李鵬杰

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）14-0053-02

摘要：隨著政府績效審計在我國的不斷發(fā)展和深入，財政扶貧專項資金作為政府財政公共支出的一個重要部分，已經(jīng)越來越受到國家和審計機關(guān)的重視，加之財政扶貧專項資金在消除貧困、實現(xiàn)共同富裕方面的重大作用，對財政扶貧專項資金開展績效審計，也成為一種必然。本文以財政扶貧專項資金為切入點，結(jié)合政府的績效審計，分析對財政扶貧專項資金開展績效審計的必要性，并給出了相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：財政扶貧專項資金 績效審計

國是世界上人口最多的國家，經(jīng)濟基礎(chǔ)較薄弱，貧困人口較多，消除貧困一直是國家和人民關(guān)心的重要問題。我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放的重要任務(wù)之一就是逐步消除貧困，實現(xiàn)共同富裕。財政扶貧專項資金管理和使用的好壞，不僅關(guān)系到扶貧工作的成敗，更關(guān)系到社會的穩(wěn)定和國家的長治久安。

一、財政扶貧專項資金績效審計的目標及內(nèi)容

許多國家把績效審計的目標定位在評價并改善政府項目的運作，為政府和議會提供相關(guān)信息，包括審計發(fā)現(xiàn)、審計結(jié)論、審計評價以及與被審計單位及其管理和政策有關(guān)的審計建議。經(jīng)濟性、效率性和效果性一直是國際上普遍接受的績效審計三個要素，政府績效審計是指公共審計機構(gòu)和審計人員通過審計，對公共資源管理和使用的3E指標情況進行分析評價，并得出績效審計結(jié)論和作出審計建議。其中經(jīng)濟性是指，在保證質(zhì)量的前提下，項目要以最低的投入或成本達到既定或最優(yōu)目標，這是從支出或成本的節(jié)約方面來進行評價；效率性是指成本和產(chǎn)出的關(guān)系，是達到最佳的投入和產(chǎn)出比例，這是從產(chǎn)出或項目目標達到的對比消耗上來進行評價；效果性是指產(chǎn)出或者項目目標的實現(xiàn)程度，實際效果是否和預期的效果一致，這是從完成情況的質(zhì)量上評價。三者是一個有機的整體，但同時三者也絕不僅僅是簡單的算術(shù)比。經(jīng)濟性主要側(cè)重于成本和投入，注重節(jié)約支出；效率性關(guān)注成本和產(chǎn)出的關(guān)系；效果性是對項目實際結(jié)果與預期結(jié)果進行比較，關(guān)注的是實現(xiàn)程度大小。經(jīng)過幾十年來績效審計理論的不斷完善和發(fā)展，現(xiàn)在國際和國內(nèi)都有相當部分的最高審計機構(gòu)或者專家學者認可績效審計的新5E指標，即經(jīng)濟性、效率性、效果性、環(huán)境性和公平性，即在原有的3E指標基礎(chǔ)上加入了環(huán)境和公平的概念。環(huán)境性是指在實施項目或者生產(chǎn)產(chǎn)出的過程中對環(huán)境的影響程度，包括正向的改善環(huán)境和負向的破壞環(huán)境以及損耗資源特別是不可再生資源的程度；公平性是指在實施項目或者生產(chǎn)產(chǎn)出過程中要向所有人提供實現(xiàn)美好生活愿望的均等機會，特別是政府服務(wù)行為更是要從促進社會經(jīng)濟發(fā)展方面，確保每個人都有平等的機會滿足自身發(fā)展需求。

具體到財政扶貧專項資金，應(yīng)首先確認專項資金規(guī)模，根據(jù)具體項目內(nèi)容確定審計目標，并在此基礎(chǔ)上查明扶貧項目的經(jīng)濟性、效率性和效果性的履行情況，發(fā)現(xiàn)扶貧資金使用過程中存在的問題，提出針對性審計建議，確保政府扶貧政策有效執(zhí)行，提高扶貧資金使用效率。具體包括四個目標：摸清現(xiàn)狀、揭示問題、評價效果、提出建議。

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，隨著黨中央和國務(wù)院對民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展的高度重視和一大批扶貧開發(fā)項目的實施，為貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了歷史機遇。國家對貧困地區(qū)發(fā)展越來越重視，政府投入的扶貧專項資金數(shù)額逐年上升。對扶貧專項資金的審計應(yīng)重點關(guān)注其支出狀況和執(zhí)行效率，在資金流通合法合規(guī)性的基礎(chǔ)上，開展必要的項目績效審計。扶貧專項資金績效審計重點有以下幾個方面：一是以脫貧為出發(fā)點，審計扶貧項目，重點關(guān)注扶貧資金項目立項審批情況和各級部門對扶貧項目的管理情況。二是以貫徹落實為重點，審計各部門執(zhí)行情況并作出合理科學的評價。三是以扶貧資金走向為主線，梳理扶貧專項資金在各個環(huán)節(jié)中的使用狀況。四是以促進經(jīng)濟發(fā)展為目標，分析扶貧資金的使用效率。

二、財政扶貧專項資金績效審計過程中存在的問題

（一）對財政扶貧專項資金的績效審計重視程度不夠

財政扶貧專項資金的效率高低影響著扶貧項目的實施結(jié)果以及扶貧工作的大局。但現(xiàn)階段一些審計部門沒有重視扶貧資金績效審計工作，相應(yīng)的績效審計評價體系也沒有建立，實施效果亦不盡如人意。從近年來審計機關(guān)開展扶貧資金審計來看，更多的還是財務(wù)收支審計，而真正意義上的、完全的績效審計項目開展得還不夠深入，主要表現(xiàn)有：目前審計仍是以財務(wù)收支審計項目為主，更多關(guān)注扶貧資金收入、支出和結(jié)余情況的合法性、合規(guī)性，很少把扶貧資金績效審計作為一個獨立的審計項目來安排實施。盡管在常規(guī)的財政財務(wù)收支審計中會涉及到績效，但其經(jīng)濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)境性的整體分析和科學評價都不夠。

（二）我國扶貧專項資金審計法律制度建設(shè)不夠完善

專門性扶貧資金審計法律制度是指僅調(diào)整扶貧資金審計監(jiān)督法律關(guān)系的法律規(guī)范的總和。為推動我國扶貧開發(fā)進程，中共中央、國務(wù)院制定發(fā)布了《農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020）》（以下簡稱《綱要》），《綱要》要求加強法制化建設(shè)，加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道。就扶貧審計領(lǐng)域而言，在國家法律層面并沒有專門的審計立法，國家審計署通常是依據(jù)一般性審計法律法規(guī)和中央部門規(guī)范性文件對扶貧資金進行審計監(jiān)督，地方各級審計機關(guān)的依據(jù)則是一般性審計法律法規(guī)、中央部門規(guī)范性文件和地方性法規(guī)。

然而，我國的扶貧資金審計立法仍處于空白狀態(tài)。只有一些中央部門規(guī)范性文件，由于中央部門規(guī)范性文件對全國各級審計機關(guān)的扶貧資金審計工作實踐發(fā)揮著規(guī)范和指導作用，本文仍將其視為研究扶貧資金審計法律制度的基礎(chǔ)。扶貧資金審計中央部門規(guī)范性文件主要包括：2002年審計署與國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于落實〈中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要〉做好扶貧資金審計工作的意見》；2004年審計署、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室、國家發(fā)展與改革委員會、財政部和中國農(nóng)業(yè)銀行下發(fā)的《關(guān)于進一步做好扶貧資金審計、監(jiān)督工作的意見》。這兩份中央部門規(guī)范性文件對各級審計機關(guān)的扶貧資金審計工作作出了較為具體的要求。

我國扶貧資金審計法律制度的問題主要表現(xiàn)在對扶貧資金的審計監(jiān)督和對扶貧資金審計權(quán)的監(jiān)督兩個方面：在對扶貧資金的審計監(jiān)督方面，存在扶貧資金審計范圍不夠明確、扶貧資金績效責任追究制度不健全等問題；在對扶貧資金審計權(quán)的監(jiān)督方面，存在扶貧資金審計機關(guān)的法律責任不明確、扶貧資金審計權(quán)缺少權(quán)力制約機制等問題。

（三）尚未建立統(tǒng)一的財政扶貧專項資金績效審計評價體系

財政扶貧資金績效審計評價指標體系中通常只有經(jīng)濟績效和管理績效兩個維度，而且在實際開展財政扶貧資金績效審計評價工作中，大多數(shù)只對其中的經(jīng)濟績效這一維度進行評價，特別是地區(qū)縣市在開展財政扶貧資金績效審計評價工作時，指標維度更單一，甚至一些縣未按照有關(guān)文件要求去開展績效審計評價工作，或者沒有文件、文件不全面。財政扶貧資金使用績效不同于其他投資項目，不能單純地從經(jīng)濟績效這一維度去評價其使用效益，而應(yīng)該從多個維度去評價，才能使指標體系更加科學合理。

財政扶貧資金管理辦法中，尚未作出對財政扶貧資金績效審計評價指標體系相關(guān)操作性的詳細條款和規(guī)定，在指標體系的評價方面缺乏指導性，在評價內(nèi)容方面不夠科學。由于財政扶貧資金本身產(chǎn)生的經(jīng)濟績效不大，而更多的是產(chǎn)生社會績效和生態(tài)績效，但實際開展工作中卻常常側(cè)重于經(jīng)濟績效的評價，而忽視社會績效和生態(tài)績效等評價，在現(xiàn)有相關(guān)研究成果中，所構(gòu)建的指標體系普遍都存在評價內(nèi)容不科學和缺乏整體性問題。

三、財政扶貧專項資金績效審計的建議

（一）重視財政扶貧專項資金的績效審計

各級審計機關(guān)要認識到財政扶貧專項資金績效審計的重要作用，強化績效審計意識。扶貧專項資金是有限的，但其承擔的責任是巨大的，這就需要審計機關(guān)用監(jiān)督和報告的形式對扶貧專項資金進行管理，提高扶貧專項資金的使用效率。對扶貧專項資金進行績效審計是提高政府行政效率的重要途徑和減少腐敗的必須措施。應(yīng)健全績效審計報告與績效審計結(jié)果公告制度。此外，應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)專項資金績效審計報告與結(jié)果的公告披露力度，農(nóng)業(yè)專項資金績效審計報告一定要客觀公正、實事求是，對于被審計部門存在的問題應(yīng)該明確指明，從體制、制度以及政策措施層面發(fā)現(xiàn)、分析和解決問題，更好地發(fā)揮農(nóng)業(yè)專項資金審計的國家善治目的。

（二）完善我國扶貧專項資金審計法律制度建設(shè)

完善我國扶貧專項資金審計法律制度建設(shè)，首先，要明確扶貧資金的審計監(jiān)督范圍，具體來說包括以下幾個方面；一是從立法上明確扶貧資金的審計比例；二是建立其他類扶貧資金進入政府審計的程序；三是在執(zhí)行中科學制定扶貧資金審計計劃。其次，要健全扶貧資金績效責任追究制度。審計機關(guān)進行扶貧資金績效審計的目的不僅僅是為了扶貧資金效益的評估和報告，更為重要的是對扶貧資金效益問題的揭露和預防。要求審計機關(guān)履行扶貧資金績效審計職責，必須落實扶貧資金績效審計的法律責任，而法律責任的認定和追究也是審計機關(guān)履行扶貧資金績效審計的重要內(nèi)容。不僅要明確審計機關(guān)對扶貧資金績效問題的問責權(quán)力和扶貧資金績效審計法律責任的認定標準，還要確定扶貧資金績效審計法律責任的類型。再次，要明確扶貧資金審計機關(guān)的法律責任，從立法上增強對扶貧資金審計工作的約束性并明確扶貧資金審計工作的法律責任主體。

（三）建立健全財政專項資金績效審計評價體系

績效審計評價的關(guān)鍵就是績效審計評價指標體系，不論是前期數(shù)據(jù)采集，還是后期審計程序執(zhí)行，都是圍繞評價指標體系而展開的?？冃徲嬙u價指標體系是績效審計最基本且最重要的一項內(nèi)容，它為審計人員提供審計評價參考標準，使審計人員能根據(jù)實際情況與預期標準之間的差異來進行客觀合理評價，使審計信息篩選從無序走向有序，從雜亂無章變得系統(tǒng)規(guī)范。

由于公共財政扶貧體系機構(gòu)龐大、復雜、分散，社會公眾依靠自身的力量無法從事一些大型公共扶貧項目，于是委托政府相關(guān)部門代為行使公共權(quán)力來管理扶貧工作，此時就產(chǎn)生了社會公眾和政府部門之間的財政扶貧委托代理關(guān)系。為了防止各級政府部門在行使代理權(quán)力時，利用信息不對稱而進行逆向選擇或產(chǎn)生道德風險的行為，私自占用、延期滯留、虛報冒領(lǐng)、擠占挪用扶貧資金而損害廣大公眾的利益，有必要建立一套財政扶貧專項資金績效審計評價監(jiān)督機制，以加強對扶貧工作和扶貧資金使用情況的審計監(jiān)督。

在建立財政扶貧專項資金的績效審計評價體系過程中，要保持績效評價的嚴謹與客觀，面對具體的績效審計項目要因地制宜，在建立指標體系的過程中要遵循可比性、可操作性、全面性等基本原則?？梢曰谄胶庥嫹挚ǖ乃膫€維度，建立績效審計評標體系，四個維度分別是經(jīng)濟維度、效益維度、效果維度、生態(tài)維度。每個維度可以設(shè)計兩到三級指標。如項目績效審計中，經(jīng)濟維度可以設(shè)計項目建設(shè)資金使用經(jīng)濟性、項目管理資金使用經(jīng)濟性等二級指標，其下可以設(shè)置固定資產(chǎn)使用率、財務(wù)費用預算節(jié)約率等三級指標來評價經(jīng)濟維度。對于財政扶貧資金績效審計評價體系的構(gòu)建，仁者見仁智者見智，需要因地制宜，但是其本質(zhì)都應(yīng)圍繞著績效審計的目標進行。

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