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提升巡視監(jiān)督效能:?jiǎn)栴}與進(jìn)路

2016-09-20 13:49鐘龍彪王俊
理論導(dǎo)刊 2016年9期
關(guān)鍵詞:全面從嚴(yán)治黨創(chuàng)新

鐘龍彪+王俊

摘要:巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排,是全面從嚴(yán)治黨的制度利器。要讓巡視助力全面從嚴(yán)治黨的利器作用更加凸顯,就需要進(jìn)一步提升巡視監(jiān)督效能。巡視監(jiān)督效能,主要體現(xiàn)為巡視監(jiān)督對(duì)于促進(jìn)管黨治黨所蘊(yùn)藏的發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾、遏制腐敗、倒逼改革、促進(jìn)治理等作用應(yīng)有的效力。全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上,提升巡視監(jiān)督效能只有進(jìn)行時(shí),沒有完成時(shí)。進(jìn)一步提升巡視監(jiān)督效能,既要?jiǎng)?chuàng)新思路,又要優(yōu)化對(duì)策。

關(guān)鍵詞:全面從嚴(yán)治黨;巡視監(jiān)督效能;政治定位;巡視制度機(jī)制;創(chuàng)新

中圖分類號(hào):D2626文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002-7408(2016)09-0062-04

扎實(shí)推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨,需要把加強(qiáng)監(jiān)督擺在更加重要位置,積極探索提升黨內(nèi)外監(jiān)督效能的有效途徑。巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排,是全面從嚴(yán)治黨的制度利器。要讓巡視助力全面從嚴(yán)治黨的利器作用更加凸顯,就需要研究巡視監(jiān)督效能的構(gòu)成、運(yùn)行機(jī)制,分析影響巡視監(jiān)督效能的問題與成因,探討充分發(fā)揮巡視的震懾遏制治本作用的有效路徑,為全面從嚴(yán)治黨提供更加有力的支撐。

一、巡視監(jiān)督效能的構(gòu)成與影響因素

根據(jù)《辭?!返慕忉?,“巡”是指“往來視察”;“視”是指 “看、審察”。從字面上理解,巡視是指往來視察,邊走邊察看。巡視監(jiān)督是其引申義,是指上級(jí)通過往來視察和察看的方式對(duì)下級(jí)進(jìn)行監(jiān)督。巡視監(jiān)督,古已有之,在中國(guó)共產(chǎn)黨早期也曾有之。中國(guó)共產(chǎn)黨在新時(shí)期實(shí)行的巡視監(jiān)督,是指黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)等黨組織,依據(jù)黨章和有關(guān)黨規(guī)規(guī)定,組建巡視機(jī)構(gòu),配備巡視工作人員,對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督。[1]5

根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋,效能是指事物所蘊(yùn)藏的有利的作用。巡視監(jiān)督效能所指的“事物”是指巡視監(jiān)督組織結(jié)構(gòu)、巡視監(jiān)督行為和相關(guān)制度的集合;“蘊(yùn)藏”的含義是指巡視監(jiān)督蓄積或潛在的由于多種主客觀因素的制約而并未顯現(xiàn)的作用的意思;“有利的作用”是指應(yīng)達(dá)到的理想狀態(tài),在這種秩序狀態(tài)下,能以較小的巡視監(jiān)督資源的投入實(shí)現(xiàn)最佳的巡視工作目標(biāo)。巡視監(jiān)督效能,就是指巡視監(jiān)督對(duì)于促進(jìn)管黨治黨所蘊(yùn)藏的發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾、遏制腐敗、倒逼改革、促進(jìn)治理等作用應(yīng)有的效力。

概括起來,巡視監(jiān)督效能構(gòu)成主要是指精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題和有效推動(dòng)解決問題這兩個(gè)方面的效力:

一是精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題力。巡視工作的根本目的是及時(shí)準(zhǔn)確發(fā)現(xiàn)問題、有效推動(dòng)解決問題、促進(jìn)執(zhí)政黨健康發(fā)展。能否精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題是衡量巡視監(jiān)督效能高低的第一標(biāo)準(zhǔn)。提高發(fā)現(xiàn)問題能力是加強(qiáng)和改進(jìn)巡視監(jiān)督的第一位要求。巡視工作的本質(zhì)是監(jiān)督,就是要求做到全面了解情況、深入發(fā)現(xiàn)問題。不僅對(duì)苗頭性、傾向性問題要早發(fā)現(xiàn)、早提醒、早反映、早制止,使巡視對(duì)象不犯或少犯錯(cuò)誤,起到預(yù)防和警示作用,而且還要通過有關(guān)部門、單位對(duì)涉嫌違紀(jì)違法線索進(jìn)行核查、處理,達(dá)到懲治和震懾不正之風(fēng)和腐敗問題的效果。巡視監(jiān)督的過程就是通過發(fā)現(xiàn)問題來推動(dòng)解決問題的過程。沒有深入發(fā)現(xiàn)問題這個(gè)前提,推動(dòng)解決問題就成了無源之水、無本之木,巡視工作也就失去了其應(yīng)有的價(jià)值??梢哉f,能否及時(shí)、深入、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問題始終是檢驗(yàn)巡視監(jiān)督效能的首要標(biāo)準(zhǔn),也是衡量巡視工作成效的重要指標(biāo)。

二是有效推動(dòng)解決問題力。有效推動(dòng)解決問題力是衡量巡視監(jiān)督效能的重要指標(biāo)。巡視監(jiān)督從程序上可分為“三步走”,即發(fā)現(xiàn)問題、負(fù)責(zé)任地提出解決問題的建議、推動(dòng)問題解決。如果巡視過程中雖然發(fā)現(xiàn)了有價(jià)值的問題,但是巡視過后便萬事大吉、一走了之,有病不治、問題得不到真正解決,變成所謂“爛尾工程”,這樣就會(huì)導(dǎo)致有問題的地方、單位和人在巡視期間緊張一陣子后長(zhǎng)出一口氣,依然故我,甚至變本加厲,而反映問題的群眾因?yàn)槠诖荒軐?shí)現(xiàn)就會(huì)失望,最終使人們對(duì)巡視工作失去信任和信心。這顯然不利于巡視監(jiān)督的可持續(xù)發(fā)展。

巡視工作運(yùn)行程序包括準(zhǔn)備、了解、報(bào)告、反饋、移交和整改六個(gè)環(huán)節(jié)。在這六個(gè)環(huán)節(jié)中影響巡視監(jiān)督效能有效發(fā)揮的因素包括:(1)巡視監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)者(包括中央和省區(qū)市黨委;巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組;巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室)的責(zé)任意識(shí)與管理能力。(2)巡視監(jiān)督執(zhí)行者(包括巡視組組長(zhǎng)、成員)的責(zé)任意識(shí)與發(fā)現(xiàn)問題能力。(3)被巡視對(duì)象的支持配合度。(4)紀(jì)檢監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督等其他監(jiān)督形式的支持配合度等。為此,必須在各個(gè)環(huán)節(jié)采取有效措施抑制不利因素,強(qiáng)化巡視監(jiān)督主體和客體的內(nèi)生動(dòng)力和外生壓力,方能充分發(fā)揮巡視監(jiān)督的震懾遏制治本作用。如下圖所示:

與其他監(jiān)督形式相比較,巡視監(jiān)督發(fā)揮效能既有優(yōu)勢(shì),也有劣勢(shì)。巡視監(jiān)督的比較優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是巡視組代表上級(jí)組織,具有較強(qiáng)的權(quán)威性,容易取得群眾信任;二是巡視組成員來自外地、外單位,具有獨(dú)立性,敢于監(jiān)督;三是巡視監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題能力強(qiáng),具有震懾性。巡視監(jiān)督的比較劣勢(shì)也有三個(gè)方面:一是權(quán)力有限,巡視只發(fā)現(xiàn)問題、不解決問題,如果群眾反映的問題在巡視后不能得到真正解決,會(huì)影響群眾以后參與巡視監(jiān)督的積極性;二是時(shí)間有限,每次巡視時(shí)間不會(huì)太長(zhǎng),如果準(zhǔn)備不足,能力有限,就難以發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的問題;三是自我監(jiān)督有限,巡視長(zhǎng)于對(duì)巡視對(duì)象的監(jiān)督,短于對(duì)自身監(jiān)督,如果自我監(jiān)督乏力,可能導(dǎo)致巡視權(quán)力被濫用,產(chǎn)生負(fù)面作用。為充分發(fā)揮優(yōu)勢(shì),抑制劣勢(shì),就必須揚(yáng)長(zhǎng)避短,提升巡視監(jiān)督效能。

二、巡視監(jiān)督發(fā)揮效能中存在的問題及其成因

全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上,提升巡視監(jiān)督效能只有進(jìn)行時(shí),沒有完成時(shí)。黨的十八大以來,以習(xí)近平為總書記的黨中央高度重視巡視工作,大力改革創(chuàng)新巡視理念、制度、體制、機(jī)制,巡視強(qiáng)度、力度、效果空前提升。從總體上看,巡視在發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾、遏制腐敗蔓延勢(shì)頭等方面發(fā)揮了明顯作用,成為治黨的利器。但是,與全面從嚴(yán)治黨的新要求相比,巡視監(jiān)督效能還需要進(jìn)一步提升,仍然存在一些不容忽視的問題,突出表現(xiàn)在發(fā)現(xiàn)問題困難和推動(dòng)解決問題困難兩個(gè)方面。

一方面,在有限的巡視時(shí)間中發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的問題困難,巡視效率需要進(jìn)一步提高。

由于每次巡視的時(shí)間非常有限,要在短時(shí)間內(nèi)發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的問題線索客觀地說并非易事。近年來,隨著巡視工作深入推進(jìn),巡視監(jiān)督對(duì)于促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的作用和意義日益彰顯。同時(shí),制約巡視工作深入開展的效能不高問題也愈發(fā)突出,集中表現(xiàn)在巡視發(fā)現(xiàn)問題困難、發(fā)現(xiàn)的問題總體價(jià)值不高、重大違紀(jì)違法線索較少等方面,影響了巡視成效。

一是難以發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的問題,弄不清問題所在。在巡視組開展的座談、個(gè)別談話中,談話對(duì)象在交談中由于顧慮較多,普遍存在講工作多、講問題少,講成績(jī)多、講不足少,講一般性問題多、講實(shí)質(zhì)性問題少,講領(lǐng)導(dǎo)班子集體多、對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子成員評(píng)價(jià)少等現(xiàn)象,要通過個(gè)別談話發(fā)現(xiàn)核心的、要害的問題,不太容易。在對(duì)巡視對(duì)象的問卷測(cè)評(píng)中,不少地方存在“一勾到底”的現(xiàn)象,使測(cè)評(píng)結(jié)果失實(shí),對(duì)發(fā)現(xiàn)問題的可用性不強(qiáng)。由于腐敗問題具有隱蔽性,在巡視組開展的走訪中,由于有的走訪流于形式,走馬觀花,發(fā)現(xiàn)不了隱藏在背后的復(fù)雜問題。

二是通過巡視發(fā)現(xiàn)的問題較多地集中在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面,關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部違法亂紀(jì)方面的問題數(shù)量少、比例低。例如,2004年至2013年第一輪巡視,廣東省共開展巡視26批287次,巡視回訪5批40個(gè)單位,發(fā)現(xiàn)問題1335個(gè),平均每次巡視發(fā)現(xiàn)問題408個(gè),多數(shù)問題涉及被巡視地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況,如經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、政府債務(wù)、環(huán)境保護(hù)、干部人才培養(yǎng)等,而作為巡視監(jiān)督本職所應(yīng)著重關(guān)注的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作方面的問題則不多。據(jù)調(diào)查,十七大以來廣東省通過巡視發(fā)現(xiàn)的各類問題中,違紀(jì)違法問題100件,僅占8%。[2]

三是通過巡視獲取領(lǐng)導(dǎo)干部搞腐敗案件線索的成效還不夠明顯。有的地方雖然存在 “塌方式”、系統(tǒng)性、區(qū)域性腐敗,在對(duì)該地區(qū)、部門的巡視時(shí)卻沒能發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性問題,但是后來由于其他案件的牽連,“拔出蘿卜帶出泥”,查辦了不少大案要案、窩案串案。例如,據(jù)統(tǒng)計(jì),2009年至2013年第一輪巡視結(jié)束,廣東省委10個(gè)巡視組共巡視了14批143個(gè)單位,發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索92條。2009年至2012年底,廣東省立案查處縣處級(jí)以上干部1143人,通過巡視發(fā)現(xiàn)線索59條47人,僅占41%。[2]

綜合分析,巡視發(fā)現(xiàn)有價(jià)值問題困難的主要原因有以下三個(gè)方面:

從巡視客體看,個(gè)別被巡視的地區(qū)、單位黨組織認(rèn)為只要在被巡視過程中不要被發(fā)現(xiàn)問題就萬事大吉。在實(shí)踐中就出現(xiàn)了在被巡視時(shí)極力應(yīng)付,甚至為了不讓巡視組發(fā)現(xiàn)問題而截訪,盡量讓巡視組不發(fā)現(xiàn)或少發(fā)現(xiàn)問題。被巡視地方有的黨員干部不愿、不敢講真話,影響了巡視發(fā)現(xiàn)問題的效力。一是不愿講。有的干部雖然了解真實(shí)情況,但由于怕得罪人,奉行“多一事不如少一事”的庸俗哲學(xué),對(duì)有問題的人和事有意掩蓋、袒護(hù)。二是不敢講。有的黨員干部對(duì)巡視組的公信力缺乏信心,擔(dān)心講了真話后會(huì)被泄露給當(dāng)事人,招致打擊報(bào)復(fù)。三是不想講。有的黨員干部認(rèn)為巡視組解決不了他們反映的問題,講了真話不僅白講,反而會(huì)對(duì)自己不利。尤其是在一些政治環(huán)境不寬松、民主氛圍不濃的地方,長(zhǎng)期沒有講真話的氛圍,“講真話成本大于收益”的官場(chǎng)“潛規(guī)則”讓人望而卻步。四是不肯講。個(gè)別干部本身就存在違紀(jì)違法問題,作為既得利益群體的一員,生怕講真話會(huì)引火燒身,自然不肯多說。

從巡視干部看,巡視組干部選配使用方式僵化,導(dǎo)致巡視干部的工作主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性不強(qiáng),制約了效能提升。大多數(shù)巡視組干部主要來自紀(jì)委、組織部?jī)杉?,其中大部分巡視干部長(zhǎng)期超負(fù)荷工作,壓力大,但是多年未輪崗,發(fā)展空間也受限制,這樣容易使巡視干部產(chǎn)生“被邊緣化”的感覺。在激勵(lì)和約束上,巡視績(jī)效考評(píng)和責(zé)任追究制度執(zhí)行不力,導(dǎo)致工作缺乏硬指標(biāo)、硬約束,影響隊(duì)伍活力。此外,巡視干部大多數(shù)是臨時(shí)抽調(diào)人員,對(duì)巡視工作熟悉需要時(shí)間和歷練,再加上缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性培訓(xùn),業(yè)務(wù)水平不高,往往不能適應(yīng)巡視工作特別是發(fā)現(xiàn)問題的要求。

從巡視方式看,巡視工作方式方法創(chuàng)新不足,難以適應(yīng)新時(shí)期巡視工作發(fā)現(xiàn)問題的需要。比如,個(gè)別談話是巡視發(fā)現(xiàn)問題的主要方式,但是實(shí)踐證明,如果不精心選擇談話對(duì)象,創(chuàng)新談話方式,優(yōu)化談話氛圍,就難以談出真實(shí)情況;信訪是巡視發(fā)現(xiàn)問題的另一種主要方式,由于在巡視期間,信訪量巨大,信訪問題龐雜,而巡視組人員少,對(duì)來信來訪來電難以妥善應(yīng)付,從中沙里淘金,發(fā)現(xiàn)重大問題線索;走訪調(diào)研也是巡視發(fā)現(xiàn)問題的一個(gè)途徑,但是,從巡視實(shí)踐看,有的地方存在事先安排多、接觸群眾少,看到政績(jī)多、發(fā)現(xiàn)問題少等情況。

另一方面,巡視后整改問題不充分,巡視成果運(yùn)用效用需要增強(qiáng)。

巡視監(jiān)督的目的是解決問題,如果發(fā)現(xiàn)了問題最終卻得不到解決,巡視效能就要打折扣。這就必須重視巡視成果運(yùn)用,做到件件有著落。巡視成果運(yùn)用是指根據(jù)巡視制度規(guī)定,巡視工作主體將巡視成果(巡視報(bào)告)信息反饋給巡視對(duì)象和相關(guān)部門,要求其按期整改或?qū)Πl(fā)現(xiàn)的問題按要求移送交辦,以及處理落實(shí)和鞏固成果的過程。從實(shí)踐看,巡視成果運(yùn)用中存在的主要問題有以下幾個(gè)方面:

一是消極對(duì)待,不整改。有的地區(qū)或單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)巡視反饋意見和整改建議不是以積極嚴(yán)肅認(rèn)真的態(tài)度抓好整改落實(shí),而是覺得既然對(duì)本地區(qū)或本單位的巡視工作業(yè)已結(jié)束,巡視監(jiān)督壓力就沒有了,于是對(duì)那些需要自身整改的問題就消極對(duì)待、不積極作為,對(duì)那些需要上級(jí)部門和相關(guān)橫向部門協(xié)調(diào)整改的問題就畏難、不努力,對(duì)巡視辦移交給本地區(qū)或單位的違法亂紀(jì)案件不嚴(yán)肅認(rèn)真查處,從而導(dǎo)致巡視后的整改工作不見成效。

二是做表面工作,不真改。有的地區(qū)或單位在問題整改落實(shí)中,出于上級(jí)壓力不得不整改,但又缺乏完全徹底的決心,不能完全嚴(yán)格按照要求進(jìn)行整改,只做表面功夫,不解決實(shí)質(zhì)性問題,導(dǎo)致群眾對(duì)問題整改落實(shí)情況不滿意,得不到社會(huì)的認(rèn)可。

三是淺嘗輒止,不深改。有的被巡視地區(qū)和單位在整改問題時(shí)只治標(biāo),不治本,只是根據(jù)巡視組移交的問題線索查辦幾個(gè)案件,查完案件就到此為止了,不從體制機(jī)制和監(jiān)督管理上找問題存在的原因,不去深挖腐敗問題滋生蔓延的根源,不扎牢制度籬笆,不從源頭上防治腐敗,導(dǎo)致“前腐后繼”“四風(fēng)”問題頻發(fā)。

當(dāng)前在巡視整改上之所以還存在上述問題,其原因概括起來主要有四個(gè)方面:

一是認(rèn)識(shí)不深。從巡視組的認(rèn)識(shí)看,個(gè)別巡視組認(rèn)為只要巡視報(bào)告寫完了、交上去了,巡視工作就完成了。在工作中只管“巡”和“視”的過程完成,忽視了巡視工作中最關(guān)鍵的一環(huán)——巡視成果運(yùn)用,對(duì)被巡視地區(qū)單位的后期整改工作不聞不問。從被巡視地方的認(rèn)識(shí)看,有的認(rèn)為巡視組走了,巡視監(jiān)督就結(jié)束了,就沒有壓力了,就萬事大吉了,對(duì)巡視報(bào)告中提出的問題和建議視而不見,充耳不聞,沒有真正放在心上,抓在手上,落實(shí)在整改上。

二是制度不健全。關(guān)于巡視成果的運(yùn)用,《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》雖然從工作程序的角度對(duì)巡視組和被巡視地方、單位在完成巡視了解工作后所做的工作有明文規(guī)定,但沒有專門針對(duì)巡視成果從產(chǎn)生、運(yùn)用、效果監(jiān)督等具體的制度規(guī)范。由于缺乏有力的剛性制度保證,導(dǎo)致一些地區(qū)或單位的巡視的問題每一次都似曾相識(shí),就是整改不到位。究其原因,主要是因?yàn)閷?duì)巡視成果運(yùn)用缺乏剛性制度的有效監(jiān)督和約束,對(duì)那些不認(rèn)真整改的行為缺少嚴(yán)格的問責(zé)。

三是整改責(zé)任歸屬不夠明確。 目前,關(guān)于巡視成果運(yùn)用的責(zé)任歸屬規(guī)定不夠具體、明確。例如,巡視成果運(yùn)用、巡視整改的責(zé)任主體應(yīng)包括哪些,各責(zé)任主體在成果運(yùn)用、整改方面應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任,對(duì)不落實(shí)責(zé)任的由誰來承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任、追責(zé)責(zé)任,等等,都缺乏有約束力的制度規(guī)定。那么,在實(shí)踐中如果巡視組發(fā)現(xiàn)的問題該報(bào)告不報(bào)告、被巡視單位對(duì)巡視組提出的問題應(yīng)當(dāng)整改卻不予整改,巡視領(lǐng)導(dǎo)小組有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人包括紀(jì)委和組織部的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)巡視組報(bào)告的問題置之不理等問題應(yīng)該由誰來追責(zé)?誰來擔(dān)責(zé)?這些責(zé)任的劃分和承擔(dān)都還不夠明確。

四是整改責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)。中央巡視辦負(fù)責(zé)人指出:“當(dāng)前,省區(qū)市巡視成果運(yùn)用不足,仍然是影響和制約監(jiān)督效果的突出問題,有些被巡視黨組織整改不夠積極、避重就輕、敷衍了事,對(duì)巡視移交問題線索輕易查否、處理偏輕、久拖不辦等現(xiàn)象仍然不同程度存在;對(duì)涉及普遍性、傾向性問題重視不夠、關(guān)注不夠、分析不夠,在‘抓早抓小方面還存在明顯不足?!盵3]究其原因,主要是因?yàn)樯贁?shù)被巡視地區(qū)或單位的領(lǐng)導(dǎo),缺乏擔(dān)當(dāng)精神、責(zé)任意識(shí)。有的因循守舊、缺乏創(chuàng)新精神不愿整改,有的求穩(wěn)怕亂、缺乏信心不敢整改,從而使整改工作長(zhǎng)期擱置不前。

三、提升巡視監(jiān)督效能的思路與對(duì)策

充分發(fā)揮巡視在全面從嚴(yán)治黨中的重要作用,關(guān)鍵在于提升其監(jiān)督效能。巡視監(jiān)督效能越高,助力全面從嚴(yán)治黨作用就越顯著。進(jìn)一步提升巡視監(jiān)督效能,既要?jiǎng)?chuàng)新思路,又要優(yōu)化對(duì)策。

一方面,要?jiǎng)?chuàng)新提升巡視監(jiān)督效能的思路。提升巡視監(jiān)督效能是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,必須構(gòu)建內(nèi)外兼修、上下聯(lián)動(dòng)、硬件與軟件齊備的制度機(jī)制。

一是要內(nèi)外兼修。在內(nèi)部,要建立健全巡視制度,強(qiáng)化巡視監(jiān)督主體和客體的內(nèi)生動(dòng)力和外生壓力。在外部,要與其他監(jiān)督形成合力。離開其他監(jiān)督效能的提升,只是提高巡視監(jiān)督效能,單打一,難以完全實(shí)現(xiàn)目的。

二是要上下聯(lián)動(dòng)。在上,要發(fā)揮中央巡視的主體作用;在下,要夯實(shí)省級(jí)和中央單位巡視的基礎(chǔ)作用。只有充分發(fā)揮中央和地方兩個(gè)層面的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性,形成全國(guó)“一盤棋”格局,才能有效提升巡視監(jiān)督效能。

三是要硬件與軟件齊備。在硬件方面,要健全巡視機(jī)構(gòu),解決人員、經(jīng)費(fèi)等保障問題。在軟件方面,要有高效管用的發(fā)現(xiàn)問題的方式方法、激勵(lì)與約束巡視人員履行職責(zé)的管理手段等。

另一方面,要不斷優(yōu)化提升巡視監(jiān)督效能的對(duì)策。

一是巡視的政治定位要更加明晰,聚焦全面從嚴(yán)治黨。2015年10月,王岐山同志在中央第八輪巡視動(dòng)員部署會(huì)上強(qiáng)調(diào),巡視是對(duì)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的巡視,是政治巡視,不是業(yè)務(wù)巡視。[4] 這表明,進(jìn)一步提升巡視監(jiān)督效能,首先要抓住巡視工作是政治巡視的本質(zhì)屬性,堅(jiān)持巡視工作的正確政治方向,在政治定位上聚焦全面從嚴(yán)治黨。巡視聚焦全面從嚴(yán)治黨,就是要在巡視中從政治紀(jì)律和政治規(guī)矩的高度和深度去發(fā)現(xiàn)問題,聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗以及選人用人,看看被巡視地方、單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用發(fā)揮得夠不夠、領(lǐng)導(dǎo)班子凝聚力強(qiáng)不強(qiáng),是不是堅(jiān)定地與黨中央保持高度一致,是不是在管黨治黨上體現(xiàn)“全面從嚴(yán)”的要求。巡視聚焦全面從嚴(yán)治黨,還要推動(dòng)被巡視單位黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任,強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用,強(qiáng)化廣大黨員特別是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的黨章黨規(guī)黨紀(jì)意識(shí),使所有黨員干部做到心中有黨、心中有民、心中有責(zé)、心中有戒。

二是創(chuàng)新巡視制度機(jī)制,提高發(fā)現(xiàn)問題能力。要?jiǎng)?chuàng)新巡視監(jiān)督方式方法,解決發(fā)現(xiàn)問題辦法不多、價(jià)值不高、效果不佳的問題。首先是拓寬廣度,豐富發(fā)現(xiàn)問題的渠道途徑。通過協(xié)調(diào)紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事、信訪、審計(jì)等機(jī)關(guān)和部門的力量,利用實(shí)地檢查、座談、訪談、測(cè)評(píng)特別是分析當(dāng)?shù)厣缜槊褚狻⒕W(wǎng)絡(luò)輿情熱點(diǎn)等方式,廣泛了解掌握被巡視地方的領(lǐng)導(dǎo)干部在黨風(fēng)廉政建設(shè)和選人用人等方面的問題線索,做到有的放矢。其次是突出深度,增強(qiáng)挖掘問題的能力。要善于從貫徹執(zhí)行中央大政方針、重大決策部署的情況,看被巡視單位領(lǐng)導(dǎo)班子政治立場(chǎng)是否堅(jiān)定,政治紀(jì)律是否嚴(yán)明,政治規(guī)矩是否清楚。最后是抓住細(xì)節(jié),提升以小見大發(fā)現(xiàn)問題的分析能力。要善于從具體工作細(xì)節(jié)中查找問題漏洞。要通過對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“8小時(shí)”外的行為愛好和生活圈、社交圈等相關(guān)情況的了解,發(fā)現(xiàn)其存在的不正常問題。

要?jiǎng)?chuàng)新巡視考核評(píng)價(jià)體系和責(zé)任追究制度,破解巡視組發(fā)現(xiàn)問題積極性不高、責(zé)任感不強(qiáng)的問題。首先是要建立巡視效能考核評(píng)價(jià)體系,對(duì)巡視組成員每次巡視任務(wù)的完成情況進(jìn)行科學(xué)考核,作為巡視干部評(píng)先評(píng)優(yōu)、提拔任用的標(biāo)準(zhǔn)。其次是要健全巡視責(zé)任追究制度。加強(qiáng)監(jiān)督,對(duì)巡視監(jiān)督不認(rèn)真、不負(fù)責(zé)、長(zhǎng)期不能發(fā)現(xiàn)有價(jià)值問題的,要嚴(yán)肅問責(zé)。通過巡視責(zé)任倒逼,增強(qiáng)巡視干部尤其是巡視組負(fù)責(zé)人發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任感和緊迫感。最后是要建立教育培訓(xùn)機(jī)制。結(jié)合巡視工作重點(diǎn),有計(jì)劃、有針對(duì)性地對(duì)巡視干部進(jìn)行培訓(xùn),提升巡視干部的政治素質(zhì)和專業(yè)化水平。

三是強(qiáng)化巡視成果運(yùn)用,加強(qiáng)問題整改落實(shí)。 要加強(qiáng)巡視成果運(yùn)用、問題整改落實(shí)的制度建設(shè)。當(dāng)前少數(shù)地區(qū)或單位存在的問題整改工作不落實(shí)、不真正落實(shí)、責(zé)任難被追究等現(xiàn)象,究其原因,是因?yàn)槠湓趩栴}整改落實(shí)環(huán)節(jié)上缺少完備的制度和有效的機(jī)制保障。為有效解決目前巡視整改中存在的問題,必須抓緊建立健全規(guī)范整改落實(shí)工作的黨內(nèi)法規(guī)制度,明確細(xì)化巡視整改責(zé)任主體、整改目標(biāo)、整改任務(wù)、整改要求、整改程序、整改監(jiān)督、整改問責(zé)等問題,在制度層面上防止出現(xiàn)模糊地帶。

要對(duì)巡視成果運(yùn)用、問題整改落實(shí)進(jìn)行嚴(yán)格問責(zé)。開展督辦檢查和嚴(yán)格問責(zé),是提高巡視監(jiān)督效能的重要手段和措施。要將巡視成果運(yùn)用、問題整改工作的每一項(xiàng)職責(zé)、任務(wù)落實(shí)到具體的責(zé)任部門和人員頭上,賦予其相應(yīng)的權(quán)力,明確其承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任,有權(quán)必有責(zé),不履責(zé)就要嚴(yán)格問責(zé),如此,才能有效遏制問題整改落實(shí)無人負(fù)責(zé)、不愿負(fù)責(zé)、難以盡責(zé)的現(xiàn)象,避免對(duì)問題整改所負(fù)責(zé)任出現(xiàn)空白地帶,確保問題整改落實(shí)真正完全到位。

參考文獻(xiàn):

[1]干以勝,張紀(jì)南.中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作教程[M].北京:中國(guó)方正出版社,2012.

[2]關(guān)于增強(qiáng)巡視工作發(fā)現(xiàn)問題能力的研究報(bào)告[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2014-06-25.

[3]姜潔.落實(shí)中央巡視工作方針.鞏固深化省區(qū)市巡視工作[N].人民日?qǐng)?bào),2015-08-19.

[4]巡視,是政治巡視不是業(yè)務(wù)巡視[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2015-11-05.

【責(zé)任編輯:黎峰】

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