吳晗，王亮，孫鋒，滕柯延

環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心，北京　100082

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放射性廢物處置場選址鄰避效應(yīng)的問題研究

吳晗，王亮，孫鋒，滕柯延*

環(huán)境保護(hù)部核與輻射安全中心，北京100082

結(jié)合國內(nèi)外對(duì)放射性廢物處置場選址鄰避效應(yīng)的研究成果，分析放射性廢物處置場選址鄰避效應(yīng)的基本特性，運(yùn)用比較分析法，全面分析物權(quán)分類及相應(yīng)權(quán)利特性。以土地為劃分依據(jù)，探討放射性廢物處置場鄰避效應(yīng)的法律屬性，提出放射性廢物處置場鄰避沖突屬地役權(quán)濫用的法律實(shí)質(zhì)的觀點(diǎn)。結(jié)果表明：在確認(rèn)放射性廢物處置場鄰避問題的地役權(quán)法律屬性之后，可以通過司法程序來解決鄰避問題，確保放射性廢物處置場及相鄰?fù)恋匚餀?quán)的合法行使及不被濫用。從法律層面提出應(yīng)對(duì)鄰避問題的策略，并結(jié)合我國放射性廢物處置場現(xiàn)狀，初步探討對(duì)我國放射性廢物處置場選址的啟示。

處置場；鄰避效應(yīng)；相鄰關(guān)系；地役權(quán)

1　放射性廢物處置場鄰避效應(yīng)問題由來

放射性廢物處置場(以下簡稱“處置場”)鄰避效應(yīng)(not-in-my-back-yard)指居民或居民團(tuán)體因擔(dān)心相鄰的或相近的核廢物處置場對(duì)人身健康、環(huán)境質(zhì)量、固定資產(chǎn)價(jià)值等帶來負(fù)面影響，而引發(fā)的一種針對(duì)鄰避設(shè)施的集體反對(duì)甚至反抗行為，進(jìn)而引發(fā)一系列不可預(yù)見的效應(yīng)，又稱“不要建在我家后院”效應(yīng)[1-3]。

處置場與核電廠、研究堆有著根本的不同，其所處置的放射性固體廢物初始活度確定，且隨著時(shí)間的推移因不斷地發(fā)生衰變而減小，不可能達(dá)到臨界條件。處置場的本質(zhì)與普通廢物的垃圾填埋場一樣，都是人為地將廢物與生物圈隔離，讓其不斷衰變和降解，達(dá)到無害化。但由于公眾的科學(xué)知識(shí)水平不一致和錯(cuò)誤的輿論引導(dǎo)[4-6]，在很多地方出現(xiàn)了“談核色變”的恐慌心理。

處置場鄰避效應(yīng)最著名的屬美國尤卡山處置場。其位于美國內(nèi)華達(dá)州尤卡山地區(qū)，是經(jīng)奧巴馬政府批準(zhǔn)的高放射性廢物的處置場。該項(xiàng)目在確認(rèn)成為高放射性廢物處置場場址之時(shí)即遭到當(dāng)?shù)厝罕姾彤?dāng)?shù)刂菡膹?qiáng)烈反對(duì)[7]。該州反對(duì)尤卡山項(xiàng)目原因之一就是，該廢物處置場作為聯(lián)邦處置場要接受來自其他州運(yùn)來的大量放射性廢物，然而截至該地被確定批準(zhǔn)為最終場址之日，內(nèi)華達(dá)州還沒有一座核電站[8]；另一個(gè)原因則是，當(dāng)?shù)厝罕娂爸菡毡閾?dān)憂高放射性廢物處置場的設(shè)立將對(duì)其周圍環(huán)境、不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值甚至民眾身體健康造成影響[9]。

2　處置場鄰避效應(yīng)的法律實(shí)質(zhì)

處置場在民眾看來具備長期性、破壞性等特征。在處置場選址過程中，周圍民眾會(huì)產(chǎn)生不同程度的恐慌心理，進(jìn)而產(chǎn)生一系列求知真相、公眾參與等行為。這一系列的求知真相、公眾參與行為是維護(hù)自身權(quán)益的表現(xiàn)，是一種正常行使的民事權(quán)利[10]。然而，在實(shí)際處置場選址過程中，往往民眾們更多的是以非理性的、暴力的方式來反對(duì)處置場的選址，進(jìn)而形成鄰避沖突。

在我國《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《放射性污染防治法》等法律中，對(duì)與處置場選址工作相關(guān)的公眾參與、信息公開以及區(qū)域處置做了一般規(guī)定，但剖析鄰避效應(yīng)的根本原因，其法律實(shí)質(zhì)是單一的。從這些專門法律角度探究處置場選址鄰避效應(yīng)的實(shí)質(zhì)問題存在局限，不能從根本上解決鄰避沖突[11-14]。

為探究鄰避效應(yīng)的法律實(shí)質(zhì)，以土地為劃分依據(jù)，鄰避設(shè)施的處置場作為地上物是由其建設(shè)單位擁有所有權(quán)，同時(shí)，在鄰避設(shè)施周邊的民眾，大多是與該鄰避設(shè)施的土地相鄰或相近的，同樣擁有與其對(duì)應(yīng)的土地使用權(quán)及地上物所有權(quán)。

我國物權(quán)法中，一個(gè)重要的關(guān)于所有物利用的權(quán)利為用益物權(quán)[15-16]。而用益物權(quán)中，有一種相鄰關(guān)系就是規(guī)約關(guān)于物權(quán)所有人(使用人)與相鄰物權(quán)所有人(使用人)在行使用益物權(quán)時(shí)形成的使用和容忍使用的關(guān)系。物權(quán)法中的相鄰關(guān)系是指2個(gè)或2個(gè)以上相互毗鄰不動(dòng)產(chǎn)所有人(使用人)，在行使占有、使用、收益、處分權(quán)利時(shí)發(fā)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。也就是，在所有人(使用人)行使權(quán)利時(shí)，有權(quán)依據(jù)相鄰關(guān)系而以必要為目的從鄰方得到相應(yīng)的利益，并防止來自鄰方的危險(xiǎn)和危害。因此，相鄰關(guān)系實(shí)際上是享有要求其他相鄰方提供便利或是接受一定限制的權(quán)利，是一種所有權(quán)的限制或延伸。

《物權(quán)法》賦予公民不可侵犯的民事權(quán)利，然而，對(duì)于一些自身權(quán)利外的他權(quán)行使過多的干涉，實(shí)際上是一種權(quán)利濫用。處置場鄰避效應(yīng)實(shí)質(zhì)上是物權(quán)法中相鄰關(guān)系的濫用。

相鄰關(guān)系是我國《物權(quán)法》的特色之一，作為大陸法系國家的物權(quán)法，我國物權(quán)法既規(guī)定了羅馬法系中的地役權(quán)，又延續(xù)了1986年《民法通則》中的相鄰關(guān)系?！段餀?quán)法》第156條明確規(guī)定：地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動(dòng)產(chǎn)，以提高自己的不動(dòng)產(chǎn)的效益。其中，他人的不動(dòng)產(chǎn)為供役地，自己的不動(dòng)產(chǎn)為需役地。根據(jù)該條款可知，地役權(quán)即需役地所有權(quán)人以供役地所有權(quán)人的土地供自己土地使用便利而行使的最基本的權(quán)利，供役地所有權(quán)人不得干涉需役地所有權(quán)人行使地役權(quán)。地役權(quán)的行使需按照合同約定進(jìn)行，一般認(rèn)為應(yīng)以最低限度的必要為手段。由此看來，如果將相鄰關(guān)系看作是地役權(quán)的一種特殊形式，那么，處置場的鄰避沖突則是地役權(quán)的濫用[17-18]。物權(quán)種類示意見圖1。

圖1　物權(quán)種類示意Fig.1　Schematic diagram of real right

相較于垃圾處置場、污水處置場等常規(guī)處置場，放射性廢物處置場的確存在影響空間范圍大、易造成公眾恐慌等特點(diǎn)，然而運(yùn)用地役權(quán)屬性界定鄰避問題，則是為鄰避問題提供了一種通過司法程序解決問題的可能途徑：一是處置場所有權(quán)人享有地役權(quán)，這種地役權(quán)的物權(quán)屬性，使得土地周圍民眾給予合理程度的容忍；二是處置場所有權(quán)人在行使地役權(quán)的時(shí)候，需確保不侵犯周圍民眾的合法物權(quán)[19]?；谶@種物權(quán)屬性，使得原來棘手的鄰避問題可以運(yùn)用法律來尋求解決途徑，保證鄰避設(shè)施合法建設(shè)。相鄰關(guān)系與地役權(quán)對(duì)比見表1。

表1　相鄰關(guān)系與地役權(quán)對(duì)比

3　解決處置場鄰避效應(yīng)的常用法律對(duì)策或手段

在剖析清鄰避效應(yīng)的法律實(shí)質(zhì)后，化解鄰避問題的關(guān)鍵在于通過法律途徑確認(rèn)供役地和需役地所有權(quán)人的關(guān)系，進(jìn)而通過法律手段對(duì)處置場選址過程中的公眾參與、信息公開、利益補(bǔ)償、保險(xiǎn)機(jī)制加以科學(xué)的規(guī)范，才有可能有效解決鄰避問題，應(yīng)對(duì)鄰避沖突[20]。

3.1公眾參與提高到相鄰物權(quán)人民事參與權(quán)的層面

將公眾參與提高到法律層面，正確處理好處置場選址過程中的公眾參與問題是保證我國放射性廢物處置事業(yè)順利進(jìn)行的必要條件之一。對(duì)于公眾參與，我國《環(huán)境保護(hù)法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等都有規(guī)定，然而，關(guān)于放射性廢物處置的《放射性污染防治法》、《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》等則只是就處置場選址過程中的行政審批程序加以規(guī)定，并未對(duì)公眾參與加以明確規(guī)定。因此，要根本預(yù)防鄰避沖突，就必然要求完善公眾參與的法律法規(guī)，使得鄰避設(shè)施的選址過程實(shí)現(xiàn)公眾參與法制化[21]。具體的公眾參與途徑，可以參照社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方式，將核安全作為國家安全、社會(huì)穩(wěn)定的組成部分，在處置場選址過程編制《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》時(shí)，將社會(huì)影響作為社會(huì)環(huán)境影響的一個(gè)章節(jié)，采取問卷調(diào)查等多種方式實(shí)現(xiàn)處置場周圍民眾的公眾參與[22]。同時(shí)，在界定處置場的地役權(quán)屬性后，在處置場選址過程中，征求相鄰或相近土地所有權(quán)人的意見則從一種簡單的公眾參與上升到物權(quán)所有人對(duì)相鄰?fù)恋貦?quán)利的民事參與權(quán)，甚至在處置場選址侵犯自身權(quán)利的時(shí)候，具有提起訴訟的可能。這樣既發(fā)揮了政府的行政主導(dǎo)作用，又保障了公眾參與有法可依、有章可循，確保政府行為與社會(huì)公眾貫穿處置場的選址全過程。

3.2信息公開法制化以滿足相鄰物權(quán)人民事知情權(quán)的要求

應(yīng)對(duì)處置場鄰避效應(yīng)的關(guān)鍵在于對(duì)鄰避沖突的預(yù)防。需要滿足一個(gè)條件：即作為擁有相鄰關(guān)系的物權(quán)所有人對(duì)鄰避設(shè)施有較正確的、較為成熟的預(yù)判?！斗派湫晕廴痉乐畏ā返?條明確規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)組織開展宣傳教育，使公眾了解放射性污染防治的科學(xué)知識(shí)?？偨Y(jié)處置場選址的鄰避問題，絕大部分是由于政府或企業(yè)在選址過程中信息不公開、不透明造成的。這種信息不公開和不透明的狀態(tài)，極容易在普通民眾中形成類似于福島核事故搶鹽事件的恐懼和荒謬事件。試想一下，若大多數(shù)普通民眾能夠基本了解處置場的處置原理和安全措施，則這種公眾恐慌情緒自然會(huì)在一定程度上加以消除。這就要求做到信息公開法制化[23]，建議在法律法規(guī)中明確規(guī)定信息公開的方式、方法、程序，由業(yè)主單位在處置場選址的初期階段，通過在處置場周圍懸掛、張貼及在地方政府網(wǎng)站上公布的方式，對(duì)處置場項(xiàng)目情況、廢物來源、環(huán)境影響等內(nèi)容加以公示，進(jìn)而形成相鄰物權(quán)人對(duì)處置場選址的知情與認(rèn)可。這種法制化的信息公開也是用益物權(quán)中民事知情權(quán)的必然要求。

3.3運(yùn)用地役權(quán)的有償法律屬性實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償

解決處置場鄰避效應(yīng)的根本是對(duì)鄰避設(shè)施周圍民眾進(jìn)行合理的補(bǔ)償，并且該種補(bǔ)償是有法律依據(jù)和保障的。例如，1989年美國的一處垃圾填埋場引發(fā)鄰避效應(yīng)，數(shù)據(jù)顯示，在不對(duì)周圍民眾進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)那闆r下，反對(duì)者高達(dá)70%；如果提供利益補(bǔ)償并將利益補(bǔ)償提升1倍，支持率幾乎達(dá)到60%[24]。因此，地役權(quán)具有有償?shù)奶卣?，需役地?quán)利人(處置場所有權(quán)人)在選址過程中完全可以與供役地權(quán)利人(處置場周邊地塊權(quán)利人)訂立契約，約定具體補(bǔ)償數(shù)額及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，如果給予處置場周圍一定范圍的民眾以合理而充分的利益補(bǔ)償，則處置場的選址過程勢必會(huì)更加有效地推進(jìn)[25]。但應(yīng)注意的是，出于處置場的這種利益補(bǔ)償受公眾關(guān)注度較高的因素考慮，對(duì)于利益補(bǔ)償方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要以法制化方式規(guī)定，實(shí)現(xiàn)利益補(bǔ)償?shù)姆ㄖ苹?、科學(xué)性、民主性和透明性。

3.4建立鄰避設(shè)施強(qiáng)制環(huán)境污染保險(xiǎn)制度

鄰避設(shè)施周圍民眾反對(duì)處置場選址進(jìn)而形成鄰避效應(yīng)的一個(gè)重要原因就是擔(dān)憂處置場造成周圍環(huán)境的損害。為了使處置場鄰避設(shè)施可能帶來的環(huán)境污染損害的相鄰關(guān)系物權(quán)人等能夠得到有效補(bǔ)償，同時(shí)也為了進(jìn)一步促進(jìn)政府或者鄰避設(shè)施企業(yè)提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)鄰避設(shè)施的管理，有必要引入鄰避設(shè)施的保險(xiǎn)制度并加以法制化[26]。強(qiáng)制環(huán)境污染保險(xiǎn)制度就是通過商業(yè)保險(xiǎn)的方式，由政府或鄰避設(shè)施建造企業(yè)就鄰避設(shè)施對(duì)相鄰關(guān)系物權(quán)人可能造成的環(huán)境污染進(jìn)行參保，在鄰避設(shè)施實(shí)際造成環(huán)境污染或可能造成環(huán)境污染時(shí)，由專業(yè)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)民眾造成的現(xiàn)有和預(yù)期損失給予賠償。

3.5建立鄰避設(shè)施周圍不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值保證制度

鄰避效應(yīng)產(chǎn)生的一個(gè)重要因素就是作為鄰避設(shè)施相鄰關(guān)系的物權(quán)人擔(dān)心因?yàn)樘幹脠龅倪x址而對(duì)自身享有的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的價(jià)值造成負(fù)面影響。因此，如果在處置場鄰避設(shè)施周圍建立不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值保證制度，那么勢必會(huì)大大降低鄰避沖突的系數(shù)，有效解決處置場選址過程中的鄰避問題[27]。不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值保證制度就是一旦處置場鄰避設(shè)施周圍的相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)因?yàn)猷彵軉栴}而貶值，只要相鄰關(guān)系物權(quán)人舉證證明不動(dòng)產(chǎn)確有貶值(無需舉證不動(dòng)產(chǎn)貶值與鄰避設(shè)施建造之間存在因果關(guān)系)，就可以通過法律程序申請(qǐng)政府對(duì)該不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行價(jià)值保證或回購[28]。

4　對(duì)健全我國處置場選址法律法規(guī)的啟示

4.1我國處置場選址建造現(xiàn)狀

根據(jù)《放射性廢物管理規(guī)定》，我國低、中放射性固體廢物實(shí)施區(qū)域處置。近些年，處置場的選址和建造工作正在如火如荼的開展。確定了不少場址，更有不少處置場正在建設(shè)中。但是，由于涉及地方政府企業(yè)利益關(guān)系和公眾的接受度，鄰避效應(yīng)在我國處置場選址和運(yùn)行工作中也有突出體現(xiàn)，例如：1)西南放射性固體廢物處置場改名為飛鳳山處置場，只接受四川省內(nèi)產(chǎn)生的放射性固體廢物；2)遙田放射性固體廢物處置場規(guī)劃100萬m3的處置容量，也只是接受廣東省內(nèi)產(chǎn)生的放射性固體廢物，對(duì)于周邊省份廢物接收問題只字未提；3)遼寧的徐大堡放射性固體廢物處置場只接收徐大堡核電廠自身產(chǎn)生的放射性固體廢物，對(duì)于同省的紅沿河核電廠產(chǎn)生的放射性固體廢物未予接收。放射性固體廢物的處置問題關(guān)系到整個(gè)核工業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，處置場的選址是一個(gè)系統(tǒng)性、科學(xué)性都比較強(qiáng)的工作，放射性固體廢物能否得到妥善處置關(guān)系到子孫后代的安全和發(fā)展。因此，處置場的選址應(yīng)該站在國家宏觀層面，從經(jīng)濟(jì)性和可行性的角度，全面、系統(tǒng)、科學(xué)地規(guī)劃指導(dǎo)選址工作，不應(yīng)受到地方保護(hù)主義的干擾而影響處置場的長治久安。

4.2我國現(xiàn)有法律法規(guī)中關(guān)于處置場選址的規(guī)定及啟示

2003年頒布實(shí)施的《放射性污染防治法》第18條規(guī)定，處置場作為核設(shè)施的一種，在選址階段要進(jìn)行科學(xué)的論證，編制《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》，并按照國家規(guī)定，向有審批權(quán)限的行政部門辦理審批手續(xù)。依照該條文，處置場的選址過程需編制《環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告》以辦理審批手續(xù)，而并未強(qiáng)制性要求編制諸如《社會(huì)穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)報(bào)告》等能夠充分體現(xiàn)信息公開和公眾參與的報(bào)告。

2011年頒布實(shí)施的《放射性廢物安全管理?xiàng)l例》第20～27條從放射性廢物的選址規(guī)劃、選址技術(shù)導(dǎo)則和標(biāo)準(zhǔn)、選址批準(zhǔn)手續(xù)和建造許可證、主管部門、處置場關(guān)閉等方面做了進(jìn)一步的規(guī)定，然而，在處置場選址過程中的公眾參與、信息公開、利益補(bǔ)償、保險(xiǎn)制度等都沒有在其中體現(xiàn)[29]。并且，作為國務(wù)院發(fā)布的行政法規(guī)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如全國人大發(fā)布的法律的權(quán)威性高。而我國《核安全法》雖醞釀多年，但目前仍處于征求意見階段。因此，在我國放射性廢物處置事業(yè)起步較晚、立法嚴(yán)重滯后的情況下[30]，要盡快建立健全擁有最高效力的法律體系，健全處置場相關(guān)法律規(guī)定。同時(shí)，要盡快探討處置場及處置場周圍土地的地役權(quán)屬性理論，在未來的核安全立法中要加入處置場的地役權(quán)屬性這一概念，運(yùn)用地役權(quán)這一用益物權(quán)屬性全面分析、解決鄰避問題，才能從法律層面上確保我國放射性固體廢物處置事業(yè)的順利進(jìn)行。

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Some Thoughts on NIMBY Effect of Disposal Site

WU Han, WANG Liang, SUN Feng, TENG Keyan

Nuclear and Radiation Safety Center, Ministry of Environment Protection, Beijing 100082, China

The basic characteristics of the NIMBY effect of the radioactive waste disposal (RWD) site was analyzed, combined with foreign and domestic research achievements on the NIMBY effects of the location of the RWD sites. The classification and characteristics of real right was comprehensively analyzed using the comparative analysis method. Based on division of land, the legal attribute of NIMBY effect of RWD was discussed, and the legal essence of the abuse of the RWD site put forward. The results showed that after the confirmation of the legal attribute of the NIMBY of the RWD site, the problem can be solved by judicial procedure, so as to ensure that the RWD site and the adjacent land property rights can be legally exercised and not abused. The strategy of NIMBY problem was put forward from the aspect of law combined with China′s present situation of RWD site, and the enlightenment of RWD siting in China was preliminary discussed.

disposal site; NIMBY effect; adjacent relation; servitude

2016-03-11

國家科技重大專項(xiàng)基金項(xiàng)目(2013ZX06002001)

吳晗(1985—)，女，工程師，碩士，主要從事核安全監(jiān)管技術(shù)支持項(xiàng)目管理工作，napolaen@qq.com

滕柯延(1983—)，男，工程師，碩士，主要從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)審評(píng)工作，tengkeyan@chinansc.cn

X321

1674-991X(2016)05-0509-05

10.3969j.issn.1674-991X.2016.05.074