張墨寧

目前，系統(tǒng)性成文法律規(guī)則幾乎很少涉及到央地事權(quán)關(guān)系的調(diào)整，更多是通過一些不成文的規(guī)則、不穩(wěn)定的政策來實現(xiàn)上下事權(quán)的劃分，法律尚未對地方性公共物品和全國性公共物品作出嚴(yán)格的區(qū)別。

2016年8月24日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，明確了2016年至2020年中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任改革路線圖，今年將率先在國防、國家安全、外交、公共安全等基本公共服務(wù)領(lǐng)域啟動改革。這份1994年分稅制改革后的首個央地事權(quán)劃分意見，將成為今后政府花錢辦事問題的指導(dǎo)性文件。

遲來的改革

從《指導(dǎo)意見》來看，比較明確的有兩個方面：一是有了具體的時間表，二是要適度加強(qiáng)中央的財政事權(quán)。按照時間表的步驟，從易到難，今年先選取責(zé)任劃分不太復(fù)雜的國防、外交、公共安全等領(lǐng)域，2017年至2018年在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展。2019年至2020年基本完成主要領(lǐng)域改革后，推動形成央地財政關(guān)系的法治化。財政事權(quán)則由中央決定，指導(dǎo)意見明確表示要“適度加強(qiáng)中央的財政事權(quán)”，規(guī)范央地共擔(dān)的部分，減少模糊性?？傮w的思路還是從支出入手，實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的匹配。

這次指導(dǎo)意見的出臺實際上是對分稅制的深化改革。1994年實施的分稅制主要解決了國家財政收入在中央和地方間的分配問題，也就是各級政府的財政收入來源問題，事權(quán)和支出責(zé)任劃分僅做了一些局部調(diào)整，分稅制改革后地方政府財政收入占國家財政總收入比重下降，但基本公共服務(wù)支出責(zé)任卻只增不減。正因如此，分稅制一直以來受到褒貶不一的評價，在中國社科院教授高培勇看來，現(xiàn)行央地財政關(guān)系格局存在的所有矛盾和問題，其根子并非在于分稅制本身，而在于對于分稅制的執(zhí)行不到位。作為分稅制靈魂的“財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合”原則被替換成“財力與事權(quán)相匹配”。因此，央地財政關(guān)系的改革也可以看作是回歸本來意義上的分稅制。

財權(quán)和事權(quán)相匹配有兩種思路，或者增加地方財權(quán)，或者調(diào)整事權(quán)。地方政府和學(xué)界曾一度呼吁走前一條路，但是近幾年中央財政收入占全國財政收入比重不斷下降，2007年至2010年，中央財政收入占全國財政收入比重分別為54%、53.3%、52%、51%，呈穩(wěn)中略降的趨勢。從2011年開始至2015年均低于50%，因此，中央政府財權(quán)下移的空間有限，將部分地方政府事權(quán)向上一級政府尤其是中央政府轉(zhuǎn)移的思路便基本上明確了下來。

2014年6月，中央政治局通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了三大改革任務(wù)：改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度以及建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。前兩項改革已經(jīng)先行啟動，預(yù)算改革方面，新《預(yù)算法》于2014年8月通過，稅制改革方面，營改增經(jīng)歷了幾年的試點之后也于2016年5月全面推開。相比之下，事權(quán)和支出責(zé)任改革緩慢一些。盡管財政部部長樓繼偉多次談到這是一件“大事”，進(jìn)度并沒有因此而加快。稅制、預(yù)算改革都建立在央地財政關(guān)系這一體制性安排的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在有了明確的方向，政府間的重大利益分配、透明財政才有可能實現(xiàn)。

從財政事權(quán)入手

政府間的事權(quán)當(dāng)然不僅僅“誰花錢誰辦事兒”的問題，還涉及到行政、立法、司法等廣義的公共服務(wù)部門。改革為什么選擇從財政事權(quán)入手，財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人對此的解釋是短期內(nèi)全面推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的條件尚不成熟。而財政事權(quán)劃分已經(jīng)具備了一定基礎(chǔ)，而且可以起到“牽一發(fā)動全身”的效果。中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇認(rèn)為，一個文件不能解決所有的事，按照政府做事直接花不花錢，事權(quán)可以分為“財政事權(quán)”和“非財政事權(quán)”，政府規(guī)制的許多事更多需要動用的社會資源，而不是政府財力，所以，《指導(dǎo)意見》只是開了一個頭。

今年的全國“兩會”上，樓繼偉在談到事權(quán)和支出責(zé)任劃分時表示，這是一個很大的系統(tǒng)工程，而且是一個頂層設(shè)計、各方面配合、協(xié)同推進(jìn)的過程，也是漸進(jìn)的過程。這些問題的解決不可能一蹴而就。上任財政部部長之前，樓繼偉曾主持過一個“中國政府間財政關(guān)系研究”課題，他指出中央財政支出只占全國支出的20%，地方財政支出占比超過80%。若考慮地方政府行政性收費及相應(yīng)支出，地方財政支出在全國比重可能超過85%。

這些年來，困擾中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)能過剩、地方債危機(jī)、土地財政和房地產(chǎn)泡沫都與央地財事權(quán)不匹配相關(guān)，在現(xiàn)行稅收模式下，為了保證財源，地方政府只能自尋“出路”，盲目鼓勵工業(yè)發(fā)展，利用地方融資平臺獲取貸款、變相發(fā)債，土地財政也將地方政府和房地產(chǎn)行業(yè)捆綁成利益共同體。

由此也可以看到央地關(guān)系中財政事權(quán)改革的緊迫程度。不過，財政事權(quán)的劃分并不是一個簡單的事，即使是最容易的國防、公共安全等領(lǐng)域，過去的執(zhí)行邊界也并不是非常清晰。雖然這些領(lǐng)域毫無爭議就是中央事權(quán)，但在實踐中，一些開支自分稅制以來就由地方承擔(dān)，比如西部省份承擔(dān)部分邊防開支。

而時間表上的第二步，也就是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、交通運輸?shù)然竟卜?wù)領(lǐng)域事權(quán)劃分更為復(fù)雜，義務(wù)教育全免費已經(jīng)實現(xiàn)，高等教育的公平正義問題則面臨新的矛盾，高等教育的均等化與地方政府出資辦學(xué)之間如何達(dá)到一種平衡？城鎮(zhèn)化帶來了流動人口的大規(guī)模增長，醫(yī)療、社保等基本公共服務(wù)的屬地管理已經(jīng)遠(yuǎn)不能支撐現(xiàn)實需要，具體來講，跨省醫(yī)療費用結(jié)算是不是到了可以操作的時候？這些都需要財政事權(quán)匹配的進(jìn)一步優(yōu)化。

調(diào)動地方的積極性

財政事權(quán)上移，如何避免影響地方的積極性？《指導(dǎo)意見》要求“激勵地方主動作為”。中央決定或裁定不能武斷進(jìn)行，必須充分考慮地方的實際情況。地方的呼聲與訴求應(yīng)該在法律法規(guī)的制定中得到充分的反映，應(yīng)該在中央裁定中有合理的體現(xiàn)。

事權(quán)劃分并不只是收權(quán)放權(quán)的問題，而是責(zé)任明確之后，地方政府怎么能更好履行職責(zé)，滿足當(dāng)?shù)氐幕竟卜?wù)需求。要保證央地財事權(quán)改革到位，地方財政自主權(quán)不可或缺。就財政支出而言，地方財政自主權(quán)主要是一定行政區(qū)域范圍內(nèi)的居民可自主決定其財政支出的權(quán)力，從而，地方財政的受益范圍也可自主劃定為本地居民，與此同時，地方政府對外地人也應(yīng)分擔(dān)“福利國家”意義上的國家義務(wù)。而目前地方政府的財政自主性是非常有限的。

從地方政府資金來源的角度看，轉(zhuǎn)移支付的長期弊端已經(jīng)開始破解，2014年底，中央對地方轉(zhuǎn)移支付意見發(fā)布，確定一般性轉(zhuǎn)移支付在整個轉(zhuǎn)移支付中的占比需在60%以上，從嚴(yán)控制專項轉(zhuǎn)移支付。長期以來，專項轉(zhuǎn)移支付太多，一般轉(zhuǎn)移支付太少，而專項轉(zhuǎn)移支付的特點就是鎖定用途，決策權(quán)在中央部門，地方自主權(quán)非常有限。另一方面，稅制改革還需要深化?！盃I改增”改革以后，地方政府自主財源進(jìn)一步減少，如何增加地方的自主稅源填補(bǔ)缺口，是不是賦予地方調(diào)整稅種和稅率的權(quán)力都應(yīng)該探索。

地方財政自主權(quán)的另一個方式是允許地方政府發(fā)債。這也是新《預(yù)算法》的最大突破，賦予地方適度舉債權(quán)，對地方債實施分類管理和規(guī)模控制?？梢哉f將既定事實合法化了。過去為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財源以彌補(bǔ)收支失衡，所以土地財政和債務(wù)性融資成為地方財政的普遍模式，最終形成了地方債危機(jī)。允許地方政府適度發(fā)債后無疑可以拓寬融資渠道，但與此同時，也要構(gòu)建地方政府的財政信用，提高地方財政預(yù)算執(zhí)行的透明度、完善地方政府債務(wù)管理制度。

目前，系統(tǒng)性成文法律規(guī)則幾乎很少涉及到央地事權(quán)關(guān)系的調(diào)整，更多是通過一些不成文的規(guī)則、不穩(wěn)定的政策來實現(xiàn)上下事權(quán)的劃分，法律尚未對地方性公共物品和全國性公共物品作出嚴(yán)格的區(qū)別。中央會下放一些支出型事權(quán)，要求地方為中央的政策推行埋單，或者把一些中央事權(quán)模糊為混合型事權(quán)，地方政府則相應(yīng)地希望將有支出責(zé)任的事權(quán)盡可能上交，把包含了審批權(quán)力的事權(quán)盡可能留在地方。

因此，中央和地方的事權(quán)分配關(guān)系本質(zhì)上是一個依法執(zhí)政的問題。央地財政關(guān)系的重塑還有很長的路要走，不會只停留在支出一側(cè)上，收入的劃分與轉(zhuǎn)移支付的確定都需要規(guī)范化。而且，目前由央地共管的財政事權(quán)也需要厘清，破解職責(zé)不清互相推諉的現(xiàn)象，最終在幾年后將政府間財政關(guān)系法治化。