王勇

（華東政法大學(xué)國際法學(xué)院，上海200042）

中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度析論*

王勇

（華東政法大學(xué)國際法學(xué)院，上海200042）

近些年來，中國關(guān)于南海地區(qū)水域的主權(quán)與管轄權(quán)的主張成為一些外國政府與學(xué)者的重點(diǎn)攻擊的目標(biāo)，其實質(zhì)用意是將中國在南海地區(qū)的四大群島完全肢解開來進(jìn)行碎片化處理。我國應(yīng)當(dāng)在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度有力回?fù)羯鲜鰫阂馄髨D，從而更好地維護(hù)中國的海洋權(quán)益。大陸國家構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度在先例、國家實踐、法理基礎(chǔ)等方面均有著充分的依據(jù)?？紤]到南海地區(qū)群島具有濃厚的自身特點(diǎn)，中國在群島陸地與水域面積比例、基點(diǎn)選擇、基線劃定等方面均有一些特別的注意點(diǎn)。為了有效構(gòu)建南海地區(qū)的遠(yuǎn)洋群島制度，中國還應(yīng)采取一些切實可行的保障或配套措施。

南海地區(qū)；遠(yuǎn)洋群島制度；海洋海；領(lǐng)海；專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)

中國在南海地區(qū)的主權(quán)主要有兩個方面，一個是中國對于南海地區(qū)島礁沙洲及其他海洋地物的領(lǐng)土主權(quán)，另一個是中國對于南海地區(qū)相關(guān)水域的主權(quán)與管轄權(quán)。國內(nèi)目前的學(xué)術(shù)研究偏重于中國在南海地區(qū)島礁沙洲及其他海洋地物的領(lǐng)土主權(quán)，而較少涉及中國在南海地區(qū)水域的主權(quán)與管轄權(quán)。雖然中國外交部用“歷史性權(quán)利”來解釋中國在南?！熬哦尉€”以內(nèi)的主權(quán)權(quán)利，①中國外交部發(fā)言人洪磊在2014年2月8日明確表示中國在南海的海洋權(quán)益是歷史形成的，并受到國際法的保護(hù)。參見《中國在南海海洋權(quán)益，歷史形成受國際法保護(hù)》，《長沙晚報》2014年2月10日，第A1版。但是中國學(xué)術(shù)界本身關(guān)于“九段線”以內(nèi)水域的“歷史性權(quán)利”存在多種解釋，主要有“領(lǐng)海說”、“領(lǐng)土說”、“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架說”、“特殊水域權(quán)利說”等。②“領(lǐng)海說”認(rèn)為“九段線”以內(nèi)的海域?qū)儆谖覈I(lǐng)海，“九段線”以外的海域則屬于其他國家領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或公海。參見焦永科：《南海不存在重新劃界問題》，《海洋開發(fā)與管理》2000年第2期。“領(lǐng)土說”認(rèn)為“九段線”以內(nèi)的島嶼及其附近海域都是中國的領(lǐng)土。參見趙理海：《關(guān)于南海諸島的若干法律問題》，《法制與社會發(fā)展》1995年第4期?！皩俳?jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架說”認(rèn)為中國在“九段線”以內(nèi)的所有島、礁、灘、沙享有一定范圍的內(nèi)水，內(nèi)水之外則享有海域和海底自然資源的主權(quán)權(quán)利，同時承認(rèn)其他國家在這一海域內(nèi)的航行、飛越、鋪設(shè)海底電纜和管道等自由。參見潘石英：《南沙群島、石油政治、國際法》，香港經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報出版社1996年版，第60-63頁?！疤厥馑驒?quán)利說”認(rèn)為中國對于“九段線”內(nèi)海域的權(quán)利與專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架權(quán)利，是性質(zhì)不同的兩個問題。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主張是以《公約》為法律依據(jù)的，“九段線”的主張依據(jù)的則是權(quán)利的法律性和歷史性，二者之間沒有也不需要有必然聯(lián)系?！疤厥馑驒?quán)利”具體表現(xiàn)為：（1）中國對南海某些群島間的水域享有歷史性所有權(quán)；（2）中國對某些國家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或群島水域內(nèi)享有歷史性捕魚權(quán)。參見賈宇：《南?！皵嗬m(xù)線”的法律地位》，《中國邊疆史地研究》2005年第2期；王軍敏：《中國在南海的歷史性權(quán)利》，《中國邊疆史地研究》2014年第4期；李令華：《關(guān)于南海U型線與國際海洋邊界劃定問題的探討》，《現(xiàn)代漁業(yè)信息》2005年第12期；郭淵：《地緣政治與南海爭端》，中國社會科學(xué)出版社2011年版，第256頁。即使是支持者最多的“特殊水域權(quán)利說”也存在著一定的籠統(tǒng)模糊的缺陷。③比如傅崐成指出：“中國在九段線內(nèi)的水域權(quán)利比專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)管理制度排他性弱得多，獨(dú)占性小得多，留給其他國家的利益空間也多得多?！备祶姵桑骸赌希ㄖ袊┖７傻匚恢芯俊罚_北123資訊有限公司1995年版，第199頁。持有此觀點(diǎn)的另參見羅國強(qiáng)：《東盟及其成員國關(guān)于“南海行為準(zhǔn)則”之議案評析》，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2014年第7期。但是“弱得多”、“小得多”、“多得多”均不是嚴(yán)謹(jǐn)明確的法律措辭。所以，中國目前只是在南海地區(qū)確定了西沙群島的領(lǐng)?；c(diǎn)，但是尚未確定南沙群島、中沙群島和東沙群島的領(lǐng)海基點(diǎn)并劃出領(lǐng)?；€；中國也沒有在國內(nèi)法上對于上述四大群島的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架界限等作出明確規(guī)定，從而留下了許多空白或模糊之處。出現(xiàn)這種狀況的根本原因是中國尚未在南海地區(qū)有效地建構(gòu)起遠(yuǎn)洋群島法律制度。這種狀況的存在對于維護(hù)中國在南海地區(qū)的海洋主權(quán)權(quán)利是十分不利的，因為中國在南海的領(lǐng)土主權(quán)與水域主權(quán)或管轄權(quán)是相輔相成、不可分割的；否定或者縮減中國在南海地區(qū)的水域主權(quán)或管轄權(quán)，本質(zhì)上損害了中國在南海地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)。

另外，一些外國政府以及不少外國學(xué)者竭力限制甚至否定中國在南海地區(qū)水域的主權(quán)與管轄權(quán)，并認(rèn)為中國在南海地區(qū)的大部分海洋地物無法產(chǎn)生管轄海域的能力，只有極少數(shù)的島礁可以享有12海里的領(lǐng)海范圍，但是上述島礁也不應(yīng)該擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架?？梢姡鲜稣撜{(diào)持有者的真正用意是，通過否定中國在南海地區(qū)的水域主權(quán)或管轄權(quán)達(dá)到否定中國在南海的領(lǐng)土主權(quán)的目的。

在上述背景下，我國很有必要認(rèn)真審視在南海地區(qū)海域的主權(quán)與管轄權(quán)，并且對于上述權(quán)利進(jìn)行更加明確的界定。中國應(yīng)該通過在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度來解決這一問題。盡管我國國內(nèi)也曾經(jīng)有一些學(xué)者提出過類似的觀點(diǎn)，但是缺乏深入的論證，且引起了其他學(xué)者的反對。④例如，我國學(xué)者趙理海、袁古浩、姜麗、張潔等認(rèn)為，《公約》第四部分規(guī)定群島制度適用于群島國，因此群島制度僅適用于群島國，而不包括大陸國家的遠(yuǎn)洋群島。參見趙理海：《關(guān)于南海諸島的若干法律問題》，《法制與社會發(fā)展》1995年第4期；袁古潔：《國際海洋劃界的理論與實踐》，法律出版社2001年版，第240頁；姜麗、張潔：《淺析群島制度的適用及南海劃界》，《中國海洋法學(xué)評論》2010年第1期。為了有效構(gòu)建中國南海地區(qū)的群島法律制度，我國既要參考各國的普遍實踐，尋找明確的法律依據(jù)，從而奠定堅實的法理基礎(chǔ)，也要在國際法的框架下對于一些重點(diǎn)問題進(jìn)行深入分析，穩(wěn)妥漸進(jìn)。

一、在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度對于中國的重要意義

《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱：《公約》）第四十六條（a）規(guī)定，“群島國”是指全部由一個或多個群島構(gòu)成的國家，并可包括其他島嶼?！豆s》第四十六條（b）規(guī)定，“群島”是指一群島嶼，包括若干島嶼的若干部分、相連的水域或其他自然地形，彼此密切相關(guān)，以致這種島嶼、水域和其他自然地形在本質(zhì)上構(gòu)成一個地理、經(jīng)濟(jì)和政治的實體，或在歷史上已被視為這種實體。《公約》明確允許群島國設(shè)立群島法律制度，具體來說，群島國要先在群島當(dāng)中確定若干個領(lǐng)?；c(diǎn)，然后根據(jù)這些基點(diǎn)劃出群島基線即領(lǐng)?；€，然后在領(lǐng)?；€之外再確定領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。領(lǐng)海寬度由群島國自行設(shè)定，但是最寬不得超過12海里，毗連區(qū)的寬度從領(lǐng)?；€量起不得超過24海里，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的寬度為從領(lǐng)?；€量起200海里，大陸架的寬度為從領(lǐng)海基線量起200海里，外大陸架則由群島國向聯(lián)合國大陸架界限委員會提出申請獲批后劃定。群島基線以內(nèi)的是群島水域，其法律地位與內(nèi)水相近，但是群島國應(yīng)在其中指定一條或者幾條群島海道以方便他國船舶自由航行。

《公約》只是規(guī)定了群島國可以設(shè)定群島法律制度，但沒有明確禁止大陸國家設(shè)定遠(yuǎn)洋群島法律制度。中國可以在參照群島國的群島法律制度的前提下，在中國南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度，這樣不僅能夠更加明確地主張中國在南海地區(qū)的水域主權(quán)與管轄權(quán)，而且還具有其他方面的重要意義。

第一，在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度可以更好地保護(hù)中國的國家安全、經(jīng)濟(jì)利益以及保障群島居民的生產(chǎn)和生活需要。由于南海海區(qū)遠(yuǎn)離中國大陸，航線密集，漁場眾多，受臺風(fēng)和季風(fēng)影響突出，海難事故頻發(fā)，⑤《2015年4月9日中國外交部發(fā)言人華春瑩主持例行記者會答記者問》，中國外交部網(wǎng)站，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ sp_612429/wjbfyrlxjzh/t1253690.shtml，2015年4月18日訪問。且容易受到海盜侵襲，設(shè)立遠(yuǎn)洋群島法律制度顯然有利于維護(hù)南海地區(qū)的安全與經(jīng)濟(jì)利益。不僅如此，南海地區(qū)的中國居民極為依賴群島周圍的海洋資源，劃定群島水域有利于滿足中國南海居民的實際生活和生產(chǎn)需求。正如印度法學(xué)家卡爾·戈什所說：“生活在這些遠(yuǎn)洋群島上的居民和構(gòu)成群島國的群島上的居民一樣，他們也依存于這些島嶼和島嶼之間的水域，他們有權(quán)利用這些島嶼及其水域的自然資源?！雹轘hekhar Ghosh.Changing Law in a Changing World:Case of Mid-Ocean Archipelgos.Economic and Political Weekly.Vol.22. No.23.6June 1987,pp.902-908.荷蘭的國際法學(xué)者賈亞瓦德納博士也認(rèn)為：“（大陸國家）維護(hù)遠(yuǎn)離本國領(lǐng)土的島嶼的領(lǐng)土完整問題似乎與群島國一樣充分?！雹逪iran.W.Jayewardene，The Regime of Islands in International Law，The Hague：Martinus Nijoff Publisher，1990，p.142.另外，中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度與群島國設(shè)立群島制度都是基于有效管理海域以及有效處理國家之間爭端的考慮。試想如果沒有遠(yuǎn)洋群島法律制度，那么群島中的每個島礁都必須以自身作為基點(diǎn)，對外劃出領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架，這樣無疑將導(dǎo)致各個海域相互交錯、重疊，出現(xiàn)海域界限模糊不清的情況。這種狀況不僅給國家管理島礁帶來了很大的麻煩，而且非常不利于其他國家的航行活動，且容易引發(fā)國家之間的糾紛。

第二，在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度，可以促使中國通過實際的立法行動完善國內(nèi)法上的群島法律制度。目前中國已有的官方文件更多地是從地理學(xué)角度闡述中國在南海地區(qū)的四大群島制度。根據(jù)1983年中國地名委員會公布的南海地名，南海島礁是島、沙洲、礁、暗沙和灘等地形的集合體，前述這些都是地理名稱，并不直接對應(yīng)《公約》項下“島嶼制度”中的法律術(shù)語。中國目前只是劃定了西沙群島的領(lǐng)?；€，尚未劃定南沙群島、中沙群島與東沙群島的領(lǐng)?；€。中國也沒有在國內(nèi)法上對于上述群島的法律屬性作出詳細(xì)的規(guī)定，如果中國能夠確立建設(shè)遠(yuǎn)洋群島法律制度這一目標(biāo)，則這些具有法律意義和效力的工作可在后續(xù)逐步完成，包括設(shè)定其他群島的領(lǐng)?；c(diǎn)，劃出領(lǐng)?；€，從國內(nèi)法上明確上述群島的毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的范圍，向國際社會妥為公布海圖或地理坐標(biāo)，并將海圖或坐標(biāo)表的一份副本交存于聯(lián)合國秘書處等等。

第三，在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度，可以促使中國更加明確在南海地區(qū)行使領(lǐng)海主權(quán)的范圍與在其他海域行使管轄權(quán)的界限，從而有力地回?fù)敉鈬闹肛?zé)或攻擊。美國助理國務(wù)卿拉塞爾稱，中國根據(jù)“九段線”的主權(quán)宣稱是模糊不清的，這給當(dāng)?shù)鼐謩菰斐闪瞬淮_定性。中國根據(jù)“九段線”宣示海洋權(quán)益與國際法原則不符，應(yīng)就此作出澄清或調(diào)整立場。⑧參見華益文：《美妄評“九段線”居心何在？》，《人民日報海外版》2014年2月11日。美國國務(wù)院發(fā)表的關(guān)于中國南?！熬哦尉€”的研究報告也指責(zé)中國在“九段線”以內(nèi)的水域權(quán)利是非常含糊的。⑨U.S.Department of State,limits in the Sea,China:Martime Claims in the South China Sea,Dec.5,2014,http://www.state. gov/documents/organization/234936.pdf.美國政府的真實目的在于集中“優(yōu)勢兵力”圍攻中國關(guān)于南海權(quán)利主張的所謂“軟肋”。畢竟要否定中國對于南海島礁沙洲及其它海洋地物的領(lǐng)土主權(quán)是非常困難的，因為中國作為最早發(fā)現(xiàn)南海島礁的國家，其長期以來經(jīng)營與管理南海地區(qū)的這一事實根本是無法抹煞的；而否定中國在南海地區(qū)的水域主權(quán)與管轄權(quán)相對來說要容易一些。不僅如此，有外媒報道，美國政府正在考慮是否向中國在南海的“人工島”附近派遣軍艦和飛機(jī)。⑩《日媒：美國軍艦可能經(jīng)過南海人工島，中方難提抗議》，參考消息網(wǎng)，2015年9月8日訪問。面對美國咄咄逼人的進(jìn)攻態(tài)勢，中國應(yīng)該加強(qiáng)應(yīng)對措施，通過建設(shè)南海地區(qū)的遠(yuǎn)洋群島法律制度，則可以明確中國在南海地區(qū)的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架的寬度及其界限，從而可以更加有力地反擊外國政府關(guān)于中國在南海的海域權(quán)利范圍含糊不清的指責(zé)與挑釁行為。

第四，在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度，可以有效反擊一些外國政府與學(xué)者將中國南海地區(qū)的四大群島完全肢解開來以后進(jìn)行碎片化處理的惡意企圖，從而在整體上維護(hù)中國在南海地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益。目前，一些外國政府與學(xué)者認(rèn)為中國在南海地區(qū)的島礁不能構(gòu)成島嶼，不能擁有管轄廣闊海域的能力，并認(rèn)為中國在南海地區(qū)的這些島礁不能作為劃界時的基點(diǎn)。他們還認(rèn)為，中國的南海群島是由島礁沙洲、水下暗礁等組成，其中島嶼只占了很小的一部分，大部分是由礁和水下暗礁組成，不能作為海洋劃界的基點(diǎn)。2013年菲律賓在針對中國提起的南海仲裁案中，不僅竭力否定中國的“九段線”，而且還對于中國一些島礁的法律屬性提出了直接的挑戰(zhàn)。具體來說，菲律賓要求仲裁法庭認(rèn)定美濟(jì)礁、西門礁、南薰礁和渚碧礁都只是國際海洋法下的“暗礁”，不能享有領(lǐng)海。菲律賓還要求認(rèn)定黃巖島的六個小島以及永暑礁、華陽礁和赤瓜礁都只能稱為國際海洋法下的“巖礁”而非“島嶼”，因此不能享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。①D epartment of Foreign Affairs,Republic of the Philippines,“Notification and Statement of Claim on West Philippines Sea”, http://www.dfa.gov.ph/index.php/newsroom/dfare-leases/7300-statement-by-secretaryofforeign-affairs-albert-delrosario-on-the-unclos-arbitral-proceedingsagainstchina-to-achieve-a-peaceful-and-durable-solution-to–thedispute-in-the-wps,accessed on 18 Novem-ber,2013.在2015年7月7日至13日，國際常設(shè)仲裁法院就中菲南海仲裁案的管轄權(quán)和可受理性問題在海牙和平宮開庭審理，菲律賓在聽證會上提出五個主要論點(diǎn)，其中重要的一點(diǎn)是：中國所依賴的作為主張其在南中國海的權(quán)利依據(jù)的各種海上特征物均非能夠產(chǎn)生專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架的島嶼，一些屬于《公約》第121條第3款規(guī)定的“巖礁”，另一些屬于低潮干出凸地，還有一些是永久性淹沒的，因此，均不能產(chǎn)生12海里以外的權(quán)利。甚至有的外國學(xué)者還認(rèn)為，中國在南海地區(qū)諸島礁均不得享有領(lǐng)海，最多只能得到小的“安全地帶”作為保護(hù)。②Jon M.Van Dyke and Mark J.Valencia,How are the South China Sea Claims under the Law of the Sea Convention?Southeast Asian Affairs 2000,Institute of Southeast Asian,Singapore,2000,p.53.從2014年4月開始，中國在南沙群島的一些島礁上開展擴(kuò)礁填海的建設(shè)工程，一些外國政府或?qū)W者就某些島礁的法律屬性向中國提出了持續(xù)而猛烈地批評與指責(zé)，認(rèn)為這些島礁只是巖礁或水下暗礁，中國不能濫用添附行為，中國的填海擴(kuò)礁結(jié)果只能使這些島礁獲得人工島嶼的法律地位，而不能享有領(lǐng)海或領(lǐng)空。③一是，菲律賓聲稱，中國在南沙群島的擴(kuò)礁填海工程不能獲得主權(quán)，菲律賓外交部網(wǎng)站，2015年5月15日，http://www.dfa.gov.ph/。二是，2015年5月30日，美國國防部長卡特在香格里拉對話會上發(fā)表講話稱，中國填海造地規(guī)模和速度史無前例，超過其他聲索國總和。中國在南海的行動與國際準(zhǔn)則和規(guī)范不“合拍”。美國對南海島礁軍事化前景及可能帶來的誤判和沖突風(fēng)險深感憂慮。將水下巖礁變成機(jī)場不能獲得主權(quán)。《2015年5月30日外交部發(fā)言人華春瑩就美國國防部長卡特在香格里拉對話會上涉南海問題有關(guān)言論答記者問》，中國外交部網(wǎng)站，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/fyrbt_602243/t1268772.shtml。三是，2015年6月17日，日本內(nèi)閣官房長官菅義偉稱中國在南沙的擴(kuò)礁填海行動，加劇了南海的緊張氣氛，日本絕不承認(rèn)中國對所擴(kuò)島礁的主權(quán)?！?015年6月17日外交部發(fā)言人陸慷主持例行記者會答記者問》，中國外交部網(wǎng)站，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/fyrbt_602243/jzhsl_602247/t1273913.shtml。四是，Carl Thayer，No China is not reclaiming land in the South China Sea,http://thediplomat.com/2015/ 06/no-china-is-not-reclaiming-land-in-the-south-china-sea/。以上網(wǎng)站皆于2015年7月22日訪問。上述論調(diào)的實際用意是將中國在南海地區(qū)的四大群島完全肢解之后進(jìn)行碎片化處理，使其分散成為一個個沒有實際管轄水域能力的海上地物，從而把中國對于南海水域的主權(quán)與管轄權(quán)的實質(zhì)內(nèi)容完全掏空。因此，中國必須要從法理的高度有力地回?fù)暨@樣的惡意企圖。

第五，中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度，可以為日后與南海周邊國家的海洋劃界創(chuàng)造有利的條件。目前東南亞國家的很多學(xué)者對于中國南海的島礁進(jìn)行限制性解釋，④白續(xù)輝：《解讀巖礁問題的“東南亞特色”以學(xué)者觀點(diǎn)為視角》，《東南亞研究》2014年第3期。其目的在于為上述國家日后與中國進(jìn)行海洋劃界創(chuàng)造有利的條件。因為上述論調(diào)如果真能夠成立，中國與東南亞國家海洋劃界的基點(diǎn)就要從南海島礁退回到遙遠(yuǎn)的中國大陸，①Stein Tonnesson,Introduction，Ocean Diplomacy and Pro-Activity in the South China Sea，Contemporary Southeast Asia，Vol. 20，No.2，August 1998，p.209.那樣?xùn)|南亞國家就可以獲得相當(dāng)大的海洋權(quán)益。中國應(yīng)當(dāng)在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度，堅持以南海的四大群島作為劃界的基點(diǎn)，以期不將劃界基點(diǎn)退回到海南島這樣的中國大陸遠(yuǎn)端，從而在最大程度上維護(hù)中國的海域主權(quán)。

二、當(dāng)今世界主要國家關(guān)于遠(yuǎn)洋群島法律制度的實踐基礎(chǔ)

（一）當(dāng)今世界主要國家關(guān)于遠(yuǎn)洋群島法律制度的實踐梳理

當(dāng)今世界已經(jīng)有丹麥、挪威、厄瓜多爾、西班牙、印度、葡萄牙、法國、英國、加拿大、阿根廷等10個國家正式采用直線基線并且構(gòu)建了遠(yuǎn)洋群島法律制度（具體見表1）。從劃線方法來看，上述國家中的大部分完全采用了直線基線，有的國家如阿根廷、葡萄牙與印度則采用了包含直線基線與正常基線的混合方法，而且直線基線的比重均大于正?；€。①周江：《論洋中群島的領(lǐng)?；€劃定》，《法商研究》2015年第4期。某些國家還對多個遠(yuǎn)洋群島設(shè)定直線基線。例如，印度對安達(dá)曼-尼科巴群島與拉克沙群島均設(shè)定了直線基線；法國對亞速爾群島和馬德拉群島均設(shè)定了直線基線；英國對?？颂m群島、特克斯和凱科斯群島均設(shè)定了直線基線。此外，大多數(shù)國家對一個群島只設(shè)定了一個群島制度，少數(shù)國家則對一個群島設(shè)定了多個群島制度，如葡萄牙用直線基線將亞速爾群島分成3個小的群島，阿根廷將馬爾維納斯群島分成3個小的群島。更為重要的是，通過構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度，上述國家確定了群島海域的領(lǐng)?；c(diǎn)，明確了領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等海域的界限與范圍，從而有效地避免了爭議。

表1　各國建立遠(yuǎn)洋群島法律實踐情況

（二）法律分析

大陸國家設(shè)定遠(yuǎn)洋群島法律制度的做法歷史悠久，且延續(xù)至今。大陸國家在遠(yuǎn)洋群島采用直接基線的做法在《公約》通過之前就已經(jīng)存在，如厄瓜多爾早在1938年就通過總統(tǒng)令對加拉帕戈斯群島采用直線基線，挪威1970年在斯瓦爾巴群島采用直線基線，丹麥1975年在法羅群島采用直線基線，西班牙1977年在巴利阿里群島和加那利群島采用直線基線，葡萄牙1985年對亞速爾群島和馬德拉群島采用直線基線，加拿大1985年對北極群島采用直線基線，英國1989年對特克斯和凱科斯群島采用直線基線。1982年《公約》通過之后，仍然有一些國家對于遠(yuǎn)洋群島設(shè)定直線基線，如丹麥、阿根廷、法國、印度等國。

從行為方式來看，上述國家均通過有效的國內(nèi)法令設(shè)定直線基線，有些國家在頒布新的法令取代舊的法令之后，又重新設(shè)定了領(lǐng)海基點(diǎn)和基線。例如，挪威1970年的法令設(shè)定了斯瓦爾巴群島的83個領(lǐng)海基點(diǎn)，2001年挪威又公布了新的法令，將原來的83個領(lǐng)?；c(diǎn)增加至196個領(lǐng)?；c(diǎn)。又如，丹麥1963年的法令為法羅群島設(shè)定了13個領(lǐng)?；c(diǎn)，1976年丹麥通過新的法令將法羅群島的領(lǐng)?；c(diǎn)調(diào)整為12個，2002年的丹麥新法令又將法羅群島的領(lǐng)?；c(diǎn)調(diào)整為10個。

從法律效果來看，上述國家設(shè)定直線基線的法令均向聯(lián)合國秘書處進(jìn)行了登記，其中的大部分法令還由《聯(lián)合國海洋法公報》進(jìn)行了公布。

從其他國家的反應(yīng)來看，上述國家設(shè)定遠(yuǎn)洋群島的直線基線以后，極少有其他國家公開提出反對，但美國除外。美國于1986年分別反對厄瓜多爾加拉帕戈斯群島的直線基線與葡萄牙亞速爾群島的直線基線；②United States Department of State,Bureau of Ocean and International Environmental and Scientific Affairs,Limits in the Seas No.112(United States Responses to Excessive National Maritime Claims),1992,pp27-33.美國于1991年反對丹麥法羅群島的直線基線；③J.A.Roach and R.Smith,United States Responses to Excessive to Maritime Claims(2nd edition),The Hauge:Martinus Nijhoff Publishers,1996,pp.112-117.美國還在1996年反對中國對西沙群島采用直線基線。④United States Department of State.Bureau of Ocean and International Environmental and Scientific Affairs,Limits in the Seas No.117(Straight Baseline Claim:China),1996,p.8.

三、中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度的法律基礎(chǔ)

（一）中國國內(nèi)法上已經(jīng)有關(guān)于南海地區(qū)的遠(yuǎn)洋群島制度的明確提法

1987年國務(wù)院、中央軍委關(guān)于在南沙群島建設(shè)海洋觀測站的批復(fù)（國函[1987]175號）指出：“同意在南沙群島永暑礁建設(shè)有人駐守的海洋觀測站?！?988年4月13日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《全國人民代表大會關(guān)于設(shè)立海南省的決定》第二條規(guī)定：“海南省管轄海口市、三亞市、……西沙群島、南沙群島、中沙群島的島礁及其海域?！?992年通過的《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》第二條第二款規(guī)定：“中華人民共和國的陸地領(lǐng)土包括中華人民共和國大陸及其沿海島嶼、臺灣及其包括釣魚島在內(nèi)的附屬各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他一切屬于中華人民共和國的島嶼。”這一法律規(guī)定重申了中國對于南海四大群島的領(lǐng)土主權(quán)。2012年6月民政部關(guān)于國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立地級三沙市的公告指出：“國務(wù)院于近日批準(zhǔn)，撤銷海南省西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，設(shè)立地級三沙市，管轄西沙群島、中沙群島、南沙群島的島礁及其海域。三沙市人民政府駐西沙永興島?！?015年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)〈全國海洋主體功能區(qū)規(guī)劃〉的通知》（國發(fā)〔2015〕42號）指出：“加強(qiáng)西沙群島水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)管理?！本C上，中國的法律、行政法規(guī)、規(guī)章已經(jīng)有關(guān)于南海地區(qū)遠(yuǎn)洋群島制度的明確提法。

（二）中國長期以來關(guān)于南海地區(qū)四大群島制度的對外聲明也有助于夯實這一法律基礎(chǔ)

早在1951年8月15日，中國政府外交部部長周恩來發(fā)表了《關(guān)于美英對日和約草案及舊金山會議聲明》，嚴(yán)正指出，西沙、南沙群島的主權(quán)和東沙、中沙群島一樣，“為中國領(lǐng)土”。此后，我國政府多次鄭重聲明，東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島都是中國領(lǐng)土的一部份。中華人民共和國對這些島嶼及附近的海域擁有無可爭辯的主權(quán)。這些聲明明確指出了中國對于南海四大群島的領(lǐng)土主權(quán)。1958年9月4日中國關(guān)于領(lǐng)海的聲明指出：“中華人民共和國政府宣布（一）中華人民共和國的領(lǐng)海寬度為12海里。這項規(guī)定適用于中華人民共和國的一切領(lǐng)土，包括中國大陸及其沿海島嶼，和同大陸及其沿海島嶼隔有公海的臺灣及其周圍各島、澎湖列島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島以及其他屬于中國的島嶼。（二）中國大陸及其沿海島嶼的領(lǐng)海以連接大陸岸上和沿海岸外緣島嶼上各基點(diǎn)之間的各直線為基線，從基線向外延伸12海里的水域是中國的領(lǐng)?！边@份聲明不僅指出了南海的四大群島享有12海里的領(lǐng)海寬度，而且指出了中國采用直線基線作為領(lǐng)海基線的方法。1996年5月15日，中華人民共和國政府關(guān)于中華人民共和國領(lǐng)?；€的聲明指出：“中華人民共和國政府根據(jù)1992年2月25日《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》，宣布中華人民共和國大陸領(lǐng)海的部分基線和西沙群島的領(lǐng)?；€?！边@份聲明已經(jīng)為南海的西沙群島確定了28個領(lǐng)?；c(diǎn)，并且劃出了領(lǐng)?；€，從而更加具有實際意義。中國已經(jīng)將該聲明所涉的領(lǐng)?；€坐標(biāo)及其海圖作為函件提交到聯(lián)合國秘書處，且尚未有國家正式向聯(lián)合國秘書處提交抗議文件。2014年12月7日中國外交部授權(quán)發(fā)布《中華人民共和國政府關(guān)于菲律賓共和國所提南海仲裁案管轄權(quán)問題的立場文件》第21段指出，2011年4月14日，中國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)就有關(guān)南海問題致聯(lián)合國秘書長的第CML/8/2011號照會中亦指出：“按照《公約》、1992年《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》和1998年《中華人民共和國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》的有關(guān)規(guī)定，中國的南沙群島擁有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架?！笨梢哉f，中國政府在此聲明中已經(jīng)明確提出了對于南沙群島作為整個群島擁有領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。綜上，中國長期以來的對外聲明既進(jìn)一步明確了中國對于南海四大群島的主權(quán)，又有助于夯實構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度的基礎(chǔ)。

四、中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度的法理基礎(chǔ)

（一）中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度本質(zhì)上屬于國家主權(quán)范圍內(nèi)的事項

主權(quán)是國家本質(zhì)和固有的屬性，它表現(xiàn)為國家的對內(nèi)最高權(quán)和對外獨(dú)立權(quán)。國家對于主權(quán)范圍內(nèi)的島嶼采取何種法律制度是一國的國內(nèi)管轄事項，即屬于一國的內(nèi)政，他國無權(quán)干涉。中國有權(quán)制定并頒布島嶼法律制度，包括確定島嶼的基點(diǎn)和劃定島嶼基線，規(guī)定島嶼的開發(fā)、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營和管理制度，對島嶼實行定期巡航和執(zhí)法等諸多事項。因此，從法理上說，中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度完全是中國主權(quán)范圍內(nèi)的事項，合情合理又合法。

我國目前的國內(nèi)法律法規(guī)已有關(guān)于遠(yuǎn)洋群島法律制度的提法，但是尚未形成體系化的遠(yuǎn)洋群島法律制度。我國應(yīng)該加強(qiáng)這方面的立法，制定出體系化多層次的遠(yuǎn)洋群島法律制度。首先，我國應(yīng)該在海洋基本法層面原則性或宏觀性地規(guī)定我國在南海區(qū)域構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度，以正式地表明我國的態(tài)度；其次，我國應(yīng)該通過專門的遠(yuǎn)洋群島制度法，既對于如何確定遠(yuǎn)洋群島的基點(diǎn)和如何劃定群島基線等事項作出明確規(guī)定，又對于遠(yuǎn)洋群島的開發(fā)、建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、經(jīng)營和管理制度做出明確規(guī)定；再次，我國應(yīng)該通過一些關(guān)于管理遠(yuǎn)洋群島的行政法規(guī)和部門規(guī)章，對于遠(yuǎn)洋群島的巡航、漁業(yè)執(zhí)法、行政處罰等事項作出明確規(guī)定。

（二）世界各國越來越普遍的做法使得遠(yuǎn)洋群島法律制度日益具備國際習(xí)慣法的特征

從國際法上來說，盡管現(xiàn)行的國際條約（包括《公約》）均未規(guī)定大陸國家可以構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度，但是大陸國家構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度本質(zhì)上屬于正在形成中的國際習(xí)慣法，完全符合國際法的發(fā)展趨向。作為國際法的主要淵源，國際習(xí)慣是各國重復(fù)類似的行為而具有法律拘束力的結(jié)果。①王鐵崖主編：《國際法》，法律出版社1995年版，第14頁。國際習(xí)慣的形成包含兩個要素：一個是物質(zhì)要素，即各國長期的、反復(fù)的和前后一致的實踐；另一個是心理要素，即各國的法律確信。②王虎華：《國際公法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第19-20頁。

第一，大陸國家構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度在較大程度上具備了形成國際習(xí)慣的物質(zhì)要素。首先，已經(jīng)有10個大陸國家設(shè)定了遠(yuǎn)洋群島法律制度。上述國家占擁有遠(yuǎn)洋群島的大陸國家總數(shù)的約50%，不僅比例較高，而且涵蓋了西班牙、葡萄牙、英國、法國、加拿大、印度等海洋大國或海洋強(qiáng)國。除此以外，中國也在西沙群島采用了直線基線并為其設(shè)定了遠(yuǎn)洋群島法律制度。其次，從1938年到2009年長達(dá)71年的時間內(nèi)一直有國家采取這種做法，而且上述國家設(shè)立群島法律制度的行為效果一直延續(xù)至今，完全符合國際習(xí)慣形成過程中的長期性這一特點(diǎn)。盡管在這一過程中，1982年通過的《公約》沒有規(guī)定大陸國家可以設(shè)定遠(yuǎn)洋群島法律制度，但這仍然不妨礙現(xiàn)有的10個大陸國家繼續(xù)采取這種做法，而且這些國家均已批準(zhǔn)了《公約》，足見這一做法已經(jīng)獲得了比較廣泛的接受。

第二，大陸國家設(shè)定遠(yuǎn)洋群島法律制度也在較大程度上具備了形成國際習(xí)慣的心理要素。如前所述，群島的“整體化”是各個實踐國對遠(yuǎn)洋群島采用直線基線構(gòu)建群島法律制度的思想基礎(chǔ)。這種思想認(rèn)識已經(jīng)體現(xiàn)在不少國際文件當(dāng)中，比如國際法協(xié)會于1928年在斯德哥爾摩會議上通過的《和平時期領(lǐng)海規(guī)則草案》第5條，③《和平時期領(lǐng)海規(guī)則草案》第5條規(guī)定：“對于屬于同一國家的群島，如果群島外緣間的距離不超過領(lǐng)海寬度的兩倍，那么它就應(yīng)當(dāng)被視作一個整體，并且領(lǐng)海范圍應(yīng)從群島外緣端點(diǎn)連線開始計算。”聯(lián)合國海洋法會議1974年第2期會議上，由加拿大等9國提交的工作文件中的第9條，④工作文件中的第9條規(guī)定，擁有洋中群島的沿海國應(yīng)有權(quán)適用與群島國相同的領(lǐng)?；€規(guī)則，其領(lǐng)海應(yīng)自封閉群島水域的基線起算。聯(lián)合國海洋法會議1975年第3期會議上起草的《單一協(xié)商案文》第二小節(jié)的規(guī)定等。⑤《單一協(xié)商案文》第二小節(jié)標(biāo)題為“屬于大陸國家的遠(yuǎn)洋群島”，規(guī)定“第一小節(jié)的規(guī)定無損于構(gòu)成一個大陸國家領(lǐng)土一部分的遠(yuǎn)洋群島的地位?！彪m然上述國際文件不具有法律拘束力，但是畢竟代表了部分國家關(guān)于此問題的共同法律意見。另外，上述認(rèn)識在實踐國的國內(nèi)法中得到了充分的體現(xiàn)。大陸國家不僅均通過國內(nèi)法令設(shè)定遠(yuǎn)洋群島的領(lǐng)?；c(diǎn)與基線，而且還將上述法令與海圖提交到聯(lián)合國秘書處登記與公布。如果上述國家需要重新設(shè)定遠(yuǎn)洋群島的領(lǐng)海基點(diǎn)與基線，則必然在設(shè)定之前通過新的國內(nèi)法令并且重新向聯(lián)合國秘書處登記新的法令與海圖。這些做法均充分地表明了，上述大陸國家在遠(yuǎn)洋群島采用直線基線構(gòu)建群島法律制度不是基于國際禮讓或國際道德的考慮，而無疑是基于法律確信的慎重態(tài)度。

第三，其他國家的反應(yīng)可以進(jìn)一步佐證上述行為的合法性。首先，有的國家通過與頒布遠(yuǎn)洋群島法律制度的國家簽訂雙邊條約間接承認(rèn)了上述直線基線，例如挪威政府與丹麥政府在1979年簽訂了《在法羅群島與挪威之間的大陸架劃界以及法羅群島周圍漁區(qū)和挪威專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的邊界》，承認(rèn)丹麥在法羅群島設(shè)立的領(lǐng)海直線基線；澳大利亞與法國在1982年締結(jié)了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、漁區(qū)和大陸架劃界協(xié)議，澳大利亞間接肯定了法國在凱爾蓋朗群島適用直線基線；哥斯達(dá)黎加與厄瓜多爾在1985年簽訂了有關(guān)兩國海洋劃界協(xié)議，承認(rèn)厄瓜多爾在加拉帕戈斯群島的直線基線；挪威與俄羅斯于2010年9月15日簽訂了《俄羅斯聯(lián)邦與挪威王國就巴倫支海和北極地區(qū)劃界及合作條約》，承認(rèn)挪威在斯瓦爾巴群島采用的直線基線。①卜凌嘉、黃靖文：《大陸國家在其遠(yuǎn)洋群島適用直線基線問題》，載謝進(jìn)杰主編：《中山大學(xué)法學(xué)評論》（第11卷第2輯），廣西師范大學(xué)出版社2013年版，第109-115頁。可見，大陸國家在遠(yuǎn)洋群島上適用直線基線大多沒有遭到其他國家包括群島國家在內(nèi)的反對，也沒有引發(fā)嚴(yán)重的爭議。其次，有的大陸國家以其遠(yuǎn)洋群島直線基線為基礎(chǔ)提交了200海里以外大陸架界限方案，且沒有受到其他國家的反對或異議。譬如，丹麥于2009年和2010年分別向大陸架界限委員會提交法羅群島北面和南面的外大陸架劃界案，這兩項劃界案都是以法羅群島的直線基線為起點(diǎn)測量法羅群島外大陸架界限。從目前的情況來看，沒有國家對丹麥在劃界案中使用法羅群島直接基線提出異議。葡萄牙于2009年提交外大陸架劃界案，該方案包括以亞速爾群島和馬德拉群島的直線基線為起點(diǎn)測量的外大陸架劃界數(shù)據(jù)，而至今沒有國家對葡萄牙在劃界案中使用這兩個群島的直線基線提出反對意見。挪威在2006年提交其在大西洋東北部和北極地區(qū)的外大陸架案，該方案適用斯瓦爾巴群島的直線基線作為測量大陸架的起點(diǎn)，也沒有受到其他國家的反對。②同上注，卜凌嘉、黃靖文文，載同上注，謝進(jìn)杰主編書，第115-116頁?？傊?，絕大多數(shù)國家對于大陸國家構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度的做法未予評論或表態(tài)，并且持續(xù)了相當(dāng)長的一段時間，這既可以說明這種做法越來越被國際社會所包容，更可以理解為國際社會“默認(rèn)”這一做法。

第四，雖然美國多次反對一些大陸國家設(shè)立遠(yuǎn)洋群島法律制度，但是單憑美國的做法無法阻止國際習(xí)慣法的形成。美國不是《公約》的批準(zhǔn)國，卻又根據(jù)《公約》反對他國的行為，這種做法本身就違反了“條約對第三國既無損，也無益的原則”。需要指出的是，美國沒有反對英國、法國、西班牙、加拿大等國的相同做法，這樣的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”更難以令人信服。退一步來說，從法理分析，當(dāng)未來大陸國家遠(yuǎn)洋群島適用直線基線形成習(xí)慣國際法之時，美國則可以根據(jù)一貫反對者規(guī)則而不受此習(xí)慣法規(guī)則的約束。③Sophia Kopela,Dependent Archipelagos in the law of the sea,Leiden:Martinus Nijhoff Publishers 2013,p.176.其實，美國某些單方面做法比大陸國家設(shè)定遠(yuǎn)洋群島法律制度是有過之而無不及。譬如，美國單方面地為夏威夷群島建立自然保護(hù)區(qū)。雖然美國的夏威夷群島的領(lǐng)?；€是按照低潮線一個個島礁加以確立的，但是，美國于2006年6月在太平洋上建立了世界上最大的海洋保護(hù)區(qū)即西北夏威夷群島珊瑚島生態(tài)保護(hù)區(qū)，美國在該生態(tài)保護(hù)區(qū)內(nèi)不僅禁止任何商業(yè)捕撈、開發(fā)利用和未經(jīng)授權(quán)的船只航行，甚至進(jìn)行科研等活動也必須事先獲得其許可。美國根據(jù)其國內(nèi)法，實質(zhì)上把這一海域變成了美國的領(lǐng)地。這與美國一貫主張和標(biāo)榜的海洋科學(xué)研究自由相矛盾。④高之國、張海文、賈宇：《國際海洋法發(fā)展趨勢研究》，海洋出版社2007年版，第23頁。

（三）國際公法學(xué)家的學(xué)說與國際司法判例也為中國在南海地區(qū)構(gòu)建群島制度提供了有力的法理支持

國際公法學(xué)家的學(xué)說也很強(qiáng)調(diào)群島的整體性。早在20世紀(jì)初期，國際法學(xué)界就有部分學(xué)者表現(xiàn)出對群島的“整體性”的關(guān)注，并認(rèn)為在測算群島的領(lǐng)海時應(yīng)將其視為一個整體。⑤Barry Hart Dubner，the Law of Territorial Water of Mid-Ocean Archipelagos and Archipelagic States，Mattinus Nijhoff Publishers，1976.p.30.到了20世紀(jì)20年代，美國著名的國際法學(xué)者杰賽普認(rèn)為：“群島中的島嶼應(yīng)當(dāng)被視為一個整體，其領(lǐng)海的劃定應(yīng)從距離群島中心最遠(yuǎn)的島嶼起開始測算?！雹貸essup.The Law of Territorial Waters and Maritime Jurisdiction.New York:G.A.Jennings Co.Inc.,1927,p.157.’”挪威法學(xué)家伊文森在為1958年海洋法會議撰寫的準(zhǔn)備文件中專門針對1951年的英挪漁業(yè)案提到：“國際法院制定的標(biāo)準(zhǔn)適用于遠(yuǎn)洋群島和沿海群島,法院的概括性聲明體現(xiàn)了國際法在這一領(lǐng)域的基本原則?！雹?935年7月12日挪威頒布一項國王詔令，詔令宣布北緯26°28′8″以北的海域為挪威專屬漁區(qū)。根據(jù)該詔令，挪威沿岸以其外緣的高地、島嶼和礁石的48個點(diǎn)為基點(diǎn)，用直線把這些基點(diǎn)連成直線基線，宣布基線向海一面4海里的海域為挪威的專屬漁區(qū)。英國在1933年曾經(jīng)反對過挪威采用直線基線的方法，并認(rèn)為挪威采用的直線太長。挪威1935年的詔令頒布后，英挪兩國進(jìn)行了多次談判，但都沒有結(jié)果。在1948-1949年間，英國很多漁船被挪威政府拿捕。1949年9月28日，英國以請求書向國際法院起訴，要求國際法院指出挪威劃定領(lǐng)海的方法是否違背國際法。因英國挪威兩國均已接受了國際法院的強(qiáng)制管轄，國際法院受理了該案。Evensen,CertainLegalAspectsConcerningtheDelimitationoftheTerritorialWatersofArchipelagos.U.N.Doc.A/CONF. 13/18.1958.p.300.海洋法專家奧康納教授也認(rèn)為：“雖然遠(yuǎn)洋群島和沿海群島之間有著明顯的區(qū)別，但是國際法院在1951年英挪漁業(yè)案中所運(yùn)用的原則不至于如此狹隘，以致僅僅包括其中一類群島。法院判決在群島原則上最相關(guān)的一個特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)在海洋與陸地形成復(fù)雜交錯形態(tài)的地區(qū)所具有的經(jīng)濟(jì)利益?！雹跠.P.O’Connell，The International Law of the Sea，Oxford University Press,1982,p.243.印度學(xué)者惹江也指出：“《海洋法公約》似乎主要根據(jù)國家資格作為區(qū)分群島國和大陸國家遠(yuǎn)洋群島這兩類群島的因素，因此，如果大陸國家的群島符合公約對群島的定義，沒有法律上或邏輯上的原因應(yīng)當(dāng)區(qū)別對待這些群島。”④Carlos Jimenez Piernas，“Archipelagic Waters”，in Rudiger Wolfrum(eds.)，Max Planck Encyclopedia of Public International Law [MPEPIL],Oxford:Oxford University Press,2008,online edition,[http://opil.ouplaw.com/home/EPIL],para.5，2015年9月1日。中國的一些學(xué)者持同樣的觀點(diǎn)。例如，中國學(xué)者高健軍教授和陳德恭研究員認(rèn)為雖然《公約》將群島基線制度規(guī)定在第四部分的“群島國”中，但這并不意味著群島制度不能適用于大陸國家的遠(yuǎn)洋群島，而只能說，大陸國家能否適用群島制度問題是《公約》中的一個空白，至少《公約》沒有明確規(guī)定群島制度不能適用于大陸國家的遠(yuǎn)洋群島。⑤參見高健軍：《中國與國際海洋法——紀(jì)念〈聯(lián)合國海洋法公約〉生效10周年》，海洋出版社2004年版，第138頁；陳德恭：《現(xiàn)代國際海洋法公約》，海洋出版社2009年版，第117頁。又如，中國學(xué)者張海文指出：“群島作為一個法律概念，既然可以適用于大陸國家的沿海島嶼和群島國的群島，根據(jù)同樣的地理事實，也完全可以并且應(yīng)該同樣適用大陸國家的遠(yuǎn)洋群島?！雹迯埡Ｎ闹骶帲骸丁绰?lián)合國海洋法公約〉釋義集》，海洋出版社2006年版，第87-88頁。再如，中國學(xué)者卜凌嘉和黃靖文指出：“無論是位于一國大陸海岸附近的群島，還是位于海洋深處不鄰近任何大陸的遠(yuǎn)洋群島，都具有相同的特性，即各個島嶼與相連的水域和其他自然地形存在密切的聯(lián)系，應(yīng)當(dāng)被當(dāng)作一個整體對待?！雹咄白ⅱ?，卜凌嘉、黃靖文文，載同前注②，謝進(jìn)杰主編書，第104頁。從國際司法判例來看，國際法院在認(rèn)真審理1951年的英國挪威漁業(yè)案之后，于1951年12月18日作出判決認(rèn)為，挪威法令規(guī)定的劃界使用方法和基線本身并不違反國際法。⑧Fisheries Case（United Kingdom v Norway）,Judgement of December 18th,1951.I.C.J.Reports.1951.p.139.這一判決結(jié)果不僅為《公約》納入直接基線制度提供了重要的依據(jù)，也為大陸國家構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島制度提供了法理基礎(chǔ)。國際公法學(xué)家的學(xué)說與國際司法判例均是確定國際法原則的輔助資料，因此上述學(xué)說與判例為中國在南海地區(qū)構(gòu)建群島制度提供了有力的法理支持。

五、中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度的重點(diǎn)問題

（一）中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度可以推動《公約》的發(fā)展

第一，從《公約》的制定過程來看，《公約》起草方曾經(jīng)將大陸國家的遠(yuǎn)洋群島法律制度作為一項重要的議題，雖然迫于政治壓力而最終放棄，但是引起了國際法學(xué)界強(qiáng)烈的反對意見。從歷史上來看，《公約》考慮過大陸國家的遠(yuǎn)洋群島法律制度。早在1928年，應(yīng)瑞典法學(xué)家路特斯科德的要求，國際法學(xué)會在研究群島制度時就對沿海群島和遠(yuǎn)洋群島做出了區(qū)別，并且嘗試著要去解決這個問題，但是最終因各國意見的分歧而放棄。①Lucchini and Vocckel,Le droit international de la mer.Tome 1.Paris:Pedone.1990.p.359.此后，擁有遠(yuǎn)洋群島的大陸國家仍在繼續(xù)為確定相關(guān)制度而努力。尤其是在第三次聯(lián)合國海洋法會議第二期會議上，包括大陸國家和群島國在內(nèi)的9個國家對1973年的四國提案作出修改，取消“僅適用于群島國”的規(guī)定，使大陸國家可以將關(guān)于群島的規(guī)定適用于其遠(yuǎn)洋群島。一些國家對此表示支持，指出關(guān)于群島的某些規(guī)定既適用于群島國，也適用于遠(yuǎn)洋群島。但是另一些國家,尤其是美國和蘇聯(lián)，反對將關(guān)于群島的規(guī)定擴(kuò)大適用于大陸國家的遠(yuǎn)洋群島。例如，菲律賓專家認(rèn)為：“有關(guān)規(guī)定僅適用于大洋中的群島國，而不適用于有大陸領(lǐng)土和其獨(dú)立政府的國家。”②UN Doc A.CONF.62./C.2./SR.36“Summary Records of the Second Committee:36th meeting”,para.59.日本專家指出：“群島概念只應(yīng)當(dāng)適用于完全由一個或多個群島構(gòu)成的群島國。”并且日本專家認(rèn)為群島概念含糊不清將導(dǎo)致各國紛紛提出適用群島制度主張，而這將損害國際社會的利益。③UN Doc A.CONF.62./C.2./SR.36“Summary Records of the Second Committee:36th meeting”,para.15.緬甸專家認(rèn)為：“群島國家雖然數(shù)量很少，但是有其特殊的需求和利益，設(shè)立群島國特殊制度的原因不適用于那些不構(gòu)成國家和國家要素的群島?！雹躑N Doc A.CONF.62./C.2./SR.37“Summary Records of the Second Committee:36th meeting”,para.7.隨后在1975年第三次聯(lián)合國海洋法會議第三期會議上又起草了《單一協(xié)商案文》，共有兩個小節(jié)，其中，第一小節(jié)是關(guān)于群島國的條款，第二小節(jié)標(biāo)題為“屬于大陸國家的遠(yuǎn)洋群島”，只包括一個條款，規(guī)定“第一小節(jié)的規(guī)定無損于構(gòu)成一個大陸國家領(lǐng)土一部分的遠(yuǎn)洋群島的地位”。但是，在1976年舉行的第四期會議上，由于美國、日本、蘇聯(lián)等海洋大國的強(qiáng)烈反對以及一些群島國家如印度尼西亞、毛里求斯的突然“倒戈”，⑤印度尼西亞和毛里求斯在1974年7月26日聯(lián)合其他國家提出九國提案中支持群島制度適用于大陸國家的遠(yuǎn)洋群島，但在1974年8月9日聯(lián)合斐濟(jì)和菲律賓提出四國提案中轉(zhuǎn)變立場，主張群島制度僅適用于群島國。參見前注①，張海文主編書，第86頁。那些聲稱遠(yuǎn)洋群島問題應(yīng)該被合理解決的國家被迫讓步，經(jīng)過非正式協(xié)商而形成的《訂正單一協(xié)商案文》將原來的條款刪除了，而最終的《公約》也沒有對大陸國家的遠(yuǎn)洋群島問題做出明確規(guī)定?？梢哉f，《公約》最終回避大陸國家遠(yuǎn)洋群島能否適用群島制度的結(jié)果，反映了海洋強(qiáng)國和群島國聯(lián)合起來向擁有遠(yuǎn)洋群島的大陸國家施加壓力，而后者不得不作出妥協(xié)的狀況。

盡管如此，這種狀況引起了很多國際法學(xué)者的不滿甚至批評?！秺W本海國際法》（第九版）認(rèn)為，《公約》第46條中“用語”的定義排除了像加拿大這樣擁有大量和重要群島的國家，也排除了屬于大陸國家的非沿海群島的整個一類，如法羅群島、安達(dá)曼群島或加拉帕戈斯群島。將群島地位僅限于有限的幾個國家，無疑是“一攬子交易”的一部分。⑥[英]詹寧斯、瓦茨等修訂：《奧本海國際法》（第一卷，第二分冊），王鐵崖等譯，中國大百科全書出版社1998年版，第129頁，注211。⑦D.P.O’Connell，The International Law of the Sea，Oxford University Press,1982,p.256.奧康納教授則認(rèn)為，這種將群島定義局限于少數(shù)國家的做法缺乏內(nèi)在的合理性。⑦英國海洋法專家丘吉爾和A.V.洛教授也認(rèn)為：“公約規(guī)定群島國不包括擁有非海岸群島的大陸國家。這意味著群島基線不能適用于大陸國家的遠(yuǎn)洋群島。這種限制是既不必要，也不合理?！雹郣.R Churchill,A.V.Lowe,The Law of the Sea(3rd edition),Manchester University Press,1999,p.120.荷蘭的國際法學(xué)者格林費(fèi)爾德則在分析中國曲折的海岸線與眾多的島嶼基礎(chǔ)上，認(rèn)為“中國對遠(yuǎn)洋群島采取直線基線既符合‘英挪漁業(yè)案’所體現(xiàn)的原則，又符合1982年《公約》的規(guī)定”。⑨Jeanette Green Field,China’s Practice in the Law of the Sea,Clarendon Press,1992,p.72.

第二，《公約》只是適應(yīng)海洋法發(fā)展的一個階段性法律文件，它仍然需要而且正在不斷地發(fā)展完善中。從國際海洋法的發(fā)展歷程來看，從一個海域到兩個海域，從兩個海域到四個海域，從四個海域到九個海域，可以說，國際海洋法的發(fā)展完善是在不斷契合全球海洋的實際狀況以及各國的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實要求。特別是從四個海域到九個海域的發(fā)展只用了30年就完成，說明現(xiàn)代海洋法進(jìn)入了快速發(fā)展期。另外，《公約》是1973年開始談判、1982年通過的，至今已過去33年?！豆s》已經(jīng)日益暴露出其自身存在的問題，比如“相向或相鄰大陸架或?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)的劃界問題”、“打擊海盜的問題”、“海洋保護(hù)區(qū)的問題”等等?？梢哉f，全球海洋形態(tài)的復(fù)雜多樣與《公約》內(nèi)容相對簡單是造成上述問題的根本原因。因此，必須要用發(fā)展的眼光看待《公約》，而不能受制于《公約》文字的本身。

第三，采用演進(jìn)的方法解釋《公約》是發(fā)展《公約》的一個良好方法。發(fā)展《公約》有兩種方法，一種是修改《公約》的方法，另一種是解釋《公約》的方法。就前者來說，有著現(xiàn)實的障礙，擁有海洋中群島的大陸國家在數(shù)量上不占優(yōu)勢，亦因其本身還擁有一塊大陸領(lǐng)土而難以像群島國一樣獲得國際社會的“同情”和“退讓”。這兩項不利因素疊加在一起，使得動員和爭取足夠的力量支持實現(xiàn)對《公約》的修改即便不是毫無可能，也將是征程漫漫。①同前注⑥，周江文。因此《公約》適宜采取動態(tài)地演進(jìn)解釋的方法，從而可以更好地維護(hù)大陸國家有關(guān)遠(yuǎn)洋群島的權(quán)益。在這個問題上，《公約》與《聯(lián)合國憲章》有著相似之處。《聯(lián)合國憲章》是1945年制定的，已經(jīng)有70年歷史了，且與當(dāng)今國際社會的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀有了很大的差距。國際法學(xué)者就對《聯(lián)合國憲章》采取了動態(tài)解釋，比如認(rèn)為聯(lián)合國維持和平行動是“憲章”的一項隱含權(quán)力，從而解釋發(fā)展了《聯(lián)合國憲章》。這種方法對于《公約》也很值得借鑒。例如，聯(lián)合國安理會在2008年6月2日作出1816號決議，授權(quán)外國軍隊在索馬里政府同意的情況下進(jìn)入索馬里領(lǐng)海打擊海盜，該決議就可以看作是對《公約》在打擊海盜問題上的補(bǔ)充與發(fā)展。進(jìn)一步而言，《公約》序言明確述及“確認(rèn)本公約未予規(guī)定的事項，應(yīng)繼續(xù)以一般國際法的規(guī)則和原則為準(zhǔn)據(jù)”。雖然大陸國家構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度本身就是公約未予規(guī)定的事項，但是結(jié)合大陸國家構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島的大量實踐，考慮到《公約》的實施使得南海地區(qū)原先存在的主權(quán)爭議不斷加劇，②George Lauriat,Chaos or Coopertion?Far Eastern Economic Review,January 6,1983.為了有效解決此類爭議，確有必要將大陸國家構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度作為《公約》的一個合法合理的解釋的結(jié)果。

綜上，中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度是發(fā)展《公約》的有力措施。

（二）中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度與中國南海“斷續(xù)線”相輔相成

首先，南?！皵嗬m(xù)線”是中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度的權(quán)利基礎(chǔ)。盡管我國國內(nèi)目前關(guān)于南?！皵嗬m(xù)線”的法律性質(zhì)存在著“國界線說”、“島嶼歸屬線說”、“歷史性所有權(quán)線說”、“歷史性水域線說”等多種學(xué)說，但是上述學(xué)說均認(rèn)可中國對于南?！皵嗬m(xù)線”內(nèi)的島礁沙洲及其他海洋地物享有主權(quán)。根據(jù)《公約》“陸地統(tǒng)治海洋”的原則，中國只有在確立南?！皵嗬m(xù)線”內(nèi)的領(lǐng)土主權(quán)基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步構(gòu)建群島法律制度。換言之，南?！皵嗬m(xù)線”是中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度的權(quán)利基礎(chǔ)。

其次，中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度可以更加明確中國在南?！皵嗬m(xù)線”以內(nèi)的權(quán)利內(nèi)容與范圍。盡管中國外交部發(fā)言人洪磊在2014年2月8日明確表示，中國在南海的海洋權(quán)益是歷史形成的，并受到國際法的保護(hù)，③同前注①，佚名文。但是，美國、菲律賓、越南等國均在不斷挑釁或破壞中國在南海的“斷續(xù)線”，妄圖否定或破壞中國的歷史性權(quán)利。除了美國助理國務(wù)卿拉塞爾稱“斷續(xù)線”模糊不清以外，2012年5月15日，越南和菲律賓分別就中國新版護(hù)照中中國地圖包含南海“斷續(xù)線”提出抗議，并發(fā)生數(shù)起中國公民持新版護(hù)照簽證或入境越南遇阻的事件。④參見《數(shù)名中國人持新版護(hù)照入境越南遇阻》，《華夏周報》2012年11月23日。2013年初，菲律賓單方面強(qiáng)行向國際海洋法法庭提出針對中國的南海仲裁案，其中就涉及“斷續(xù)線”是否符合《公約》的問題。中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度可以促使中國更加明確在南海地區(qū)水域行使主權(quán)與管轄權(quán)的界限，從而有力地回?fù)敉鈬闹肛?zé)或攻擊。

最后，中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度并不否定南海“斷續(xù)線”以內(nèi)的歷史性權(quán)利。中國在南?！皵嗬m(xù)線”以內(nèi)的歷史性權(quán)利主要包括了傳統(tǒng)捕魚權(quán)、歷史性航行權(quán)和開發(fā)權(quán)。上述權(quán)利在群島法律制度的框架內(nèi)有的已經(jīng)完全被后者涵蓋，比如在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，中國同樣享有捕魚權(quán)、航行權(quán)、開發(fā)管理權(quán)，且內(nèi)涵更加豐富。雖然有的未被后者所涵蓋，但是中國仍然可以保有南?！皵嗬m(xù)線”以內(nèi)未覆蓋區(qū)域的歷史性權(quán)利。

綜上，中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度與南?！皵嗬m(xù)線”之間不僅不矛盾，而且是相輔相成、相互促進(jìn)的。

（三）中國在南海地區(qū)的島礁地理形態(tài)不妨礙遠(yuǎn)洋群島法律制度的構(gòu)建

從地理形態(tài)來看，南海地區(qū)擁有暗灘、暗沙、礁、沙洲和島嶼等約250座，除個別火山島之外，都是珊瑚礁，依位置不同分為東沙、西沙、中沙和南沙四大群島。上述島礁大都淹沒在水下，浮露出海面的陸地主要有島嶼35座，沙洲13座，總面積約14平方公里。島和沙洲以小、低、平為特征，一般面積僅0.1平方公里至0.5平方公里之間，較大的有永興島、東沙島、東島和中建島，其面積各在1.5平方公里至2.0平方公里之間，海拔一般為2米至6米之間，最高的石島也只有15.9米。①廣東省地名委員會編寫：《南海諸島地名資料匯編》，廣東省地圖出版社1987年版，第163-164頁。南沙群島是南海地區(qū)爭議最大的群島。南沙群島的海域面積82萬平方公里，它是由約235個島、洲、礁、沙、灘組成，但露出海面的只占20%左右，其中有11個島嶼，5個沙洲，20個露出水面的礁，總面積約1.8平方公里。②同上注，廣東省地名委員會書，第192頁。最大的太平島面積只有0.43平方公里，之后依次為中業(yè)島（0.33平方公里）、西月島（0.15平方公里）、南威島（0.15平方公里）、北子島（0.13平方公里）、南子島（0.13平方公里）、鴻庥島（0.08平方公里）、南鑰島（0.06平方公里）、馬歡島（0.06平方公里）、敦謙沙洲（0.06平方公里）、費(fèi)信島（0.05平方公里）、景宏島（0.04平方公里）、安波沙洲（0.02平方公里）。這些島礁的海拔高度在1.8米至6米不等。③李金明：《南海波濤—東南亞國家與南海問題》，江西高校出版社2005年版，第2-5頁。目前中國海軍駐守的有永暑、華陽、赤瓜、東門、南熏、渚碧、安達(dá)等7個礁?？梢?，中國在南海地區(qū)的“群島”水域面積偏大，島礁面積偏少，水下地物偏多，水上海洋地物偏少。一些外國學(xué)者認(rèn)為，中國在南海地區(qū)的大部分海洋地物無法產(chǎn)生管轄海域的能力，中國作為大陸國家，不能在南海群島設(shè)置群島直線基線。④羅伯特·W·史密斯：《美國對中國領(lǐng)?；€的看法》，任莜鋒譯，北大法律信息網(wǎng)，http://article1.chinalawinfo.com/user/article_display.ArticleID=31538，2015年7月18日訪問。這種觀點(diǎn)是站不住腳的。

雖然中國在南海的島礁有著自身濃厚的地理特色，但是仍然完全符合《公約》第46條第2款關(guān)于群島的“地理、經(jīng)濟(jì)和政治實體”的要求。首先，從地理事實來看，南海海底為一極深的盆地——中國盆地。盆地的邊緣與四周的陸地間，才有寬窄不一的大陸礁層。南海中的四大群島即東沙群島、西沙群島、中沙群島和南沙群島，從海底觀之，只是此一大盆地中凸起的四群山峰而已。⑤傅崐成：《南海的主權(quán)與礦藏——?dú)v史與法律》，臺北幼獅文化事業(yè)公司1981年版，第5頁?？茖W(xué)探測表明，南沙群島及其附近海域?qū)儆谀贻p的新生代盆地，其發(fā)育特點(diǎn)與越南所在的中南半島上的中生代沉積盆地的特點(diǎn)明顯不同。⑥潘石英：《南沙群島·石油政治·國際法》，香港經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報1996年印行，第68頁。進(jìn)一步而言，南海群島由一系列的島礁沙洲灘構(gòu)成，這些島、洲、礁、沙、灘彼此環(huán)繞，地形之間水域相互聯(lián)系，內(nèi)部形成瀉湖，從地理方面以及歷史角度均構(gòu)成不可分割的整體，以致這種島嶼、水域和其他自然地形在本質(zhì)上構(gòu)成了一個地理上的實體。1973年7月14日，中國代表團(tuán)向聯(lián)合國海底委員會提出的《關(guān)于國家管轄范圍內(nèi)海域的工作文件》中就指出：“島嶼相互距離較近的群島或列島，可視為一個整體，劃定領(lǐng)海的范圍?！雹偻白ⅱ?，郭淵書，第250頁。因此可以說，南海諸島為一獨(dú)立的地理單元。其次，中國在南海地區(qū)的群島完全符合《公約》第46條關(guān)于群島在“經(jīng)濟(jì)、政治實體”的要求。在歷史上，中國從元代開始就將南海諸島納入行政管轄范圍。中國歷史上將整個南海地區(qū)都統(tǒng)稱為“漲?！保瑢⑽魃橙簫u稱之為“九乳螺洲”、“七洲”等，同時，將南沙群島稱之為“萬里石塘”、“萬里長沙”等。從命名來看，中國在很長的一段歷史時期里，對南海島嶼的稱謂采用的多是群島名，未涉及對每一個島嶼的具體命名，這從一個側(cè)面反映了南海諸島的整體性。②黃瑤、黃靖文：《對美國國務(wù)院報告質(zhì)疑中國南海斷續(xù)線的評析與辯駁》，《國際法研究》2015年第3期。自1947年中國南?！皵嗬m(xù)線”地圖公布以來，中國在“斷續(xù)線”以內(nèi)積極開展資源開發(fā)、科學(xué)考察、巡航執(zhí)法等活動。1959年中國設(shè)立了西沙群島、南沙群島、中沙群島辦事處，2012年中國又撤處設(shè)市，成立“三沙市”，駐地永興島?？梢哉f，中國一直以來在南海地區(qū)積極行使政治和經(jīng)濟(jì)權(quán)力，從而已使得上述島礁符合“經(jīng)濟(jì)、政治實體”的要求。再次，從地質(zhì)構(gòu)造來看，南沙群島是經(jīng)過長期地殼運(yùn)動形成的南海海底高原，并在海底山頂上不斷積累珊瑚礁構(gòu)成了南沙諸島。雖然珊瑚島礁本身具有“小、低、平”的特點(diǎn)，但是不能否定其也可以構(gòu)成群島。例如，印度的拉斯達(dá)維普群島是位于阿拉伯海中由12個珊瑚島構(gòu)成的群島。印度政府于2009年5月11日發(fā)布第736號公報為其劃定了直線基線并設(shè)置了群島法律制度。③2010年印度向聯(lián)合國秘書長交存的領(lǐng)?；c(diǎn)的函件（英文版），聯(lián)合國網(wǎng)頁http://www.un.org/Depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/mzn_s/mzn76ef.pdf,2015年9月10日。又如，袖珍群島如南太平洋的托克勞群島只有3個珊瑚環(huán)礁組成。進(jìn)一步分析可知，《公約》第46條第2款關(guān)于群島的定義中沒有明確的島礁數(shù)量或規(guī)模的要求，特別是該定義沒有對于群島所包含的島礁大小、數(shù)量、海拔等方面的明確規(guī)定，也沒有對于群島所包含的水域面積有明確規(guī)定，而是采取籠統(tǒng)定義的方法。因此不能以南海地區(qū)島礁面積偏小，數(shù)量偏少而否定其群島的法律地位。最后，南海周邊一些國家也視南海地區(qū)的島礁為群島。例如，越南一直將西沙群島稱為“黃沙群島”，將南沙群島稱為“長沙群島”。越南還認(rèn)為，西沙群島和南沙群島是兩個特殊的領(lǐng)土，而不是各個海島的匯聚，因而有權(quán)享有大陸架和200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。④Stein Tonnesson,Introduction,Ocean Diplomacy and Pro-Activity in the South China Sea,Contemporary Southeast Asia,Vol.20, no.2,Auaust 1998,p.209.1994年越南國會《關(guān)于批準(zhǔn)1982年公約的決議》仍然稱為“黃沙群島”和“長沙群島”，并認(rèn)為這些群島擁有自己的領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。菲律賓則于1978年6月11日發(fā)布1596號總統(tǒng)令，將南沙群島的33個島礁、沙洲、沙灘，總面積達(dá)64976平方海里的區(qū)域，宣布為菲律賓領(lǐng)土，劃歸巴拉望省的一個獨(dú)立自治區(qū)，把這個范圍內(nèi)的島群命名為“卡拉延群島”。⑤同前注②，郭淵書，第273-281頁。2009年3月10日，菲律賓又通過了其“第9522號共和國法案”即“領(lǐng)?；€法”，為“卡拉延群島”與其他島嶼劃定了領(lǐng)海基線。⑥同前注②，郭淵書，第280頁。

綜上，正如我國臺灣地區(qū)海洋法學(xué)者傅崐成指出的：“（南海地區(qū)的島礁）在本質(zhì)上構(gòu)成一個地理、經(jīng)濟(jì)和政治的實體，或在歷史上已被視為這種實體。”⑦傅崐成編校：《海洋法相關(guān)公約及中英文索引》，廈門大學(xué)出版社2005年版，第16頁。

（四）中國應(yīng)該審慎地確定南海地區(qū)群島的基點(diǎn)與劃定群島的基線

如前所述，中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度應(yīng)該參照《公約》第47條的規(guī)定開展進(jìn)行?！豆s》第47條關(guān)于群島基線的主要內(nèi)容包括以下幾方面。其一，群島國可劃定連接群島最外緣各島和各干礁的最外緣各點(diǎn)的直線群島基線，但這種基線應(yīng)包括主要的島嶼和一個區(qū)域，在該區(qū)域內(nèi)，水域面積和包括環(huán)礁在內(nèi)的陸地面積的比例應(yīng)在一比一到九比一之間。其二，這種基線的長度不應(yīng)超過一百海里。但圍繞任何群島的基線總數(shù)中至多百分之三可超過該長度，最長以一百二十五海里為限。其三，這種基線的劃定不應(yīng)在任何明顯的程度上偏離群島的一般輪廓。其四，除在低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類似設(shè)施，或者低潮高地全部或一部與最近的島嶼的距離不超過領(lǐng)海的寬度外，這種基線的劃定不應(yīng)以低潮高地為起訖點(diǎn)。其五，群島國不應(yīng)采用一種基線制度，致使另一國的領(lǐng)海同公?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)隔斷。其六，如果群島國的群島水域的一部分位于一個直接相鄰國家的兩個部分之間，該鄰國傳統(tǒng)上在該水域內(nèi)行使的現(xiàn)有權(quán)利和一切其他合法利益以及兩國間協(xié)定所規(guī)定的一切權(quán)利，均應(yīng)繼續(xù)，并予以尊重。其七，為計算該條第1款規(guī)定的水域與陸地的比例的目的，陸地面積可包括位于島嶼和環(huán)礁的岸礁以內(nèi)的水域，其中包括位于陡側(cè)海臺周圍的一系列灰?guī)r島和干礁所包圍或幾乎包圍的海臺的那一部分。其八，按照本條劃定的基線，應(yīng)在足以確定這些線的位置的一種或幾種比例尺的海圖上標(biāo)出，或者，可以用列出各點(diǎn)的地理坐標(biāo)并注明大地基準(zhǔn)點(diǎn)的表來代替。其九，群島國應(yīng)將這種海圖或地理坐標(biāo)表妥為公布，并應(yīng)將各該海圖或坐標(biāo)表的一份副本交存于聯(lián)合國秘書長。仔細(xì)分析上述規(guī)定，基于中國之前在西沙群島設(shè)定領(lǐng)?；c(diǎn)與劃出領(lǐng)海基線所積累的成功經(jīng)驗，中國肯定會在充分顧及鄰國現(xiàn)有權(quán)利和一切其他合法利益的前提下在南海地區(qū)構(gòu)建群島法律制度。這樣，《公約》第47條第3款、第5款、第6款、第7款、第8款、第9款的規(guī)定，中國不難做到。但是，由于南海地形復(fù)雜多樣，特別南沙群島有著濃郁的地理特色，《公約》第47條第1款、第2款、第4款的規(guī)定還是給中國帶來了一些技術(shù)性問題，值得中國要認(rèn)真分析，并且找出妥善的解決方案。

首先，南沙群島中島礁的陸地面積不到2平方公里，但其周邊水域面積非常廣闊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《公約》第47條第1款規(guī)定的“水域面積和包括環(huán)礁在內(nèi)的陸地面積的比例應(yīng)在一比一到九比一之間”的要求。如何解決這一問題，南海周邊國家在南沙島礁上的擴(kuò)礁填海工程已經(jīng)提供了部分答案。一直以來南沙地區(qū)人工填海擴(kuò)礁建設(shè)活動非常頻繁，其結(jié)果無疑使得島礁面積不斷擴(kuò)張。目前，南海爭端國均已對自己控制的巖礁進(jìn)行了加固和升級，這雖然可能導(dǎo)致理論上的爭議，但現(xiàn)行國際法并未禁止此類人工建設(shè)活動，因而這些舉措應(yīng)視為未違反國際法。①同前注④，白續(xù)輝文。在許多經(jīng)過人工改造的島嶼上，已經(jīng)很難分清哪些是自然部分，哪些是人工部分了。據(jù)美國政府稱，到2015年，越南已經(jīng)占領(lǐng)了南海48個島礁。越南在中國南沙20多個島礁實施大規(guī)模填海造地，并同步建設(shè)了港池、跑道、導(dǎo)彈陣地、辦公樓、營房、賓館、燈塔等大批固定設(shè)施。越南還在萬安灘、西衛(wèi)灘、李準(zhǔn)灘、奧南暗沙等建設(shè)多座高腳屋和直升機(jī)平臺等設(shè)施。根據(jù)美國公布的衛(wèi)星圖象顯示，由越南控制的敦謙沙洲和西礁陸地面積擴(kuò)大，分別填海造地2萬1千平方米和6萬5千平方米，并有多座建筑物，包括軍事設(shè)施。②《美國衛(wèi)星證實：越南正在中國南海兩島礁填?！罚吠干?，2015年5月9日報道。就中國而言，自2014年4月以來，中國在南沙群島的赤瓜礁、渚碧礁、華陽礁、東門礁、南熏礁、安達(dá)礁和永暑礁這七個礁盤上開展擴(kuò)礁填海建設(shè)工程，使得上述島礁的面積得到了一定規(guī)模的擴(kuò)大，但是美國、日本、菲律賓等國對中國的正當(dāng)行為進(jìn)行了持續(xù)無理的指責(zé)。中國外交部在一年多的時間進(jìn)行了多次解釋或說明，有理有據(jù)地駁斥菲律賓及其他國家的無端指責(zé)，澄清是非，以正視聽，從而更好地維護(hù)中國的國家主權(quán)以及國家形象。③根據(jù)筆者統(tǒng)計，截至2015年7月初，中國外交部已經(jīng)對于南沙群島擴(kuò)礁之事做出了19次回應(yīng)或解釋。具體分別是：中國外交部在2014年5月15日、2014年9月9日、2015年1月12日、2015年4月9日、2015年4月10日、2015年4月15日、2015年4月17日、2015年4月29日、2015年5月4日、2015年5月13日、2015年5月25日、2015年5月26日、2015年5月28日、2015年5月30日、2015年6月3日的、2015年6月16日、2015年6月17日、2015年6月30日、2015年7月3日的記者會上均對于南沙擴(kuò)礁問題進(jìn)行了回應(yīng)或解釋。特別是中國外交部發(fā)言人華春瑩在2015年4月9日主持例行記者會上對此進(jìn)行詳細(xì)的解釋和說明。參見王勇：《中國在南沙群島擴(kuò)礁鞏固行為的國際法效力問題》，《太平洋學(xué)報》2015年第9期。解決這一問題的另一部分答案在于可將南沙群島劃分為幾個小的群島。國際上關(guān)于加利群島、亞速爾群島、馬爾維納斯群島以及斯瓦爾巴群島均被細(xì)分為幾個部分的實例可以作為范本參照。①同前注⑥，周江文。就具體的操作方案來說，將南沙群島劃分為若干區(qū)域，每一區(qū)域包含若干地理位置較近的島礁群，再在各區(qū)域四周最外緣的干出礁或島嶼上選取適當(dāng)?shù)狞c(diǎn)作為基點(diǎn)，從而得到各基點(diǎn)的直線連線形成每一“區(qū)塊”的領(lǐng)海基線。實施這一方案的關(guān)鍵在于如何劃分“區(qū)塊”?！皡^(qū)塊”既不可過大，也不可過小。過大無法解決水域面積與陸地面積比例過大的問題，過小則有損我國的海洋權(quán)益。

其次，要注意對《公約》第47條第1款與第47條第4款領(lǐng)?；c(diǎn)規(guī)定的適用。《公約》第47條第1款規(guī)定干出礁可以設(shè)定基點(diǎn)。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，南沙群島大約有51個干出礁。②趙煥庭主編：《南沙群島自然地理》，科學(xué)出版社1996年版，第48頁。中國應(yīng)該盡量以干出礁作為基點(diǎn)?！豆s》第47條第4款還規(guī)定，低潮高地一般不得作為基點(diǎn)，但是如果在低潮高地上筑有永久高于海平面的燈塔或類似設(shè)施，或以這種高地作為劃定基線的起訖點(diǎn)已獲得國際一般承認(rèn)，那么，中國與占領(lǐng)南沙島礁的外國在低潮高地上建設(shè)的燈塔或類似設(shè)施也可以作為領(lǐng)海基點(diǎn)。2015年5月26日，中國交通運(yùn)輸部在南沙群島華陽礁舉行南沙燈塔建設(shè)開工儀式，交通運(yùn)輸部將在華陽礁、赤瓜礁建設(shè)兩座高達(dá)50米多功能燈塔。此外，考慮到外國在占領(lǐng)的南沙島礁上建設(shè)的此類設(shè)施也不少，那么無疑增加了中國在南沙可供選擇的基點(diǎn)數(shù)量。值得一提的是，盡管南沙群島的大部分島礁被菲律賓、越南等國非法占領(lǐng)。但這并不妨礙我國對其確定基點(diǎn)。例如，盡管日本占領(lǐng)釣魚島，中國還是為其確定了領(lǐng)?；c(diǎn)；英國占領(lǐng)了馬爾維納斯群島，阿根廷還是為其確定了領(lǐng)?；c(diǎn)。

最后，要注意對《公約》第47條第2款對領(lǐng)海的基線劃定規(guī)定的適用。《公約》第47條第2款對于基線的長度進(jìn)行了限制：這種基線的長度不應(yīng)超過一百海里。但圍繞任何群島的基線總數(shù)中至多百分之三可超過該長度，最長以一百二十五海里為限。中國政府為西沙群島劃定領(lǐng)海基線時已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗：西沙群島的基線是一條閉合線，總長度287.52海里，平均長度約10.3海里，其中5段長度超過24海里，最長的一段是連接中建島和北礁的約79海里。③同前注②，郭淵書，第249-250頁。南沙群島地理上位于北緯3度40分到11度30分和東經(jīng)109度30分到117度50分之間，南北長500多海里，東西寬400多海里，總面積82萬平方海里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西沙群島。因此，中國政府在劃定南沙群島的領(lǐng)海基線時應(yīng)該特別小心謹(jǐn)慎。前述將南沙群島劃分為若干區(qū)域的辦法也可以縮短基線的長度。此外，對于極個別較長的基線，中國政府應(yīng)盡力呼吁國際社會的理解與包容，同時也可以作為《公約》的例外安排。例如，菲律賓為劃定其群島水域使用了80條直線基線，基線總長8174海里，平均每條長102.2海里，最長的一條140.05海里。④同前注輩輱訛，李金明書，第28頁。國際社會雖然有些批評與反對的聲音，但是菲律賓依然不為所動。

六、余論

隨著國際形勢的發(fā)展變化，南海問題已經(jīng)越來越復(fù)雜，南海爭端的處理也越來越棘手。南海原先存在的主權(quán)爭議隨著《公約》的生效而不斷加劇。正如華盛頓美國海軍部分析研究員丹尼爾·庫爾特所言：“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立和海上管轄范圍的相應(yīng)擴(kuò)大，使南海成為世界上最大的爭議區(qū)，大多數(shù)重疊的爭議至今仍不能得到圓滿的解決?！雹軩aniel Coulter,South China Sea Fisheries:Countdown to Calamity,Contemporary Southeast Asia,Vol.17,no.4,March 1996,p.378.而南海地區(qū)島礁法律屬性的懸而未決是造成上述問題的主要原因之一。挪威奧斯陸大學(xué)環(huán)境與開發(fā)中心教授坦·湯尼桑（Stein Tonnesson）一針見血地指出：“解決南海爭議的一個關(guān)鍵步驟，是決定在西沙和南沙地區(qū)的小島是否可擁有超過12海里領(lǐng)海的要求，如果回答是肯定的，那么有多少小島可擁有如此要求?！豆s》對此無明確的規(guī)定，法律學(xué)家也看法不一?！雹賁tein Tonnesson,Introduction,Ocean Diplomacy and Pro-Activity in the South China Sea,Contemporary Southeast Asia,Vol.20, no.2,Auaust 1998,p.179.除了我國應(yīng)在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度來解決這一問題之外，我國還應(yīng)在以下方面做好保障或配套措施。

第一，我國應(yīng)該盡快確定中沙群島、東沙群島和南沙群島的領(lǐng)?；c(diǎn)并且劃出領(lǐng)?；€。試想，如果外國船舶進(jìn)入南海區(qū)域肆意進(jìn)行捕魚、測量、污染海域等活動，則肇事者都可以中國領(lǐng)海的基點(diǎn)、基線以及外部界限沒有具體制定為借口，逃避中國法律的制裁。因此，我國應(yīng)該組織一支涵蓋法律、地理、地質(zhì)、海洋、科技等方面知名學(xué)者在內(nèi)的強(qiáng)大專家隊伍加強(qiáng)研究，以準(zhǔn)確的經(jīng)緯度信息為依托，利用地球上兩點(diǎn)距離的計算軟件得出準(zhǔn)確的數(shù)值，在把握精確尺度的情況下，提出成熟的劃線方案并且付諸實施。鑒于南沙群島的部分島礁目前被周邊國家非法強(qiáng)占，實地測繪存在困難，必須解決如何通過衛(wèi)星遙感和遠(yuǎn)程測量手段，在不激化局勢的情況下為選取基點(diǎn)提供第一手信息。在此基礎(chǔ)上，中國應(yīng)該將領(lǐng)?；c(diǎn)和群島基線的海圖或地理座標(biāo)表妥為公布，并應(yīng)將各該海圖或座標(biāo)表的一份副本交存于聯(lián)合國秘書長，從而讓國際社會廣為知曉。

第二，我國應(yīng)該積極聯(lián)合其他擁有遠(yuǎn)洋群島的大陸國家推動《公約》的合理解釋。丹麥、挪威、厄瓜多爾、西班牙、印度、葡萄牙、法國、英國、加拿大、阿根廷等10個國家與中國一樣均是《公約》的批準(zhǔn)國，中國應(yīng)該積極聯(lián)合上述國家在《公約》的框架體系內(nèi)，對于《公約》進(jìn)行合理的解釋，并將精力集中在運(yùn)用規(guī)則解釋的方法論證大陸國家構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度的合法性與合理性。

第三，應(yīng)修改2009年12月通過的我國《海島保護(hù)法》，專門規(guī)定中國在南海地區(qū)的遠(yuǎn)洋群島法律制度。我國《海島保護(hù)法》沒有專門規(guī)定中國在南海地區(qū)的遠(yuǎn)洋群島法律制度，從而使得中國在南海地區(qū)的四大群島在國內(nèi)法上處于相對不利的地位。由于我國《海島保護(hù)法》是專門針對海島保護(hù)而言的，在其中納入遠(yuǎn)洋群島法律制度更有利于明確南海的四大群島的法律地位以及對于上述四大群島采取更有力的法律保護(hù)措施。

第四，針對西方大國可能出現(xiàn)的干預(yù)或破壞中國在南海地區(qū)構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度的行動，中國可以“法無明文禁止即合法”的原則，認(rèn)定對于中國構(gòu)建南海遠(yuǎn)洋群島法律制度的干預(yù)行為是違反國際法的。例如，西方一些國家認(rèn)為《公約》沒有明確禁止外國軍事船舶在他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行，《公約》也沒有限制外國軍事船舶的航行活動范圍，故而常常對中國近海采取抵近偵察。②Brian Wilson,An Avoidable Maritime Conflict:Disputes Regarding Military Activities in the Exclusive Economic Zone,41 J. Mar.l.&Com.421(2010).既然這樣，中國完全可以以“其人之道還治其人之身”，主張《公約》并未禁止大陸國家構(gòu)建遠(yuǎn)洋群島法律制度即為合法，對于西方國家的干預(yù)和破壞行為實行反制措施。

（責(zé)任編輯：聞海）

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1005-9512（2016）02-

王勇，華東政法大學(xué)國際法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

*本文系國家社科基金重大項目“構(gòu)建中國特色軍事法治體系的核心問題研究”（項目編號：14ZD C035）的階段性成果。