謝志強(qiáng)+姜飛云

【摘要】落實(shí)上級政策和要求，層層加碼、層層加壓、層層加責(zé)，出發(fā)點(diǎn)也許是好的，但現(xiàn)實(shí)中往往異化成了一種畸型的勞命傷財(cái)、甚至弄虛作假的政績觀?？茖又剖恰皩訉蛹哟a”的滋生土壤，層級利益是“層層加碼”的助推器。一方面，我們需要完善相應(yīng)的行政體制機(jī)制；另一方面需要輔之以強(qiáng)有力的道德約束，將“層層加碼”置于可控境地。

【關(guān)鍵詞】“層層加碼” 國家治理現(xiàn)代化 科層制 層級利益 【中圖分類號】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

對于“層層加碼”現(xiàn)象，多數(shù)人深有體會。有的層層壓縮完成任務(wù)的時(shí)間；有的無視“五個(gè)指頭有長短”的現(xiàn)實(shí)，要求貫徹《綱要》都要“一年打基礎(chǔ)、二年上臺階、三年邁大步”，等等?！皩訉蛹哟a”現(xiàn)象有其產(chǎn)生的歷史和現(xiàn)實(shí)緣由，有不可忽視的負(fù)面效應(yīng)。應(yīng)當(dāng)在國家治理現(xiàn)代化的總要求下，對其清醒認(rèn)識、認(rèn)真辨別、有效防控，革弊興利。

“層層加碼”的隱身空間：雙向異變

識別是為了更好地批判。多數(shù)人雖對“層層加碼”現(xiàn)象有一定的認(rèn)識和感知，但由于“層層加碼”的各種面目常常不大相同或大不相同，所以對其作正確認(rèn)識既有困難，又大有必要。

“層層加碼”一般指在貫徹某項(xiàng)政令或執(zhí)行某一規(guī)章時(shí)，逐級增加新的內(nèi)容或提出新的要求。在我們目前的輿論環(huán)境和常人見識中，“層層加碼”其實(shí)包含兩種語詞上的含義：即“層層遞加”和“層層遞減”?！皩訉蛹哟a”經(jīng)常呈現(xiàn)出雙向異變趨向，因?yàn)閺哪骋环矫婵词恰凹哟a”的東西，從另一角度看恰恰是“減碼”的，反之亦然?？傊?，從“層層”的上下兩端來看，某種東西發(fā)生了異變，這是確然無疑的。

最常見的“層層加碼”現(xiàn)象是對GDP數(shù)據(jù)的注水?！吨袊嗄陥?bào)》2014年9月4日的一則報(bào)道稱，“地方GDP總和連續(xù)多年超全國，省市縣‘層層加碼”。該報(bào)道透露，當(dāng)年（2014年）上半年全國31個(gè)省級單位的GDP總和為30.3萬億元，而國家統(tǒng)計(jì)局公布的全國GDP總數(shù)為26.9萬億元，兩者相差3.4萬億元。該報(bào)記者發(fā)現(xiàn)，2004年至2014年上半年的10年間，除2004年該差值為8000億元外，其他年份該差值均過萬億。該報(bào)記者還稱，地方GDP總和遠(yuǎn)大于全國GDP數(shù)據(jù)，在世界范圍內(nèi)并非普遍現(xiàn)象。如美國各州GDP總和與全國GDP數(shù)據(jù)差值一直被控制在百萬美元級別，差距最大的2009年和2010年也僅為400多萬美元（當(dāng)年折合人民幣約2000多萬元）。與該報(bào)道相印證的是，（時(shí)任）國家統(tǒng)計(jì)局局長李德水2005年在“兩會”期間披露，地方GDP總和與全國的差值高達(dá)26582億元，“國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的GDP數(shù)據(jù)是按照國際通行辦法獨(dú)立核算的，絕非是將各地上報(bào)數(shù)字進(jìn)行簡單相加后‘再砍一刀得到的”。 盡管后來國家降低或取消了GDP考核，但“層層加碼”事實(shí)上長期未得到根本解決。

除以上直觀的層層“遞加”現(xiàn)象之外，還有如出一轍的層層“遞減”現(xiàn)象。如部署任務(wù)時(shí)脫離實(shí)際要求“提前”，層層壓縮任務(wù)完成時(shí)間。我們可能都經(jīng)歷過這樣的情形：中央某單位可能想了解基層某方面的情況，甚至某一個(gè)數(shù)據(jù)。若依照工作規(guī)律，可能需要至少一周才能有正確結(jié)果，因其很可能需要專門開展問卷調(diào)查，而其涉及到的程序又相當(dāng)繁復(fù)，如設(shè)計(jì)問題、印制問卷、發(fā)放問卷、申請經(jīng)費(fèi)、組織人員、入戶調(diào)查、統(tǒng)計(jì)分析、總結(jié)報(bào)告等，加之每一環(huán)節(jié)又可能涉及更細(xì)小的環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)可能還需要若干相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)“審簽”，等等。這樣一來，一周可能本來已是高效運(yùn)轉(zhuǎn)的時(shí)間上限了，但實(shí)際上，到省里只剩下五天。省級考慮在所要求的五天中預(yù)留兩天進(jìn)行層層審批把關(guān)。所以，任務(wù)部署下去后實(shí)際完成的時(shí)間可能只有三天時(shí)限了。照此情形，市級預(yù)留一天，縣級預(yù)留一天，鄉(xiāng)村一級實(shí)際行動的時(shí)間可能只有一天甚至一夜。如此違背客觀規(guī)律的事情怎么辦？只得“急工出粗活”，硬著頭皮捏造，之后再層層上報(bào)，稱“如期完成”。這里，層層減的是時(shí)限，層層加的是無效工作量——違背工作規(guī)律的數(shù)字本身就與事實(shí)不符。又比如，一些地方在領(lǐng)導(dǎo)班子配備中實(shí)行任職年齡“層層遞減”，規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的平均年齡市級不超過45歲，縣級不超過40歲，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不超過35歲。這樣層層遞減的規(guī)定使一些德才兼?zhèn)?、?shí)績突出、群眾公認(rèn)的優(yōu)秀干部得不到合理使用，著實(shí)不利于干部隊(duì)伍建設(shè)和黨的事業(yè)發(fā)展。

桃三李四杏五年，棗樹當(dāng)年能賺錢。事物都有其內(nèi)在規(guī)律。落實(shí)工作中“層層推進(jìn)”靠“層層加碼”，于黨于國為害甚焉。如在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)制定方面層層拔高，大多只是為了放響亮的空炮；訂閱報(bào)刊時(shí)“層層加碼”，事實(shí)上將手伸向基層組織的腰包；傳達(dá)參會時(shí)間時(shí)逐級提前，造成大量人員時(shí)間浪費(fèi)；在群眾路線教育實(shí)踐活動和“兩學(xué)一做”等活動中對上級要求的必讀篇目、規(guī)定動作盲目加數(shù)量、加時(shí)間、加內(nèi)容、提標(biāo)準(zhǔn)，單純在數(shù)量上求多、形式上求新，既加重參學(xué)人員的思想負(fù)擔(dān)，使其畏難抱怨，又造成部分單位和個(gè)人敷衍應(yīng)付，事與愿違；在規(guī)定“就近入學(xué)條件”時(shí)“層層加碼”，額外增加所需證件種類，異化的是政令，慌亂的是民心；在中央“八項(xiàng)規(guī)定”之外搞所謂的“十項(xiàng)規(guī)定”“二十項(xiàng)規(guī)定”，茫然的基層無所適從；有黨員干部之所以反映正在全面施行的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》由于缺乏統(tǒng)一的關(guān)于程序、標(biāo)準(zhǔn)、范圍的約束，擔(dān)心導(dǎo)致地方在執(zhí)行中央政策時(shí)“層層加碼”，怕“層層加碼”再度靈驗(yàn)。諸如此類，如此這般，使基層不堪重負(fù)，既嚴(yán)重影響了正常的基層建設(shè)，又嚴(yán)重影響黨和政府的權(quán)威和影響力。

“層層加碼”的滋生土壤：科層制

“層層加碼”之所以出現(xiàn)，絕非偶然。從某種程度上說，“層層加碼”和科層制是與生俱來，相伴而生的。

被譽(yù)為“組織理論之父”的馬克斯·韋伯把包括政府在內(nèi)的組織分為三類，即個(gè)人崇拜組織、傳統(tǒng)組織和官僚組織。相對于傳統(tǒng)組織和個(gè)人崇拜組織而言，官僚組織崇尚法治，拋棄人治，強(qiáng)化科學(xué)，弱化情感。現(xiàn)今包括我國在內(nèi)的世界多數(shù)政府組織，基本可歸類為官僚組織或科層組織。

科層制是目前共認(rèn)的最為理性和最有效率的管理體制，其主要特點(diǎn)有四：其一，分工趨于合理，組織中各成員的職責(zé)權(quán)限一般以制度規(guī)定固定下來；其二，有職務(wù)等級和權(quán)力等級之分，組織中有層級節(jié)制；其三，組織中的管理工作一般以法律、法規(guī)、條例和正式文件等予以規(guī)范，并采用正規(guī)文書下達(dá)命令，進(jìn)行管理；其四，組織管理的非人格化，即公私分明，對事不對人。對于規(guī)模日益龐大、管理日趨復(fù)雜的工業(yè)大生產(chǎn)而言，科層制特有的精確性、快捷性、可預(yù)期性等是其他社會組織形式無法相比的。同時(shí)，科層制的非人格化、制度化的特征對于傳統(tǒng)社會中的任人唯親、人身依附、隨意決策等弊端，具有很強(qiáng)的糾正功能。

既然科層制倍受推崇，那又怎么會產(chǎn)生“層層加碼”現(xiàn)象呢？這是由科層制的內(nèi)在矛盾決定的。按照韋伯的說法，理想的官僚制或科層制應(yīng)當(dāng)是“由天才設(shè)計(jì)而由白癡管理”的制度。韋伯理想的科層制，或者說科層制的自我發(fā)展目標(biāo)，是把整個(gè)社會變?yōu)橐徊繖C(jī)器，“世界上充滿了齒輪和螺絲式的蕓蕓眾生，他們會緊緊抓住職位，處心積慮，不顧一切地沿著官僚化的等級層次階梯向上爬”。這樣一來，處于科層制當(dāng)中的人應(yīng)像齒輪和螺絲一般運(yùn)動，按照既定的方向、模式、速度、軌跡運(yùn)動即可。所以在理想的科層制當(dāng)中，是不會出現(xiàn)“層層加碼”現(xiàn)象的。但韋伯也不得不承認(rèn)：官僚制作為一種理想類型的思維結(jié)構(gòu)，也許像只是在假定的絕對空間中計(jì)算出來的物理反應(yīng)一樣，在現(xiàn)實(shí)中是極少見的。豐滿的理想背后更加骨感的現(xiàn)實(shí)是：科層制在不斷完善自身，向理想目標(biāo)前行的進(jìn)程中，既缺乏“天才”般的設(shè)計(jì)——現(xiàn)實(shí)中不過由多數(shù)人在探索實(shí)踐中不斷完善；其管理者也不是“白癡”——而是活生生的有思想甚至有異見的人。在這樣的矛盾統(tǒng)一中，科層制的一切弊病在所難免，包括“層層加碼”。

由于各個(gè)層級所處的地位不同，需要發(fā)揮的功能各異，而且各個(gè)層級就具體的個(gè)人而言，能力大小不一、工作方式方法有別，某項(xiàng)決策由上一層級通過本層級轉(zhuǎn)向下一層級時(shí)，其結(jié)果自然產(chǎn)生差異，如同能量在傳遞時(shí)“耗散”或人們轉(zhuǎn)達(dá)他人意見時(shí)附隨主觀理解而使話語指向發(fā)生變化一樣，“層層加碼”難以幸免。試舉一例：我們也許見過類似“關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)<關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)**的通知>的通知》的通知”的文件。從本質(zhì)上講，這樣的文件大多缺乏對上級文件的深刻理解和把握，缺乏對本地本級實(shí)際問題的深入思考，只是簡單的通過“轉(zhuǎn)發(fā)”這一具體方式體現(xiàn)本級機(jī)構(gòu)是否“落實(shí)”了某一決策或行動。這樣的文件充其量是對發(fā)文機(jī)構(gòu)“自我存在感”的宣示，而非對實(shí)際工作的真正指導(dǎo)。這不妨看作是“層層加碼”在文字上的一例典型表現(xiàn)。

中國目前正處于社會轉(zhuǎn)型期，政府組織既非真正意義上的傳統(tǒng)組織，也非完全意義上的科層組織，而處于從前者向后者轉(zhuǎn)型的過程中，其在表現(xiàn)形式上類似科層組織，但組織成員在心理上卻與傳統(tǒng)組織若即若離。在科層組織中，組織成員受組織層級、部門職能、職位職責(zé)、職務(wù)資格等一系列制度規(guī)定所限，對其是否勝任一般有相應(yīng)的非人格化的評價(jià)體系，個(gè)人能力很大程度上決定了自身是否勝任；而在傳統(tǒng)組織中，組織成員是否勝任則更多地建立在個(gè)人喜好、領(lǐng)導(dǎo)特權(quán)等人格化的基礎(chǔ)上。處于社會轉(zhuǎn)型期的科層組織人員，既希望依靠法規(guī)制度照章辦事，著眼于規(guī)定而非結(jié)果，同時(shí)又寄希望于領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人賞識，在意自己的榮辱得失，重視結(jié)果而輕視規(guī)定。這是一對難以調(diào)和的矛盾。在這一矛盾中，科層組織的運(yùn)行是不規(guī)則的，缺乏工具理性。

“層層加碼”的助推器：層級利益

北京大學(xué)光華管理學(xué)院教授周黎安等人2014年對中央、省、市、縣、鎮(zhèn)多層級之間圍繞經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的“層層加碼”現(xiàn)象進(jìn)行過系統(tǒng)研究。該研究認(rèn)為，政府層級越低，其制定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)越高，而這與地方官員的晉升激勵有密切關(guān)系；相對年輕的官員更可能提出更高的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)，而任期與目標(biāo)增長率之間存在倒U型關(guān)系。當(dāng)然，這項(xiàng)研究揭示的可能只是“層層加碼”之一種表現(xiàn)或眾多原因中的一個(gè)方面，未能對政府組織如何制定更高的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)給予合理解釋。也就是說，雖然政府層級越低，其制定的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)越高，與地方官員的晉升激勵當(dāng)然有密切關(guān)系，但這也同時(shí)隱含另一種風(fēng)險(xiǎn)，即假如結(jié)果與目標(biāo)反差巨大，其不能晉升的風(fēng)險(xiǎn)自然也越大，所以“層層加碼”除了“晉升”“年輕”“任期”“目標(biāo)”等因素外，一定另有其他更重要的原因。事實(shí)上，僅從經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的角度是不可能深入詮釋“層層加碼”這一涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會等諸多領(lǐng)域的復(fù)雜成因的?？茖又浦械母鱾€(gè)層級一旦看到各自可能獲得的利益，加碼就是勢所必然。

層級利益，正是“層層加碼”的根本原因。層級利益當(dāng)然也包括各層級的集體利益、官員的個(gè)人利益。官員的個(gè)人利益同時(shí)包括其經(jīng)濟(jì)利益、提拔升遷或者個(gè)人榮辱等。2015年習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議上深刻地指出，“要高度重視全面深化改革引起的利益關(guān)系調(diào)整，通盤評估改革實(shí)施前、實(shí)施中、實(shí)施后的利益變化，統(tǒng)籌各方面各層次利益，分類指導(dǎo)，分類處理”。其實(shí)，中國的革命、建設(shè)、改革，本質(zhì)上無不是各方面重大利益的調(diào)整；中國現(xiàn)階段所有重大問題的解決，也無不取決于各方面利益的公平和均衡。

馬克思認(rèn)為，“思想一旦離開利益，就一定會使自己出丑”。這是物質(zhì)決定意識的樸素唯物論。我們應(yīng)當(dāng)正視社會各方面的利益需求，包括科層制中方方面面利益的均衡。無視客觀存在的利益，不過是掩耳盜鈴式的自欺欺人。問題的關(guān)鍵在于，我們應(yīng)當(dāng)怎樣對具體問題具體分析，明辨“層層加碼”背后的利益是什么，分清哪些是物質(zhì)的，哪些是精神的；哪些利益是合理的，哪些是雖不合理但通過思想工作是可以舍棄的；哪些利益是長遠(yuǎn)的，哪些利益是暫時(shí)的；哪些利益是為著全局的，哪些利益是純?yōu)閭€(gè)人的；哪些利益是必須實(shí)現(xiàn)的，哪些利益是可以兼顧的，等等。只有明辨利益，正視問題，才能將“層層加碼”掌控在盡可能低的程度和盡可能合理的范圍內(nèi)。

“層層加碼”的宿命：悖論性存在與盛極而衰

“層層加碼”存在一個(gè)不容忽視的悖論：科層制隱含的分層規(guī)則是，官員所處的層級高是基于其水平較高、能力較強(qiáng)，而“層層加碼”本身卻意味著層級越低反倒是水平和能力越高。試以訂閱報(bào)刊為證：從省市級到縣鄉(xiāng)村級，自上而下要求必須訂閱的黨報(bào)黨刊，其實(shí)都包含了本級和上級所要求的項(xiàng)類，如縣級機(jī)關(guān)必須訂閱的報(bào)刊應(yīng)當(dāng)包括：中央級、省級、市級以至縣級。如此看來，鄉(xiāng)村一級的干部應(yīng)讀的報(bào)刊至少較省一級干部應(yīng)讀的報(bào)刊更多，其掌握的各方面情況也應(yīng)更全面、深入、透徹，其能力水平似乎也應(yīng)當(dāng)越高。我們都知道，事實(shí)未必如此。對其原因的可能解釋是基層干部應(yīng)學(xué)而未學(xué)，但“層層加碼”現(xiàn)象中類似的應(yīng)然與實(shí)然相悖的情況確實(shí)不在少數(shù)，人們稍加留心便不難發(fā)現(xiàn)。

上文分析過“層層加碼”在科層制條件下的伴生性存在，又分析過“層層加碼”在現(xiàn)實(shí)中的悖論性存在。那么，“層層加碼”能否被完全取消呢？這一問題至少要從三個(gè)維度簡析。

其一，歷史和現(xiàn)實(shí)的維度?！皩訉蛹哟a”古已有之，今天依然存在。歷史和現(xiàn)實(shí)反復(fù)證明，有人類就有政治，有政治就有層級，有層級就存在“層層加碼”。其二，理論和實(shí)踐的維度?！皩訉蛹哟a”必然存在，其不合理成分可能由小變大，但又不致無限變大，到一定程度自然將轉(zhuǎn)而約束其自身的不合理發(fā)展，使“層層加碼”自我否定，由大轉(zhuǎn)小。其三，內(nèi)因與環(huán)境的維度。利益需求是“層層加碼”內(nèi)在的根本動因，經(jīng)濟(jì)政治文化諸方面的發(fā)展程度、思想輿論的寬松度和各層級的容忍度等諸多因素則構(gòu)成了“層層加碼”的環(huán)境條件。這三個(gè)維度，說明“層層加碼”在某一事物發(fā)展過程中既不能無限發(fā)展，又不致完全消亡。而我們對待“層層加碼”實(shí)事求是的態(tài)度則是：明辨是非，努力將其負(fù)效應(yīng)降到最小。

怎樣降到最?。俊肚笫恰冯s志評論員石平在《確保黨中央確立的政策不走樣不變形》這篇文章中提出，“確保黨中央確立的政策不走樣不變形，與尊重地方特點(diǎn)、鼓勵各地積極主動創(chuàng)造性地開展工作是辯證的統(tǒng)一”。事實(shí)上，雖然“層層加碼”往往出現(xiàn)在政策執(zhí)行的過程中，出現(xiàn)在對中央精神付諸行動的實(shí)踐中；雖然其常常假借“執(zhí)行中央政策”“貫徹中央精神”“從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)”“細(xì)化實(shí)化”之名，行“層層加碼”、任性作為之實(shí)；雖然我們在革除這種現(xiàn)象時(shí)操作不易得法，革除不太可能，但重要的是，我們針對“層層加碼”這把“矛”，已有了依法行政之“盾”，有了治理體系現(xiàn)代化之奮斗目標(biāo)，有了對此問題的初步警覺。解決基本思路應(yīng)當(dāng)是，在科學(xué)處理中央與地方、政績與實(shí)績、對上負(fù)責(zé)與對下負(fù)責(zé)等重要關(guān)系的同時(shí)，既認(rèn)識到純粹的制度和技術(shù)本身存在難以克服的局限性，又輔之以強(qiáng)有力的包括道德約束（如加強(qiáng)黨性教育）在內(nèi)的手段；既強(qiáng)調(diào)綜合治理，又突出主體責(zé)任，用依法行政和科學(xué)的體制機(jī)制，將“層層加碼”置于可控境地。

（作者分別為中共中央黨校社會學(xué)教研室主任、教授；山西省紀(jì)委工作人員）

【參考文獻(xiàn)】

①《地方上報(bào)全年GDP有水分 多報(bào)2萬多億令人吃驚》，《羊城晚報(bào)》，2005年3月8日。

②周黎安、劉沖、厲行、翁翕：《“層層加碼”與官員激勵》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2015年第1期。

③石平：《確保黨中央確立的政策不走樣不變形》，《求是》，2016年第14期。

責(zé)編/高驪 溫祖?。ㄒ娏?xí)）

美編/李祥峰