常世華　鄭永清　王其同　唐守才

新形勢下失地農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)界定及補償標(biāo)準測算

常世華鄭永清王其同唐守才

基于對科斯定理在農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)方面的再認識，以馬克思主義地租理論為理論起點，通過對新形勢下失地農(nóng)民群體在土地喪失過程中相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)構(gòu)成的界定和分析，提出了面向這一群體的土地權(quán)益補償標(biāo)準測算方法，力求在實際應(yīng)用中具有一定的參考價值。

失地農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)界定補償標(biāo)準測算

近年來，隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展和大量水利、電力、交通等基礎(chǔ)設(shè)施的開工建設(shè)，農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的土地資源不可避免地被征收占用，大量擁有農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民在失去相關(guān)土地產(chǎn)權(quán)以后，喪失了原有土地所承載的各種社會保障功能。

我國建設(shè)征地補償測算基礎(chǔ)是 《中華人民共和國土地管理法》，其補償標(biāo)準一般不超過被征收土地前3年平均畝產(chǎn)值的30倍。鑒于水利水電工程建設(shè)征地面積大、征地范圍集中、涉及失地農(nóng)民眾多，因此，2015年以前，水利水電工程建設(shè)征地補償基本執(zhí)行 《大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例》中有關(guān)規(guī)定，即補償標(biāo)準為被征收土地前3年平均畝產(chǎn)值的16倍。

2015年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了 《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》。根據(jù)這一指導(dǎo)性文件，有必要根據(jù)失地農(nóng)民土地權(quán)益損失程度給予科學(xué)合理的補償，在確定原土地產(chǎn)權(quán)權(quán)益內(nèi)容基礎(chǔ)上，從補償方式、安置成本和影響因素等多方面確定農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)補償標(biāo)準。

1　失地農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)界定及土地權(quán)益分析

1.1失地農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)界定

所謂產(chǎn)權(quán)，通常指某種資源或產(chǎn)品的所有權(quán)、使用權(quán)以及自由轉(zhuǎn)讓權(quán)等。根據(jù)科斯定理，包括土地資源在內(nèi)的諸多資源和產(chǎn)品，只要滿足產(chǎn)權(quán)明確并受到法律有效保護這一前提，市場經(jīng)濟就可以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》對農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營權(quán)給予了法律上的確認，同時確認并宣布保護農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，法律對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)予以確認和保護的核心內(nèi)涵可以概括為：

第一，土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)屬于承包方，而不屬于農(nóng)村集體，通過流轉(zhuǎn)獲得的土地收益應(yīng)歸承包方。

第二，土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)遵循平等、自愿和有償原則，農(nóng)民無論以何種形式流轉(zhuǎn)其土地承包權(quán)，集體組織和個人都無權(quán)干涉。

第三，土地流轉(zhuǎn)包括轉(zhuǎn)讓、出租等多種形式，價格也由當(dāng)事人協(xié)商確定，農(nóng)地權(quán)益的實現(xiàn)應(yīng)盡可能通過市場機制來實現(xiàn)。

《承包法》關(guān)于農(nóng)民私人土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的界定，全部以 “土地的農(nóng)業(yè)用途”為限，因此，承載著這些土地權(quán)益的農(nóng)地若用于非農(nóng)用途，農(nóng)地權(quán)益的確認和保護將全部終止，這就是造成農(nóng)民土地權(quán)益喪失的主要因素。

1.2失地農(nóng)民土地權(quán)益分析

除上述法律規(guī)定的顯性土地權(quán)益以外，從社會福利和農(nóng)地的社會功用等角度考慮，失地農(nóng)民還有諸多隱性土地權(quán)益，這些隱性權(quán)益盡管在實際的征地補償中很難將其全部量化，但對于科學(xué)確定失地農(nóng)民土地權(quán)益的補償標(biāo)準卻具有一定的參考價值。

根據(jù)以上分析，《土地管理法》中使用 “產(chǎn)值倍數(shù)法”確定給予補償?shù)霓r(nóng)地權(quán)益僅限于與土地有直接聯(lián)系的損失，基于農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)而延伸出來的未來承包期內(nèi)的收益等并不包含在其中，所以，現(xiàn)階段對農(nóng)地權(quán)益的補償范圍并不全面。土地對于農(nóng)民的效用和價值也是其權(quán)益的一部分，尤其是對于征地后進行城市、集鎮(zhèn)安置農(nóng)民來說更是如此；因此，對于此安置過程中失地農(nóng)民的征地補償制度應(yīng)將這些隱性權(quán)益包含其中。

此外，根據(jù)馬克思主義的級差地租理論，工程建設(shè)征收農(nóng)民土地在 “農(nóng)轉(zhuǎn)非農(nóng)開發(fā)”過程中（如水電開發(fā)、供水等非公益性項目），土地用途改變和土地開發(fā)所帶來的巨額增值極易形成級差地租。我國現(xiàn)行法律運用 “產(chǎn)值倍數(shù)法”測算的土地補償標(biāo)準中是不包括土地增值部分的。

2　失地農(nóng)民土地補償標(biāo)準測算方法探究

失地農(nóng)民的土地權(quán)益概括起來包括如下幾個方面，一是發(fā)生在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部 “以農(nóng)業(yè)用途為限”的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、承包期內(nèi)的收益權(quán)以及其他形式的流轉(zhuǎn)權(quán)；二是發(fā)生在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 “農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”過程中以土地使用權(quán)入股等形式獲得的收益權(quán)；三是發(fā)生在農(nóng)村集體和國家之間因征收引起的征地求償權(quán)和土地賠償權(quán)。

對于發(fā)生在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的農(nóng)地權(quán)益，《農(nóng)村土地承包法》和 《中華人民共和國物權(quán)法》都做了具體規(guī)定。由于以土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)地權(quán)益變更主要發(fā)生在處于平等法律地位的集體經(jīng)濟組織及其成員之間，發(fā)包方和承包方的土地權(quán)益有明確的法律規(guī)定并受法律保護，而且這些農(nóng)地權(quán)益的變更通常按照平等、自愿和有償?shù)氖袌鲈瓌t來執(zhí)行，所以其土地權(quán)益變更不會帶來農(nóng)民個人權(quán)益和社會福利的損失。

由于我國現(xiàn)行土地制度規(guī)定國家征地面對集體而非集體組織成員，因此，對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和國家之間農(nóng)民土地權(quán)益賠償?shù)奶接懸鄬?fù)雜。就顯性的農(nóng)地權(quán)益賠償來講，《土地管理法》規(guī)定，征收土地補償和安置補助費之和為該土地前3年平均年產(chǎn)值的n倍，n值一般以30倍為上限；而 《物權(quán)法》規(guī)定，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的補償包括：土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費、青苗補償費和社會保障費。顯然這兩部法律對于顯性農(nóng)地權(quán)益的補償都是以被征用土地原來用途產(chǎn)生的收益作為基準。2004年以后，國家對農(nóng)地補償標(biāo)準、補償項目和范圍等進行了調(diào)整，以綜合區(qū)片地價或統(tǒng)一年產(chǎn)值代替 “產(chǎn)值倍數(shù)法”來計算征地補償標(biāo)準，并強調(diào)了勞動力培訓(xùn)的重要性，同時還將部分級差地租納入補償。

綜合區(qū)片地價或統(tǒng)一年產(chǎn)值計算土地補償標(biāo)準在一定程度上提高了農(nóng)地權(quán)益的保障，但從本質(zhì)上講這種測算方法與 “產(chǎn)值倍數(shù)法”區(qū)別不大。該方法考慮的因素雖多，但最終測算時仍然以當(dāng)?shù)厍?年主要農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)值及附加收益為主要依據(jù)，并未對原補償方法中的不合理之處進行根本上的突破。從公平交易的角度出發(fā)，農(nóng)民 “讓渡”土地就應(yīng)該獲得一個與土地等效用的補償，因此對農(nóng)地權(quán)益的補償需要將土地的社會保障功能和農(nóng)地承包期內(nèi)的未來收益權(quán)等因素考慮進來。

2.1社會保障功能因素

農(nóng)地的社會保障功能價值測算，是在2003年國土資源部頒布的 《農(nóng)用地估價規(guī)程》中正式提出。該規(guī)程中農(nóng)地價格主要由農(nóng)地質(zhì)量價格和社會保障價格兩部分組成，“而農(nóng)地社會保障價格則是指農(nóng)民失去土地后，為獲得基本生活保障、接受教育、再就業(yè)培訓(xùn)等應(yīng)得到的補償”，該規(guī)程通過綜合考慮耕地面積、生產(chǎn)力水平等多種因素確定農(nóng)地承擔(dān)社會保障的水平，然后確定參數(shù)，在此基礎(chǔ)上通過計算建立相應(yīng)社會保障所需 “成本”，進而得到被征農(nóng)地的 “社會保障價格”。理論上講，這一思路對農(nóng)地非市場價值的評估是可行的，但如何確定農(nóng)地能夠提供何種類型的保障效用并對其經(jīng)濟價值加以量化這一難題卻對該思路的操作性提出了挑戰(zhàn)。本文結(jié)合應(yīng)用中的限制性因素對這一問題提出如下解決方案。

2.1.1利用區(qū)域統(tǒng)一年產(chǎn)值計算被征農(nóng)地的年純收益，以此確定農(nóng)地質(zhì)量價格

確定征地區(qū)域 （以縣或市為單位，下同）主要作物的年產(chǎn)值，其計算公式為：

式中，V表示被征農(nóng)地所在區(qū)域主要農(nóng)作物的平均年產(chǎn)值；Vi表示被征農(nóng)地所在區(qū)域第i類主要農(nóng)作物的年平均單產(chǎn)值；Si表示被征農(nóng)地所在區(qū)域第i類主要農(nóng)作物的平均播種面積。

由于區(qū)域統(tǒng)一年產(chǎn)值還包括被征地區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)殖經(jīng)營、特種農(nóng)作物等的收益，所以還需要確定被征農(nóng)地的附加收益修正幅度，該修正幅度以修正系數(shù)的形式由專業(yè)評估機構(gòu)根據(jù)農(nóng)地征收以前農(nóng)民對土地的利用狀況和農(nóng)業(yè)經(jīng)營狀況兩方面的調(diào)查數(shù)據(jù)分析計算而來。在確定了調(diào)整系數(shù)之后，根據(jù)以下公式即可得征地所在區(qū)域的統(tǒng)一年產(chǎn)值：

式中，Vt表示被征農(nóng)地所在區(qū)域的統(tǒng)一年產(chǎn)值，k1為被征農(nóng)地所在區(qū)域的農(nóng)地附加收益統(tǒng)一修正系數(shù)。在此基礎(chǔ)上，由Vt減去包括種子、農(nóng)藥、機械和人工等在內(nèi)的區(qū)域統(tǒng)一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費用，即可得到被征農(nóng)地所在區(qū)域統(tǒng)一年純收益，通過下式即得被征農(nóng)地質(zhì)量價格：

式中，P為被征農(nóng)地的質(zhì)量價格，Ct為農(nóng)地所在區(qū)域的統(tǒng)一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)費用，r為被征農(nóng)地區(qū)域統(tǒng)一年純收益還原為農(nóng)地質(zhì)量價格的比例，該比例的確定還需要考慮安全利率和風(fēng)險調(diào)整值，這一數(shù)值需要根據(jù)不同地區(qū)不同年份的災(zāi)害性天氣等因素來確定。

在實際工程建設(shè)規(guī)劃設(shè)計中，可能并不需要得到或者無法得到上述測算方法中的諸多參數(shù)，在能滿足有效補償失地農(nóng)民土地質(zhì)量價格的前提下，P值的計算可適當(dāng)簡化。

以山西省某工程為例，該工程涉及4個區(qū)縣，其統(tǒng)一年產(chǎn)值及征地補償倍數(shù)均不同，考慮到工程項目的整體性及土地補償?shù)墓叫?，根?jù) 《山西省人民政府關(guān)于調(diào)整全省征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準的通知》規(guī)定，同時參考項目周邊鐵路、高速公路等其他工程項目的補償方法和標(biāo)準，確定該工程永久占地全部采用某縣統(tǒng)一年產(chǎn)值19 350元/ hm2（1 290元/畝），土地補償倍數(shù)為28倍。其中畝產(chǎn)值1 290元為前式中的Vt，28倍則可以理解為“農(nóng)地承包期內(nèi)地未來收益因素”的一部分。在實際工作中，該補償標(biāo)準得到了失地農(nóng)民及地方政府的認可。

2.1.2被征農(nóng)地社會保障價格測算

失地農(nóng)民在工程建設(shè)征地過程中，其參與城鄉(xiāng)社會保險體系所需的各種社會保險費是被征農(nóng)地社會保障價格的重要組成部分，也是測算的主要對象。

失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險費用的計算，可參照中國太平洋保險公司對個人養(yǎng)老保險費的計算方法：

其中：Y1i=（Ymi×Bi+Ywi×Ci）/（Bi+Ci）×M1/M0

上述兩個公式中，Y1i為i年齡段人均養(yǎng)老保障價格，Y1為可保障農(nóng)民基本生活水平的躉繳養(yǎng)老保險費，i為年齡結(jié)構(gòu)的分段，Ymi為i年齡段男性農(nóng)民養(yǎng)老保險費躉繳金額基數(shù)，Ywi為i年齡段女性農(nóng)民養(yǎng)老保險費躉繳金額基數(shù)，Bi和Ci則分別為i年齡段男性和女性農(nóng)民在養(yǎng)老保險安置被征地農(nóng)民總數(shù)的比例，M1為失地農(nóng)民月領(lǐng)取養(yǎng)老金金額，M0為月保險費基數(shù)。

就被征用農(nóng)地的社會保障價格來說，在實際工程規(guī)劃設(shè)計中，通常并不會按照商業(yè)養(yǎng)老保險的計算方法進行補償標(biāo)準測算。仍以山西省某工程移民安置規(guī)劃設(shè)計為例，根據(jù)山西省 《關(guān)于落實被征地農(nóng)民社會保障保證費用的通知》的規(guī)定，每畝農(nóng)用地的社會保障費用為5倍的土地年產(chǎn)值。這一躉繳養(yǎng)老保險費繳費標(biāo)準雖然得到了被征地農(nóng)民的認可，但這一養(yǎng)老保險價格，在失地農(nóng)民達到退休年齡以后是否能夠得到有效的、可持續(xù)的養(yǎng)老保障，仍然值得商榷。

城市、集鎮(zhèn)安置的被征地農(nóng)民醫(yī)療保險、失業(yè)保險、社會救濟和優(yōu)撫等的測算方法，與養(yǎng)老保險金額的測算方法類似。對于已經(jīng)采取綜合區(qū)片價法進行征地補償且采用社會保障價格法予以測算的地區(qū)，上述探討的被征農(nóng)地質(zhì)量價格和社會保障價格加總所得的補償標(biāo)準即可作為補償測算時的參考。

2.2農(nóng)地承包期內(nèi)的未來收益因素

按照國家在農(nóng)地征收中 “使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低、長遠生計有保障”的要求，對被征農(nóng)地剩余承包期限內(nèi)需要補償?shù)奈磥硎找婵砂慈缦滤悸泛Y選測算方法。被征地農(nóng)民征地前5 年 （災(zāi)害頻發(fā)年份排除），以其土地年平均純收入作為該被征地家庭土地總價值中一年的收益，然后以加權(quán)平均方式計算出被征農(nóng)地所在區(qū)域統(tǒng)一的農(nóng)地年收益，在此基礎(chǔ)上通過貼現(xiàn)的方式即可得承包期限內(nèi)需要補償?shù)奈磥硎找?。具體的測算如下：

式中，P為被征農(nóng)地剩余承包期內(nèi)未來年純收入的貼現(xiàn)值，A是根據(jù)被征土地前5年平均年收入狀況以加權(quán)平均方式求得的區(qū)域統(tǒng)一農(nóng)地年收益，k為被征地家庭的戶均耕地面積，r為資本貼現(xiàn)率，s為前5年區(qū)域平均通貨膨脹率，u為前5年戶均農(nóng)業(yè)純收入的年增長率。

通過上式計算的剩余承包期限內(nèi)未來農(nóng)業(yè)收入的貼現(xiàn)值乘以剩余的承包期限即為被征地農(nóng)民承包期內(nèi)農(nóng)地的未來價值。鑒于我國較高的通貨膨脹率，這部分農(nóng)地收益一次性補償給失地農(nóng)民將更有利于保障其搬遷后的生產(chǎn)生活。當(dāng)然，在一次性支付被征地農(nóng)民承包期內(nèi)剩余期限的未來收益時，也可按下式計算，該方法適合剩余承包期內(nèi)被征農(nóng)地所在區(qū)域農(nóng)作物的年平均價格、平均產(chǎn)量和預(yù)期的貼現(xiàn)率水平均值已知且較準確的條件下計算。

目前我國對于失地農(nóng)民承包期內(nèi)的未來收益損失補償，缺少相應(yīng)的政策依據(jù)和法律支撐。對失地農(nóng)民承包期內(nèi)未來土地收益這一隱性權(quán)利的補償，在實際規(guī)劃設(shè)計中雖然有所涉及，但受參數(shù)收集較難和量化難度較大等因素影響，農(nóng)地承包期內(nèi)的未來收益鮮有考慮。具體到上述山西省某水利工程，其被征地農(nóng)民土地承包期內(nèi)未來收益的補償一方面表現(xiàn)為高達28倍的耕地 “補償倍數(shù)”，另一方面則表現(xiàn)為1 000元/人的過渡期生活補助等，實際中該工程移民對這些補償雖然比較滿意，但從土地產(chǎn)權(quán)界定和社會公平角度來說，還需對這部分隱性權(quán)益給予法律上的認可或者政策上的支持。

3　結(jié)論與展望

通過對被征農(nóng)地的社會保障功能價值和農(nóng)地承包期剩余期限內(nèi)的未來收益價值的分析，可以看出農(nóng)地的征用補償制度是一個系統(tǒng)工程。在農(nóng)村土地隨著城市化和工業(yè)化過程被征收占用的過程中，包括新修訂的 《土地管理法》在內(nèi)的諸多法律規(guī)定，在農(nóng)地權(quán)益維護上的空白使得大量失地農(nóng)民的土地權(quán)益得不到確認，產(chǎn)權(quán)界定上的不明確、農(nóng)村集體土地所有者 “集體”權(quán)利的擴大化和現(xiàn)行農(nóng)地征收中各級地方政府對 “土地財政”的依賴，都使得我國目前無法形成市場機制主導(dǎo)下的農(nóng)地資源配置方式，由此帶來的直接后果就是作為農(nóng)村集體所有土地承包方的失地農(nóng)民農(nóng)地權(quán)益的喪失。

為此，我們首先要做的就是盡快消除 《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》和 《物權(quán)法》等法律當(dāng)中對土地產(chǎn)權(quán)界定不清的地方，在此基礎(chǔ)上對已經(jīng)界定清楚的產(chǎn)權(quán)給予有效的法律保護；同時，要在農(nóng)村集體所有土地尤其是經(jīng)營性土地的權(quán)益交易中引入市場機制；最后，政府在農(nóng)地征用過程中也應(yīng)逐漸將傳統(tǒng)的 “補償機制”過度為市場導(dǎo)向下的“賠償機制”，從公平角度出發(fā)切實保障處于農(nóng)村土地市場中相對弱勢的農(nóng)民群體的利益。

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常世華男工程師綏中縣大中型水庫移民后期扶持工作辦公室遼寧綏中125200

鄭永清男高級工程師中水北方勘測設(shè)計研究有限責(zé)任公司天津300222

王其同男工程師南水北調(diào)山東干線有限責(zé)任公司山東濟南250013

唐守才男工程師東平縣南水北調(diào)辦公室山東東平271500

F407.9

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1007-6980（2016）03-0040-04

2016-03-16）