劉琨天，費曉敏

(北京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，北京 100083)

北京市生態(tài)公益林保險補貼優(yōu)化模式研究

劉琨天，費曉敏

(北京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，北京 100083)

在實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，將北京市2014年生態(tài)公益林保險補貼政策與其他省區(qū)公益林保險補貼模式進行對比，結(jié)合相關(guān)經(jīng)濟學內(nèi)容分析北京市生態(tài)公益林保險補貼存在的問題，提出完善公益林災(zāi)后定損機制、引入更多商業(yè)性金融機構(gòu)參與生態(tài)公益林保險補貼等優(yōu)化路徑。

生態(tài)公益林；森林保險；財政補貼；北京市

一直以來，生態(tài)公益林的生態(tài)區(qū)位尤為重要，因此生態(tài)公益林的風險管理也尤為重要。生態(tài)公益林作為森林的重要組成部分，具有巨大的社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益，在現(xiàn)代社會占據(jù)著舉足輕重的地位，未來生態(tài)公益林災(zāi)后減損模式的研究將是“多專業(yè)、綜合性”的研究，研究的深度和廣度也會更加深入全面。

2014年初，北京市啟動生態(tài)公益林森林保險試點工作，由國家和北京市財政共同出資，國家財政與北京市財政各出資50%，保費36元·hm-2，保險金額最高為18000元·hm-2，保險期限為1 a。這一政策的出臺更為北京市生態(tài)公益林的災(zāi)后減損模式的研究提供了契機。本文將針對北京市目前試點的生態(tài)公益林保險補貼政策進行分析并提出北京市生態(tài)公益林風險分散機制的優(yōu)化模式，為北京市目前實行的生態(tài)公益林保險補貼政策提供參考。

1 北京市與國內(nèi)其他地區(qū)生態(tài)公益林保險補貼模式對比

目前，我國已有多個省份開展了生態(tài)公益林保險制度，而福建、江西、湖南、浙江、遼寧的生態(tài)公益林保險進展狀況良好，對北京市生態(tài)公益林保險模式的探索有很大的借鑒意義。北京市與福建、江西、湖南、浙江、遼寧5個省份生態(tài)公益林保險補貼在保險費率、保險責任、出資結(jié)構(gòu)、保險金額方面的模式異同見表1。

1.1 北京市生態(tài)公益林保險補貼模式特點

由表1可知，北京市生態(tài)公益林保險補貼在保險金額方面遠遠高于其他省區(qū)，而保險費率卻與其他省區(qū)基本相同，所以國家財政和北京市級財政在北京市生態(tài)公益林保險支持力度要大于其他地區(qū)的財政支持力度。北京市所采取的高額保險金額及較低的保險費率一方面有利于給予林農(nóng)更多的損失補償，但另一方面也容易造成林農(nóng)為了獲取高額保險金額而故意騙保行為的發(fā)生。

表1 北京市與國內(nèi)其他省區(qū)保險補貼模式對比

北京市生態(tài)公益林保險制度中保險費不需要林農(nóng)以及縣域財政出資，由中央、北京市級財政共同出資，北京市、中央財政出資比例各為50%。政策性金融在生態(tài)公益林保險補貼中發(fā)揮了更重要、更直接的作用。

北京市生態(tài)公益林保險的出險賠償形式比較單一，一般是給予林農(nóng)資金補償，沒有其他的補償形式，比如由財政出資補償林農(nóng)一部分樹苗加一部分資金。北京市生態(tài)公益林保險補貼是由北京市園林綠化局與中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司北京分公司合作實施的，由中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司北京分公司代理北京市生態(tài)公益林保險的補貼。中國人民財產(chǎn)保險公司雖然是一家國企，但是其所經(jīng)營的保險類別眾多，并不是一家專門從事林農(nóng)類保險的國有保險公司。

1.2 北京市生態(tài)公益林保險補貼模式的選取原因

通過在其他省區(qū)的試點可以看出，首先生態(tài)公益林具有巨災(zāi)性，一旦發(fā)生災(zāi)害，生態(tài)公益林的損失是巨大的，而其他省區(qū)的保險金額較低，因此難以充分滿足林農(nóng)的補償要求。其次生態(tài)公益林具有較大的外部性效益，生態(tài)公益林在保持水土、提高空氣質(zhì)量等方面有著巨大的正外部性效益，一旦生態(tài)公益林出險，其損失很難用賬面上的經(jīng)濟價值衡量。只有通過增加保險金額才能給予林農(nóng)更為充足的補償。

北京市有其特有的自然環(huán)境，在調(diào)研的過程中發(fā)現(xiàn)冰雹災(zāi)害已成為威脅北京市生態(tài)公益林最重要的災(zāi)害之一。所以北京市在實行生態(tài)公益林保險補貼時結(jié)合了北京市的實際情況將冰雹等自然災(zāi)害列入其保險范圍。北京市生態(tài)公益林保險尚處于起步階段，并且由于生態(tài)公益林所特有的正外部性效益以及巨災(zāi)性等特征使得商業(yè)性金融的介入程度相對較低，所以北京市園林綠化局選擇與由國家控股的中國人民財產(chǎn)保險公司合作。中央財政、北京市級財政發(fā)揮著比其他省區(qū)更為重要的作用。

2 北京市生態(tài)公益林保險補貼政策存在的問題

通過北京市生態(tài)公益林保險補貼制度與其他省區(qū)的比較，北京市生態(tài)公益林保險制度在保險金額、保險責任、出資結(jié)構(gòu)等方面都有很大的進步與優(yōu)勢，然而，在北京市生態(tài)公益林保險發(fā)展的過程中仍然面臨不少問題。

2.1 供需矛盾

北京市的生態(tài)公益林保險補貼形式目前僅有1種形式，生態(tài)公益林的保險期限為1年期，每年交36元·hm-2的保費最高可以獲得18000元·hm-2的賠償。賠償金額相比其他省區(qū)已是最高。然而，通過對北京市門頭溝區(qū)楊坨村、孟悟村等地居民發(fā)放問卷調(diào)查結(jié)果表明，一旦出險，林戶受損的金額會遠遠大于18000元·hm-2。此外，生態(tài)公益林的生長周期長，1年期的保險不能長期有效分散生態(tài)公益林所遭受的風險，若每年均為生態(tài)公益林上保險，難免會擴大生態(tài)公益林保險補貼政策的成本。林戶對生態(tài)公益林保險的需求，保險公司及政策性金融機構(gòu)不能完全滿足，而政府提供的生態(tài)公益林保險補貼政策又不能完全滿足林戶對于分散生態(tài)公益林風險的需求，在生態(tài)公益林保險補貼政策上就形成了供需不平衡的矛盾。

2.2 較易發(fā)生騙保行為

北京市生態(tài)公益林保險補貼政策的保額最高為18000元·hm-2，相對于其他省區(qū)來說，保額巨大，且以現(xiàn)金或者轉(zhuǎn)賬到林農(nóng)賬戶的形式直接補償給林農(nóng)，并沒有一些非現(xiàn)金的類似于補償給林農(nóng)一定樹苗的補償措施。高額的保額以及不太完善的定損機制使得林農(nóng)較易發(fā)生騙保行為。

2.3 缺乏其他相關(guān)分散北京市生態(tài)公益林風險的政策配合

北京市生態(tài)公益林保險目前僅有一種模式，由中央和北京市財政共同出資為北京市生態(tài)公益林上保險，且北京市生態(tài)公益林保險尚處在剛剛起步的階段，風險分散機制相對滯后。研究的深度尚未涉及到其他分散風險的內(nèi)部市場化手段，比如建立林業(yè)發(fā)展基金，資產(chǎn)證券化等方式。而缺乏這些分散風險的內(nèi)部市場化手段的幫助，生態(tài)公益林保險能否完全分散北京市生態(tài)公益林所面臨的風險還是一個大大的問號。

2.4 定損失機制不盡完善、合理

北京市的生態(tài)公益林保險補貼是由北京市林業(yè)局與中國人民財產(chǎn)保險股份有限公司合作實行的，中國人民財產(chǎn)保險公司雖然經(jīng)營有林農(nóng)類業(yè)務(wù)，但畢竟不是專門的林農(nóng)類保險公司，在生態(tài)公益林損失確定方面存在明顯的不足，由于缺乏專業(yè)的林業(yè)保險金融人才，難以準確確定損失金額。

2.5 相關(guān)商業(yè)性金融機構(gòu)參與的積極性不高

由于生態(tài)公益林的公益性特征及其遭受災(zāi)害的風險大、頻率高等特點，商業(yè)性金融機構(gòu)往往不能在生態(tài)公益林保險中獲取豐厚的利潤，因此不愿介入。在森林保險試點過程中，政策性金融機構(gòu)起到了主要作用。然而，商業(yè)性的金融機構(gòu)在市場上依然占據(jù)多數(shù)，起著主導(dǎo)性的作用，要使北京市的森林保險能夠發(fā)揮更大的作用，就必須充分調(diào)動商業(yè)性金融機構(gòu)的積極性，使更多的商業(yè)性金融機構(gòu)開展森林保險業(yè)務(wù)。

3 森林保險補貼模式選擇的經(jīng)濟學基礎(chǔ)

3.1 生態(tài)公益林保險保額確定方式

在森林保險的保險金額確定方面一共有2種方式：按蓄積量確定保險金額和按造林成本確定保險金額。其中，按蓄積量確定保險金額主要依據(jù)以下2個公式：林木蓄積量=單位面積上立木蓄積量×總面積，保險金額=總蓄積量×木材價格。其中木材價格應(yīng)使用國家收購最低價格。而按造林成本確定保險金額，由于森林成本逐年增加，所以保額也逐年增加，呈倒金字塔型，可以分成若干檔次計算保險金額。

3.2 發(fā)揮市場在經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)性地位

我國的經(jīng)濟體制是社會主義市場經(jīng)濟體制，國家雖然對經(jīng)濟起到一定的宏觀調(diào)控作用，但是市場應(yīng)該在經(jīng)濟發(fā)展中起到基礎(chǔ)性作用。在生態(tài)公益林保險建設(shè)的初期，國家財政起到了很大的支持作用，但發(fā)展到一定階段后，應(yīng)讓商業(yè)性金融機構(gòu)能夠主動加入生態(tài)公益林保險的機制，充分發(fā)揮商業(yè)性金融機構(gòu)在市場中的主體地位。

3.3 外部性原則

生態(tài)公益林具有極大的正外部性效益，生態(tài)公益林對生態(tài)環(huán)境的改善發(fā)揮著重要的作用，而生態(tài)環(huán)境卻不用付出任何代價。由于北京市生態(tài)公益林巨大的社會性，以及一旦出險生態(tài)公益林具有巨災(zāi)性。商業(yè)性金融機構(gòu)在國家政策以及龐大的賠償金額的限制下難以獲得可觀的利潤，因此商業(yè)性金融機構(gòu)不愿也難以介入到生態(tài)公益林保險補貼政策中。

4 北京市生態(tài)公益林保險補貼模式優(yōu)化路徑

針對北京市森林保險政策存在的問題及制約因素，根據(jù)森林保險補貼模式的經(jīng)濟學基礎(chǔ)，通過對北京市門頭溝區(qū)楊坨村、孟悟村等村莊的走訪調(diào)查及資料的查閱，提出以下幾點針對北京市森林保險補貼模式的優(yōu)化路徑。

4.1 補償形式多樣化，盡量避免林農(nóng)騙保行為的發(fā)生

改變單一以資金形式補償林農(nóng)的方式，可以根據(jù)生態(tài)公益林的受損程度給予一部分的資金補償，然后就損失的生態(tài)公益林數(shù)量適當補償林農(nóng)一定數(shù)量的小樹苗。適當減少直接給予林農(nóng)的資金數(shù)量而采取更多的實物及技術(shù)方面的補償，這樣可以減弱林農(nóng)騙保的欲望，從而減少林農(nóng)騙保行為的發(fā)生。而在另一方面，給予林農(nóng)更多的實物性補償也更有利于北京市生態(tài)公益林的災(zāi)后恢復(fù)等工作的展開。

4.2 規(guī)范生態(tài)公益林保險的定損機制

在與中國人民財產(chǎn)保險公司進行合作的基礎(chǔ)上尋求更加專業(yè)的保險公司進行業(yè)務(wù)咨詢，安徽省在生態(tài)公益林保險的實踐過程中就與專門的國元農(nóng)業(yè)保險公司進行合作。北京市在生態(tài)公益林保險補貼政策制定過程中可以向安徽省借鑒經(jīng)驗，尋求更為專業(yè)的保險公司進行業(yè)務(wù)咨詢及損失確定。森林保險的專業(yè)技術(shù)人才不僅要懂保險，還要懂林業(yè)。另外，在北京市生態(tài)公益林保險以后的發(fā)展中要注重專門技術(shù)人才的培養(yǎng)，可以與相關(guān)林業(yè)類大學合作成立專門的森林保險系，在高校中首先建立森林保險專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)基地，然后由這些專門的技術(shù)性人才推動北京市生態(tài)公益林保險的發(fā)展。解決和創(chuàng)新北京市生態(tài)公益林保險過程中面臨的保費厘定、定損等難題。

4.3 探索其他能夠有效分散北京市生態(tài)公益林風險的手段

對于生態(tài)公益林風險的分散及防范，北京市僅僅采取為生態(tài)公益林保險的試點工作，且尚處在試點階段。要想使生態(tài)公益林保險補貼政策更好地發(fā)揮分散生態(tài)公益林風險的作用，還需要其他分散風險手段的配合，比如建立專門的生態(tài)公益林基金來推動生態(tài)公益林的發(fā)展，以及通過生態(tài)公益林資產(chǎn)證券化等多種市場化手段，多渠道的分散北京市生態(tài)公益林所面臨的風險。

4.4 引入更多商業(yè)性金融機構(gòu)

北京市的生態(tài)公益林保險補貼政策是全部由財政出資為生態(tài)公益林上保險，是政府與政策性的金融機構(gòu)合作為生態(tài)公益林上保險。這是由生態(tài)公益林的公益性特征決定的，商業(yè)性金融機構(gòu)不愿意過多地介入生態(tài)公益林保險之中。然而目前商業(yè)性的金融機構(gòu)在市場上占主體地位，應(yīng)該尋求生態(tài)公益林森林保險補貼機制與商業(yè)性金融機構(gòu)的契合點，為生態(tài)公益林保險的發(fā)展引入商業(yè)資本，達到雙贏的效果。在生態(tài)公益林保險補貼模式中減少財政資本的投入，加入更多的商業(yè)資本。

4.5 調(diào)整北京市生態(tài)公益林保險補貼中的供需矛盾

生態(tài)公益林的生長周期長，發(fā)揮生態(tài)效益的時效長，需要的保險年限便長。并且由于森林事故的巨災(zāi)性，一旦發(fā)生保險事故，生態(tài)公益林所遭受的損失也會很大。然而北京市目前試點的森林保險補貼政策保險期限僅為1年，保險金額最高為18000元·hm-2。森林保險保額的確定有2種方法：按蓄積量確定和按造林成本確定。而按蓄積量確定保險金額的方法工作量大，情況復(fù)雜，所以建議北京市的生態(tài)公益林保險補貼模式中采取按照造林成本確定保險金額的方法，年限越久的公益林成本越大，對此應(yīng)根據(jù)公益林不同的年限確定不同的保險金額，實行保險金額分級確定制度。并且應(yīng)該逐步擴大生態(tài)公益林保險的風險事故范圍，承保更多種類的風險，進一步推動生態(tài)公益林保險補貼模式的發(fā)展。

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Beijing Ecological Public Welfare Forest Insurance Subsidies Optimization Model Research

LIU Kun-tian，F(xiàn)EI Xiao-min

(SchoolofEconomicsandManagement，Beijingforestryuniversity，Beijing100083，China)

On the basis of field investigation, Beijing in 2014，the ecological public welfare forest insurance subsidy policy compared with other provinces public welfare forest insurance subsidy model，combined with related content of the economics analysis of the problems existing in the ecological public welfare forest insurance subsidies in Beijing，and puts forward the perfection of the mechanism of public welfare forest fee after disasters，introducing more commercial financial institutions to participate in the optimum path of ecological public welfare forest insurance subsidies，etc.

ecological public welfare forest；forest insurance；fiscal subsidy；Beijing

2015-04-09；

2015-05-22

北京市大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練項目(S201410022059)

劉琨天(1993—)，男，山東壽光人，北京林業(yè)大學經(jīng)濟管理學院在讀本科生，從事林業(yè)金融理論研究。E-mail：lktbjfu@126.com。

10.13428/j.cnki.fjlk.2016.01.046

F840.66

A

1002-7351(2016)01-0230-04