楊春燕，馮臣如，裴雙婷

（武漢科技大學(xué) 文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430065）

國家級貧困縣反貧困績效比較及啟示
———基于云南綏江與湖北巴東縣的比較

楊春燕，馮臣如，裴雙婷

（武漢科技大學(xué) 文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430065）

反貧困是國家扶貧開發(fā)的重點(diǎn)與難點(diǎn)。云南綏江縣和湖北巴東縣貧困現(xiàn)狀有相似之處，但在扶貧方式、支農(nóng)創(chuàng)富政策、反貧困績效等方面仍有不同，本文建議反貧困應(yīng)重視發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、建立扶貧動(dòng)態(tài)進(jìn)退機(jī)制、創(chuàng)新扶貧方式以及建立多方參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制等。

國家級貧困縣；反貧困績效；綏江縣；巴東縣

由于中央明確提出到2020年要在全國徹底消滅貧困，所以國家級貧困縣的反貧困是重中之重。為了解貧困縣農(nóng)民真實(shí)情況，武漢科技大學(xué)暑期實(shí)踐“為農(nóng)服務(wù)”調(diào)研團(tuán)隊(duì)在2014、2015年分兩次對云南綏江和湖北巴東兩個(gè)國家級貧困縣展開了調(diào)研。此次調(diào)研選擇兩縣不同村落共472戶農(nóng)戶展開問卷調(diào)查，并對農(nóng)業(yè)局、財(cái)政局、村委會(huì)以及當(dāng)?shù)佚堫^企業(yè)等展開訪談。其中云南綏江縣發(fā)放問卷260份（有效卷252份），在湖北巴東縣發(fā)放問卷230份（有效卷220份），結(jié)合SPSS軟件分析，經(jīng)信度檢驗(yàn)得出alpha=0.769，經(jīng)效度檢驗(yàn)得出KMO=0.730。本文比較兩地反貧困績效，意在總結(jié)國家級貧困縣精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)及啟示。

一、貧困現(xiàn)狀比較

云南綏江縣與湖北巴東縣都屬于國家級貧困縣，云南省2015年貧困人口比重高達(dá)43%，在全國排第四；湖北貧困率為14%。兩縣雖有一些共性，但在農(nóng)民人均收入、貧困程度以及公共服務(wù)均等化等方面也有一定差異。

1、收入狀況比較

綏江縣地處云貴高原，缺乏農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的先天資源優(yōu)勢，農(nóng)民收入水平普遍偏低。巴東縣地處武陵山區(qū)，主要以質(zhì)量不高的旱地為主，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件也不足。調(diào)查顯示，云南綏江縣受訪者家庭年人均純收入低于2300元的占44.3%，而巴東縣受訪者占36.6%（如圖1）。兩地貧困對象不僅分布廣，而且收入結(jié)構(gòu)單一，扶貧任務(wù)艱巨。以巴東為例，高達(dá)72.06%的受訪家庭收入主要來源于種植與養(yǎng)殖收益，來自外出打工及個(gè)體經(jīng)營的比例不足12%（脫貧者這一比例達(dá)25%）。

圖1　　兩縣受訪農(nóng)戶家庭年人均純收入比較

2、貧困程度比較

據(jù)2015年數(shù)據(jù)顯示，作為“移民大縣、基礎(chǔ)弱縣、經(jīng)濟(jì)小縣、財(cái)政窮縣”的綏江縣貧困人口數(shù)達(dá)3.42萬人，約占全縣人口的21.38%。巴東縣貧困人口約15.6萬余人，約占全縣人口的31.55%（見圖2），且貧困縣農(nóng)民人均純收入差距與全省平均水平的差距在不斷拉大。綏江縣位于山多壩少、坡陡谷深的山地地區(qū)，高山區(qū)貧困家庭脫貧難度大，反貧困成本高。

圖2　兩縣2013—2015年貧困規(guī)模比較

3、享受公共服務(wù)情況比較

隨著精準(zhǔn)扶貧步伐加快，國家級貧困縣享受的公共服務(wù)不斷健全。例如：巴東截止2014年實(shí)施飲水安全項(xiàng)目113個(gè)，惠及5.42萬人；實(shí)施通暢工程549公里、安保工程565公里，規(guī)范化管養(yǎng)農(nóng)村公路2495公里；在全省率先啟動(dòng)了國家水土保持生態(tài)文明綜合治理工程創(chuàng)建活動(dòng)。與巴東相比，綏江縣農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施相對脆弱，農(nóng)田水利及道路交通設(shè)施嚴(yán)重滯后。最近幾年綏江縣很重視中低產(chǎn)田地改造、水利設(shè)施配套、道路交通建設(shè)、沼氣池建設(shè)等。

二、反貧困現(xiàn)狀比較

1、扶貧方式比較

（1）低保扶貧。綏江縣與巴東縣都以低保扶貧作為主要扶貧方式，但兩地的低保覆蓋范圍不盡相同。綏江縣獲得低保的農(nóng)民較少，被調(diào)查者中僅12.7%的人享受到低保扶持；而巴東縣受訪者中就有31.3%的人獲得低保。在低保扶貧的過程中，綏江縣一政府單位幾人負(fù)責(zé)一戶，采取“掛鉤到戶”的形式，對貧困戶進(jìn)行幫扶；而巴東縣側(cè)重于貧困對象的技術(shù)識別上，通過對貧困群體的詳細(xì)情況調(diào)查和收入來源及數(shù)據(jù)進(jìn)行及時(shí)更新、篩選，從而進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶。

（2）產(chǎn)業(yè)扶貧。以產(chǎn)業(yè)促發(fā)展是反貧困的重要戰(zhàn)略。綏江縣以“高原產(chǎn)業(yè)”為立足點(diǎn)，推行“支部+合作社+農(nóng)戶”的做法，建立產(chǎn)業(yè)型黨支部，由黨支部引領(lǐng)更多的群眾加入到專業(yè)合作社，走抱團(tuán)致富的發(fā)展之路，大力發(fā)展竹、李子、核桃等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。巴東縣立足當(dāng)?shù)馗晃Y源，圍繞“煙、茶、畜、果、藥、菜”六大特色產(chǎn)業(yè)，特色農(nóng)業(yè)已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民增收的主要來源。兩縣均重視對農(nóng)民加強(qiáng)種植、蓄養(yǎng)等技術(shù)培訓(xùn)，以提高作物產(chǎn)量和牲畜存活率。相較而言，綏江縣對特色村的扶持力度比對專業(yè)合作社扶持力度更大。巴東縣對專業(yè)合作社的扶持力度較大，以“萬畝鄉(xiāng)鎮(zhèn)千畝村”工程為載體，積極打造財(cái)政投入為主導(dǎo)、農(nóng)民投入為主體和社會(huì)資本參與的特色產(chǎn)業(yè)投入機(jī)制。

（3）公共基礎(chǔ)設(shè)施扶貧。公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是扶貧開發(fā)的基礎(chǔ)，兩縣都十分重視將政府扶貧和社會(huì)扶貧相結(jié)合，通過集資來加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施以及通信設(shè)備等方面的建設(shè)，但兩地成效有別。綏江縣因資金來源不足，交通成為制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，到目前為止僅1條國道進(jìn)入縣城，且農(nóng)村道路以土路為主，交通十分不便，而巴東縣2015年年初已基本實(shí)現(xiàn)村村通路。以水利建設(shè)為例，截止2014年，綏江縣水利化程度為28.8%，水資源利用率為14.1%，工程蓄水量占平均徑流量的9.5%，河道外用水開發(fā)率僅為6.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國20%的平均水平，而巴東縣實(shí)施飲水安全項(xiàng)目113個(gè)，惠及5.42萬人，已完成54個(gè)村的農(nóng)網(wǎng)改造升級。

從兩地受訪農(nóng)民實(shí)際享受到的扶貧方式來看，還是以醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等輸血式扶貧方式為主，急需增強(qiáng)“造血”功能（見圖3）。

圖3　　兩縣受訪農(nóng)民享受的扶貧方式

2、支農(nóng)創(chuàng)富政策比較

兩地支農(nóng)創(chuàng)富政策均重視結(jié)合實(shí)際情況，傾向于精準(zhǔn)扶貧，重視對農(nóng)村合作社及特色村的專項(xiàng)扶貧，重視農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的產(chǎn)業(yè)扶貧并對此實(shí)行政策傾斜，重視社會(huì)保障制度建設(shè)等，但兩地扶貧政策實(shí)施重點(diǎn)與效果存在差異。

首先，政策制定的側(cè)重點(diǎn)不同。雖然兩地都重視產(chǎn)業(yè)扶貧，但綏江縣注重產(chǎn)業(yè)鏈前端生產(chǎn)，而巴東縣更注重產(chǎn)業(yè)市場的開拓，重視扶持農(nóng)民自己創(chuàng)業(yè)脫貧，其舉措比綏江縣多，其“造血式”扶貧意識比綏江強(qiáng)（如圖4）。

其次，政策宣傳方式不同。綏江縣主要采取村委會(huì)通知的方式，但對報(bào)紙雜志等媒體宣傳方式普及不夠。巴東縣主要采取電視網(wǎng)絡(luò)宣傳，而村委會(huì)的作用沒落到實(shí)處，這直接導(dǎo)致農(nóng)民對政策的知曉率不高，繼而影響政策績效（見圖5）。

圖4　　兩縣受訪農(nóng)民對政府扶貧重點(diǎn)的認(rèn)識

圖5　　兩縣政策宣傳方式比較

最后，受訪者政策訴求不盡相同。調(diào)查顯示，綏江縣受訪農(nóng)戶更希望政府加大對農(nóng)業(yè)資金補(bǔ)貼和技術(shù)支持，而巴東縣受訪農(nóng)戶希望政府完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及加大對教育的投資（如圖6所示）。

圖6　　兩縣受訪農(nóng)民對脫貧致富政策的期待

3、反貧困績效比較

近年來，綏江縣及巴東縣的反貧困工作取得了重大成就。其一，兩地經(jīng)濟(jì)不斷增長，且基礎(chǔ)教育以及農(nóng)村“新農(nóng)合”建設(shè)等均取得較好發(fā)展（見圖7）。

圖7　　兩縣2010-2014年GDP增長趨勢圖

其二，兩地脫貧人數(shù)均呈上升趨勢，巴東脫貧效果顯著（見圖8）。巴東縣“十二五”期間精準(zhǔn)扶貧深入推進(jìn)，420個(gè)工作隊(duì)進(jìn)駐貧困村，啟動(dòng)實(shí)施39個(gè)村整村推進(jìn)，其實(shí)施的“五個(gè)一批”工程已帶動(dòng)1.8萬貧困戶新發(fā)展特色種養(yǎng)基地5萬畝，提供就業(yè)崗位1600個(gè)，組織技能培訓(xùn)3800人次，扶貧搬遷600戶，生態(tài)補(bǔ)償43863戶，大病醫(yī)療救助11640人次，全年減少貧困人口25937人。綏江縣始終堅(jiān)持開發(fā)式扶貧，以整鄉(xiāng)（村）推進(jìn)為平臺，大力開展產(chǎn)業(yè)化扶貧工作，不斷深化貧困村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級。十二五期間，綏江縣爭取資金6188萬元，有2.42萬貧困人口實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧，五年共實(shí)施扶貧安居工程777戶，易地扶貧搬遷750人，發(fā)放扶貧到戶貸款款11680萬元，實(shí)施太陽能扶貧100萬元，舉行農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、鄉(xiāng)土人才培訓(xùn)1.6萬人次。

圖8　　兩縣2013—2015年脫貧效果比較

三、國家級貧困縣反貧困工作帶來的啟示

1、應(yīng)重視發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)的帶動(dòng)效應(yīng)

綏江縣和巴東縣同為國家級貧困縣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件惡劣，存在資金缺乏和技術(shù)落后等困境。要想改變這種窘境，依靠當(dāng)?shù)卣拜斞健辟Y金扶貧只是杯水車薪，只有發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，充分調(diào)動(dòng)貧困戶脫貧致富的積極性，反貧困才有持續(xù)發(fā)展的長久動(dòng)力。

與綏江縣相比，巴東縣雖貧困人口基數(shù)大，但反貧困績效要好一些。巴東依賴“特色產(chǎn)業(yè)帶+重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)+產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的發(fā)展模式，引進(jìn)龍頭企業(yè)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，連點(diǎn)成線，連片成帶。柑橘、中藥材、茶葉、葛根、魔芋、桑蠶、蔬菜等特色農(nóng)業(yè)發(fā)展已初具規(guī)模，已成功爭創(chuàng)湖北省名牌產(chǎn)品6個(gè)和中國馳名商標(biāo)1個(gè)，“三品一標(biāo)”總數(shù)達(dá)到48個(gè)，巴東獨(dú)活、巴東白皮大蒜已被國家商標(biāo)總局批準(zhǔn)為國家地理標(biāo)志商標(biāo)。巴東特色農(nóng)產(chǎn)品及特色產(chǎn)業(yè)，均是根據(jù)當(dāng)?shù)氐蜕蕉滔拈L且降水適中，而高山長冬無夏、溫涼多雨、霧多濕重的氣候條件量身打造的以“萬畝鄉(xiāng)鎮(zhèn)千畝村”工程為抓手，大力發(fā)展高效綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社300多家（主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)111家），已基本實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過渡。綏江縣也在根據(jù)“高原產(chǎn)業(yè)”打造自己的特色產(chǎn)業(yè)和朝陽產(chǎn)業(yè)。如政府推進(jìn)特色農(nóng)業(yè)向“六山”覆蓋、培育休閑觀光農(nóng)業(yè)、環(huán)保高效工業(yè)和多元精細(xì)服務(wù)業(yè)，突出抓好“一根竹、一粒果、一條魚、一張紙、一瓶水”五個(gè)重點(diǎn)，因地制宜地在調(diào)整自己的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展朝陽產(chǎn)業(yè)。

2、應(yīng)建立扶貧動(dòng)態(tài)進(jìn)退機(jī)制，扶強(qiáng)與扶弱相結(jié)合

精準(zhǔn)扶貧的核心是“扶真貧”、“真扶貧”。首先，要建立扶貧對象的動(dòng)態(tài)進(jìn)退機(jī)制。這可以從扶貧對象家庭成員結(jié)構(gòu)、所有財(cái)產(chǎn)情況、收入來源、勞動(dòng)力狀況、種植養(yǎng)殖收益狀況、需求結(jié)構(gòu)等方面，建立扶貧戶與脫貧戶信息檔案以便建立扶貧對象動(dòng)態(tài)跟蹤機(jī)制，對因病返貧、因?yàn)?zāi)返貧的貧困戶應(yīng)重新納入救助機(jī)制。其次，建立扶貧等級制。根據(jù)收集的信息，采用加權(quán)平均的定量方法，合理確定權(quán)重并劃分貧困等級，根據(jù)不同的貧困類型及貧困程度給予不同形式的經(jīng)濟(jì)幫助。例如，恩施市龍鳳鎮(zhèn)探索制定農(nóng)戶百分制考核評分表，分為人口情況、居住地環(huán)境情況、負(fù)擔(dān)情況和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)情況等指標(biāo)對貧困人口及貧困程度進(jìn)行具體測量，實(shí)行嚴(yán)格打分。其探索出的以“358”為主要特點(diǎn)并實(shí)施“產(chǎn)業(yè)扶貧、搬遷扶貧、定向扶貧”的“龍鳳模式”，改變了以往“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的結(jié)構(gòu)性扶貧、單極式輸血扶貧現(xiàn)象，是當(dāng)前我國中西部集中連片貧困地區(qū)較為成功的綜合扶貧模式。最后，實(shí)現(xiàn)信息完全公開，接受居民質(zhì)詢和全社會(huì)監(jiān)督，防止貧困信息造假。反貧困扶持應(yīng)將扶強(qiáng)與扶弱相結(jié)合，注重政策宣傳方式與效果。中老年人以村委會(huì)宣傳為主，對年輕人應(yīng)加大媒體宣傳力度。

3、應(yīng)創(chuàng)新扶貧方式，建立脫貧反哺機(jī)制

無論哪種扶貧方式，都應(yīng)將有限的扶貧資金用在刀刃上，扶弱的同時(shí)應(yīng)扶強(qiáng)，使一部分先富起來的脫貧者回饋社會(huì)，幫助鄉(xiāng)親脫貧致富，成為反貧困工作的“領(lǐng)頭羊”。從扶貧對象看，文化程度普遍偏低，收入來源單一，外出打工缺乏競爭力，因缺少相關(guān)的技能培訓(xùn)，干活往往事倍功半，故提升貧困人口自身素質(zhì)也十分關(guān)鍵。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的綏江縣受訪農(nóng)民扶貧方式看，目前仍以“資金扶貧”等輸血式方式為主，而受訪農(nóng)戶對技術(shù)支持的訴求已占第一位。

為了避免出現(xiàn)代際貧困現(xiàn)象，應(yīng)重視教育扶貧，提高貧困地區(qū)孩子入學(xué)率。建立脫貧反哺機(jī)制，有利于組織先富起來的人提供脫貧經(jīng)驗(yàn)、技能和資金支持，形成“先富帶后富，同奔富裕路”的反哺模式。政府應(yīng)建立人才信息庫，鼓勵(lì)一些接受過高等教育的成功人士回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為貧困地農(nóng)民帶去新的理念和先進(jìn)技能，成為反貧困的生力軍。

4、應(yīng)建立多方參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)作效應(yīng)

大多數(shù)國家級貧困縣不僅經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱，而且對外開放力度不大，缺乏完整的產(chǎn)業(yè)鏈，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)力不強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)整體競爭力不強(qiáng)，故要單獨(dú)發(fā)展難度很大，急需加強(qiáng)區(qū)域間、行業(yè)間、企業(yè)間、農(nóng)戶間合作，建立多方參與的利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。例如，加強(qiáng)貧困縣與經(jīng)濟(jì)百強(qiáng)縣之間的對口支援聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以強(qiáng)帶弱，實(shí)現(xiàn)信息共享，從而提高區(qū)域整體競爭力。

[1]綏江縣財(cái)政局：綏江縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r2009-2013[R].2013.

[2]恩施州扶貧辦：恩施州2013年扶貧開發(fā)總結(jié)[Z].2014-02-20.

[3]鄭子青：貧困測量與中國農(nóng)村減貧工作[J].中國民政，2008（8）.

[4]張立冬：中國農(nóng)村貧困代際傳遞實(shí)證研究[J].中國人口，2013（6）.

[5]鄭功成：我國新時(shí)期的反貧困戰(zhàn)略[N].光明日報(bào)，2014-6-13（11）.

[6]徐月賓、劉鳳芹、張秀蘭：中國農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會(huì)救助向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變[J].中國社會(huì)科學(xué)，2007（3）.

[7]劉爾思：創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)反貧困機(jī)制——產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)與貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究[M].中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.

（責(zé)任編輯：范曦卓）

湖北省高等學(xué)校大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃項(xiàng)目，恩施富硒生態(tài)農(nóng)業(yè)創(chuàng)新模式調(diào)研，編號：201410488010，指導(dǎo)老師：程紅丹，成員：汪露希、楊春燕等；武漢科技大學(xué)大學(xué)生科技創(chuàng)新基金研究項(xiàng)目，編號：15SHB134，成員：楊春燕、馮臣如、裴雙婷。