(yè)監(jiān)管等職能將是新電改下深化電力監(jiān)管體制改革的重點(diǎn)。

（二）電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性和社會(huì)組織缺位使現(xiàn)代監(jiān)管體制難以建立

黨的十八屆三中全會(huì)提出要推進(jìn)國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。治理指的是“政治國家與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人機(jī)構(gòu)的合作、強(qiáng)制與自愿的合作?！盵7]對(duì)于新電改而言，構(gòu)建新型電力治理體系將是深化電力監(jiān)管體制的核心內(nèi)容，從而實(shí)現(xiàn)電力治理體系的現(xiàn)代化。但當(dāng)前除政府之外電力行業(yè)治理中其他主體的缺位對(duì)提高電力監(jiān)管治理能力提出了挑戰(zhàn)。2002年電力體制改革雖然成立了電監(jiān)會(huì)，統(tǒng)一履行全國電力監(jiān)管職責(zé)，但電監(jiān)會(huì)成立之初被定性為事業(yè)單位，由于事業(yè)單位作為中國特色的社會(huì)組織的性質(zhì)模糊不清，缺乏作為政府與企業(yè)之外第三方進(jìn)行行業(yè)監(jiān)管的獨(dú)立性，電監(jiān)會(huì)在實(shí)踐中并沒有真正發(fā)揮其監(jiān)管職責(zé)。為此2013年大部制改革將承擔(dān)監(jiān)管職能的電監(jiān)會(huì)劃歸國家能源局，重新定位為行政機(jī)構(gòu)，但這種做法使得電力行業(yè)對(duì)“政監(jiān)分離”的探索重新回到“政監(jiān)合一”狀態(tài)，電力行業(yè)監(jiān)管單純地依賴政府，不僅增加了政府工作量，也導(dǎo)致電力行業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域社會(huì)組織缺位的現(xiàn)象。2016年中央第十三巡視組對(duì)國家能源局黨組進(jìn)行專項(xiàng)巡視，巡視組在向國家能源局黨組反饋意見中提出：行政審批改革不力，以權(quán)謀私問題嚴(yán)重。一些領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于審批，以審批代替規(guī)劃控制和行業(yè)監(jiān)管。審批自由裁量空間大，監(jiān)督制約不到位，公開透明不足，造成越權(quán)審批、濫用職權(quán)、徇私舞弊。由此看出第三方缺位的弊端所在。

三、新電改下中國電力監(jiān)管體制改革的路徑選擇

電力監(jiān)管的重要目標(biāo)之一是建立完善的電力市場。一段時(shí)間內(nèi)，我們著眼于電力行業(yè)的拆分，以為通過拆分可以建立市場機(jī)制，而電力市場建設(shè)并不必然是電網(wǎng)拆分、調(diào)度獨(dú)立，關(guān)鍵是要改變電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)家買電賣電的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)供需以競賣競買的方式進(jìn)行交易。從電改的國際實(shí)踐來看，各國都把充分發(fā)揮市場機(jī)制作為目標(biāo)，把電力市場建設(shè)作為根本途徑，但在發(fā)輸配售企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和調(diào)度管理體系方面，并無標(biāo)準(zhǔn)模式。從國際經(jīng)驗(yàn)看，比如歐盟曾對(duì)一體化電力企業(yè)進(jìn)行拆分，造成近年來多個(gè)成員國大停電事故相繼發(fā)生，促使其改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向構(gòu)建歐洲統(tǒng)一電力市場和保障能源安全。意大利將調(diào)度與電網(wǎng)分離，導(dǎo)致電網(wǎng)運(yùn)行協(xié)調(diào)困難，2003年發(fā)生全國大停電事故后，調(diào)度與電網(wǎng)重新合并。英國電力行業(yè)發(fā)輸配售各環(huán)節(jié)進(jìn)行拆分最早、最徹底，但目前又重組形成6家發(fā)配售一體化公司。俄羅斯發(fā)輸配售徹底拆分后，電網(wǎng)發(fā)展嚴(yán)重受限，運(yùn)行效率和供電可靠性降低，2012年重新將輸電與配電合并。可見各國改革模式雖然不同，但其本質(zhì)都是在電網(wǎng)自然壟斷性下，通過加強(qiáng)監(jiān)管限制其濫用壟斷優(yōu)勢地位，從而保障公平的市場競爭。如果只是簡單地對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行橫向區(qū)域拆分和縱向輸配拆分，只是將大壟斷變?yōu)樾艛?，并不能起到充分發(fā)揮電力市場作用的效果。相反如果對(duì)電網(wǎng)進(jìn)行“破碎式”拆分，并將調(diào)度職能分離，會(huì)無形增加“網(wǎng)與網(wǎng)”和“網(wǎng)與調(diào)”的協(xié)調(diào)成本，嚴(yán)重影響電網(wǎng)安全性和規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，進(jìn)而會(huì)破壞電力市場，一些國家已經(jīng)為此付出了沉重代價(jià)。

從各國電力行業(yè)改革的成功經(jīng)驗(yàn)看，各國都加強(qiáng)了對(duì)電力行業(yè)發(fā)展的監(jiān)管，基本形成了政府宏觀管理、監(jiān)管機(jī)構(gòu)市場監(jiān)管、市場主體充分發(fā)育、行業(yè)協(xié)會(huì)適時(shí)服務(wù)的行業(yè)監(jiān)管體制。國際監(jiān)管改革的主要經(jīng)驗(yàn)：一是建立一個(gè)政府有效監(jiān)管下的競爭市場。二是確保電網(wǎng)獨(dú)立性和電力系統(tǒng)運(yùn)行安全可靠性。三是加強(qiáng)電力相關(guān)法規(guī)的立法和執(zhí)法力度，為配合電力市場改革，會(huì)根據(jù)需要適時(shí)出臺(tái)相關(guān)法規(guī)。因此，檢驗(yàn)監(jiān)管體制改革效果的關(guān)鍵主要看是否存在成熟的電力市場、看供需雙方是否以競賣競買方式直接交易、看電網(wǎng)企業(yè)獨(dú)買獨(dú)賣格局是否被打破。在公平競爭環(huán)境下，電網(wǎng)企業(yè)的逐利性即使有沖動(dòng)，在政府加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)無歧視公平開放和“三公”調(diào)度監(jiān)管下，電網(wǎng)成為電力高速路，調(diào)度職能更趨中立，電力資源在市場中會(huì)進(jìn)一步優(yōu)化配置，從而使電網(wǎng)企業(yè)專注于電網(wǎng)建設(shè)和電網(wǎng)運(yùn)行安全，這既是檢驗(yàn)現(xiàn)有電力監(jiān)管改革的標(biāo)志，也是下一步改革的路徑。

（一）建立統(tǒng)一權(quán)威的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)，促進(jìn)電力市場建設(shè)

電力體制改革是系統(tǒng)性工程，沒有科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃、明確的市場模式、獨(dú)立的交易制度、穩(wěn)健的實(shí)施步驟、完善的監(jiān)管機(jī)制、堅(jiān)實(shí)的法律保障和及時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)防范及救濟(jì)機(jī)制，就無法真正有效推進(jìn)改革，而做到上述幾點(diǎn)，必須有一個(gè)權(quán)威機(jī)構(gòu)。2013年3月重新組建的國家能源局，標(biāo)志著電力監(jiān)管“大能源局”的確立，但能源局能否協(xié)調(diào)發(fā)改委、環(huán)保部、財(cái)政部等部級(jí)單位，避免電監(jiān)職能“無權(quán)可見、無力可監(jiān)、無法可監(jiān)、無市可監(jiān)”的尷尬，需要圍繞職能轉(zhuǎn)變的核心，加強(qiáng)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一權(quán)威。目前電力行業(yè)存在著明顯的政企、政市不分的問題，諸如市場化定價(jià)機(jī)制尚未形成，電力價(jià)格仍然以發(fā)改委定價(jià)為主；國資委在國有電力企業(yè)的高層管理人員考核和選拔中起著決定性作用等。為了改善電力監(jiān)管部門的“碎片化”結(jié)構(gòu)，需要減少政府類似上網(wǎng)電價(jià)、人力資源管理等方面的微觀管理職能，這也是新電改“放開兩頭”要求的題中之義。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，逐步減少電力監(jiān)管領(lǐng)域所涉及的行政部門，從客觀上解決電力監(jiān)管部門間的職能重疊問題，為構(gòu)建統(tǒng)一權(quán)威的電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)奠定組織結(jié)構(gòu)上的基礎(chǔ)。

加強(qiáng)電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，就必須轉(zhuǎn)變政府的電力行業(yè)管理職能。要明確區(qū)分政府電力行業(yè)的宏觀管理職能和電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的微觀監(jiān)管職能。基于2002年電力體制改革經(jīng)驗(yàn)，新電改啟動(dòng)后要盡快成立電力體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱領(lǐng)導(dǎo)小組），作為政府各部門間的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)電力監(jiān)管部門“碎片化”帶來的結(jié)構(gòu)挑戰(zhàn)。與之前電改成立的電力體制改革工作小組不同，鑒于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)和能源建設(shè)的緊迫形勢，該領(lǐng)導(dǎo)小組應(yīng)該是一個(gè)高級(jí)別的工作機(jī)構(gòu)，由國務(wù)院副總理擔(dān)任組長，國家能源局局長擔(dān)任副組長，充分發(fā)揮國家能源局在新電改中的核心領(lǐng)導(dǎo)職能。二是在國家能源局內(nèi)部必須明確電力行業(yè)的監(jiān)管職能并提升其獨(dú)立執(zhí)法的能力。為此要盡快修訂出臺(tái)《電力法》并制定《能源監(jiān)管法》及其他相關(guān)法律法規(guī)，盡快出臺(tái)《能源監(jiān)管工作手冊(cè)》《能源監(jiān)管工作人員守則》等具體性規(guī)范，明確國家能源局在電力行業(yè)監(jiān)管中的具體職責(zé)，使電力監(jiān)管工作有法可依；要在大部門制改革之后，將原電監(jiān)會(huì)下屬地方電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)（例如華北電監(jiān)局等）都劃歸國家能源局管理，新電改啟動(dòng)后需要加強(qiáng)國家能源局對(duì)地方電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)的垂直管理，使其能夠超脫地方利益“羈絆”，貫徹執(zhí)行國家能源局的監(jiān)管政策，從而提高國家能源局監(jiān)管的執(zhí)行力；要建設(shè)一支擁有行業(yè)監(jiān)管政策性、專業(yè)性和技術(shù)性非常強(qiáng)的高素質(zhì)、專業(yè)化的電力行業(yè)監(jiān)管人才隊(duì)伍，為提高國家能源局的監(jiān)管能力提供組織保障；要利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新電力監(jiān)管的方式方法，改變過去政府單一監(jiān)管模式，嚴(yán)格實(shí)施問責(zé)制度，從而提升國家能源局電力監(jiān)管的治理能力。

（二）完善電力行業(yè)治理結(jié)構(gòu)，建立現(xiàn)代監(jiān)管體制

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作是全面深化改革的總目標(biāo)。新電改要構(gòu)建新型現(xiàn)代化電力治理體系，完善電力行業(yè)治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公民對(duì)電力行業(yè)的共同治理。因此“新一輪電改的關(guān)鍵不在于電力企業(yè)的拆分重組和盈利模式的改變，而在于新型電力治理體系管理框架的頂層設(shè)計(jì)，其中政府能否通過立法實(shí)現(xiàn)國家電力治理體系和治理能力的現(xiàn)代化至關(guān)重要。”[8]政府不僅需要通過立法為包括電力監(jiān)管在內(nèi)的電力治理體系進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，也需要通過轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新管理方法為其他主體參與電力行業(yè)監(jiān)管創(chuàng)造條件。

中國電力市場化改革是一個(gè)復(fù)雜的過程，其中有很多具有爭議性的問題，例如綠色調(diào)度還是經(jīng)濟(jì)調(diào)度、發(fā)電企業(yè)能否直接參與售電市場等等，這些都是自市場經(jīng)濟(jì)確立以來中國電力市場發(fā)展歷程中出現(xiàn)的、體現(xiàn)中國國情的問題，難以依賴國際經(jīng)驗(yàn)解決。這不僅需要我國電力監(jiān)管部門在市場規(guī)劃之初就與電力企業(yè)進(jìn)行緊密合作，也需要在整個(gè)電力市場化改革過程中與企業(yè)、學(xué)術(shù)界進(jìn)行緊密合作。為達(dá)此目的，需要充分發(fā)揮社會(huì)組織作為政府與市場之外第三部門的橋梁作用。成立于1988年的中電聯(lián)已經(jīng)成為一個(gè)囊括電力行業(yè)大部分企業(yè)、研究者的同業(yè)社會(huì)組織。在新電改下，如何充分發(fā)揮中電聯(lián)等社會(huì)組織的橋梁紐帶作用將是建立電力治理體系的重要內(nèi)容之一。