付瑩

（深圳博物館深圳改革開放史研究中心，廣東　深圳 518026）

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)有償使用土地制度變遷及其影響

付瑩

（深圳博物館深圳改革開放史研究中心，廣東深圳 518026）

土地使用制度改革是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先全國創(chuàng)新試驗的一個重要領(lǐng)域，而且隨著改革開放歷史的演進(jìn)，其有償使用土地的制度不斷變遷，階段性特征極為明顯，具體可細(xì)分為：國有土地有償使用的試驗，國有土地使用權(quán)有償有期限出讓，國有土地使用權(quán)有償出讓方式完善，國有土地使用權(quán)有償出讓方式成熟，以及探索集體土地使用權(quán)出讓模式5個階段。期間所創(chuàng)設(shè)的土地使用權(quán)與所有權(quán)相分離，土地在有形交易市場公開出讓，分層分項設(shè)立土地使用權(quán)，土地資源完全市場化配置，以及原農(nóng)村集體土地溢價收益選擇分配等代表性制度和做法，均對我國有償使用土地的立法和實踐產(chǎn)生了一定積極影響。

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)；國有土地使用權(quán)；有償出讓方式；制度變遷

改革開放以來，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)率先全國對以往的行政劃撥、無償無期限使用土地的制度進(jìn)行了一系列改革創(chuàng)新，考察其制度變遷歷程，可細(xì)分為國有土地有償使用的試驗（1979～1987），國有土地使用權(quán)有償有期限出讓（1987～1998），國有土地使用權(quán)有償出讓方式完善（1998～2005），國有土地使用權(quán)有償出讓方式成熟（2005～2012），以及探索集體土地使用權(quán)出讓模式（2012至今）五個階段。并且，以出租土地、“公開競投”（拍賣）、“掛牌出讓”等為典型代表的制度性變革舉措均對我國有償使用土地的立法和實踐產(chǎn)生了一定積極影響。

一、國有土地有償使用的初期試驗（1979～1987）

改革開放前，深圳使用國有土地的形式與全國各地相同，僅為行政劃撥、無償無限期使用一種。深圳建市及經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立后，各項建設(shè)及城市運營對資金的巨大需求與中央只賦予深圳改革試驗的特殊政策、卻無過多資金支持的現(xiàn)實形成了一定的矛盾。如經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立伊始，國家投資特區(qū)建設(shè)的資金僅為3300萬［1］。此種情形下，深圳果斷借鑒香港做法，開始了“向土地要資金”的嘗試。起初主要以出租土地、委托成片開發(fā)和合作開發(fā)等形式進(jìn)行有償使用土地的試驗。第一，在“出租”土地方面，1979年3 月5日，深圳市出租蛇口半島1000畝土地給香港招商局建設(shè)蛇口工業(yè)區(qū)，租地期限15年（免所得稅3年），每年每畝交地租4000港元［2］（P7）。之后的1980 至1981年間，深圳市房地產(chǎn)公司（國有）先后與香港德興公司簽訂了10項租賃土地協(xié)議，總計租地4.54萬平方米，規(guī)劃建筑面積34萬平方米，投資9億港元，深圳方收取土地使用費2億多港元［2］（P10）。與此同時，我國有關(guān)中外合資經(jīng)營企業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于有償使用土地也規(guī)定了繳納“場地使用費”的內(nèi)容①。第二，在與外商合作開發(fā)土地方面，探索了以土地入股形式與香港地產(chǎn)商合作開發(fā)福田區(qū)約30平方公里規(guī)劃面積的土地，同時借鑒了屬于“三來一補(bǔ)”的“補(bǔ)償貿(mào)易”（又稱產(chǎn)品返銷）形式合作開發(fā)土地②。第三，在委托成片開發(fā)土地方面，“因特區(qū)創(chuàng)建初期，政府無力投入全部資金用于成片開發(fā)區(qū)的建設(shè)，但又急需引進(jìn)投資，所以，當(dāng)時多采用行政劃撥土地，或土地估價入股的形式進(jìn)行成片開發(fā)區(qū)的開發(fā)，如早期的蛇口工業(yè)區(qū)、南油工業(yè)區(qū)、科技工業(yè)園、八卦嶺工業(yè)區(qū)、上步輕工業(yè)區(qū)、筍崗倉庫區(qū)等。”［3］

上述有償使用國有土地的各項試驗客觀上產(chǎn)生了如下作用：一是開啟了對以往無償、無期限使用土地制度改革的序幕；二是一定程度上緩解了經(jīng)濟(jì)特區(qū)初期土地開發(fā)和城市建設(shè)的資金壓力；三是此類試驗對同期廣東省及全國的相關(guān)土地政策的改變產(chǎn)生了一定影響，只不過后者并沒有將土地所體現(xiàn)的價值以“租金”、“股份”等形式表述，而是稱之為“土地使用費”。如：1980年底的《全國城市規(guī)劃工作會議紀(jì)錄》指出：“實行綜合開發(fā)和征收城鎮(zhèn)土地使用費政策，是用經(jīng)濟(jì)辦法管理城市建設(shè)的一項重要改革，它有利于按照城市規(guī)劃配套地進(jìn)行建設(shè)、節(jié)約用地，充分發(fā)揮投資效果；有利于控制合理解決城市建設(shè)和維護(hù)資金的來源”。深圳正式征收“土地使用費”始于1980年12月5日，當(dāng)日深圳市房地產(chǎn)公司與香港中央建業(yè)有限公司簽訂了關(guān)于羅湖小區(qū)一塊4000平方米商住用地的協(xié)議，其中約定港方有償（每平方米交納土地使用費5000元港幣）、有限期（協(xié)議使用限期30年）使用該塊土地［4］。此后，1981 年11月頒布的 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》規(guī)定：“客商在本特區(qū)投資設(shè)廠、興辦各項事業(yè)，需要使用土地者，可憑深圳市人民政府批準(zhǔn)文件和合同、協(xié)議書及投資興辦事業(yè)的有關(guān)資料填寫用地申請表，經(jīng)市規(guī)劃部門核準(zhǔn)并辦理土地使用費的繳納手續(xù)后，定點劃線，發(fā)給《土地使用證書》?！?981年11月廣東省五屆人大常委會通過的 《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》也規(guī)定了“境內(nèi)外用戶”交納土地使用費的內(nèi)容。

二、國有土地使用權(quán)有償有期限出讓（1987～1998）

盡管深圳早期進(jìn)行的有償使用土地試驗初步體現(xiàn)了土地資源的價值，“但是，這項改革尚未從根本上觸動舊體制，土地有價使用只是象征性的，不能體現(xiàn)土地級差地租?！保?］（P21）據(jù)統(tǒng)計，至1986年底，深圳市政府劃撥土地82平方公里，而為興建該批土地之上的基礎(chǔ)設(shè)施耗費13億人民幣，其中銀行貸款6.7億，一年付出的利息達(dá)5000多萬元，而收取的土地使用費只有3800多萬元，僅占同期政府財政收入的1. 5%，占同期政府基礎(chǔ)設(shè)施投資的3.9%，尚不夠償還政府一年的貸款利息［2］（P15）。1987年土地制度改革前深圳市歷年撥地和土地使用費收取情況如下表［6］（P51）：

收交土地使用費占財政收入% 1 9 7 9　1 7 8 . 6 1 9 8 0　2 1 9 . 9　3 9 8 . 5 1 9 8 1　7 2 7 . 1　1 ，1 2 5 . 6 1 9 8 2　2 ，4 3 9 . 1　3 ，5 6 4 . 7　2 8 0　1 . 7 5 1 9 8 3　1 ，8 2 5 . 9　5 ，3 9 0 . 0　4 8 0　1 . 6 1 9 8 4　2 ，0 2 5 . 9　7 ，4 1 5 . 9　6 8 0　1 . 3 1 9 8 5　2 8 4 . 3　7 ，7 0 0 . 2　1 ，0 2 7　1 . 1 1 9 8 6　5 1 5 . 0　8 ，2 1 5 . 2　1 ，3 8 1　1 . 5 8年份　撥地數(shù)（公頃）　累計撥地數(shù)（公頃）　收交土地使用費（萬元）

由此可見，土地制度改革初期，深圳并沒有因其成功地進(jìn)行了有償使用土地試驗而使土地價值得以充分反映；相反的，政府開發(fā)土地越多，負(fù)擔(dān)越重?！坝捎谕恋氐氖褂脵?quán)不能作為商品進(jìn)入流通，其分配依然是行政劃撥，排斥了市場機(jī)制的作用，土地使用價值的商品化未能得到發(fā)揮……”，“這就要求特區(qū)土地管理體制的改革，需向更深一層突破。”［5］（P20-21）因而，探索土地所有權(quán)與土地使用權(quán)相分離，進(jìn)行土地使用權(quán)有償出讓試驗勢在必行。1986年11 月17日，深圳市房地產(chǎn)改革赴港考察團(tuán)前往香港考察；同年12月28日，形成《深圳市房地產(chǎn)改革赴港考察報告》。該《報告》顯示：“香港是只有1066平方公里的彈丸之地，但香港政府十分珍惜這個世界最寶貴的土地資源，把全港土地收歸官府，在全面規(guī)劃和初步開發(fā)的基礎(chǔ)上，采取高地價政策，通過招標(biāo)和公開拍賣的形式，為港英當(dāng)局攫取巨額收入。高峰年代（1980至81年度）的賣地收入占當(dāng)年總財政收入的37%，進(jìn)入80年代的六年平均也達(dá)17%?！保?］（P3）《報告》同時提出了“改革現(xiàn)行的行政劃撥土地、收取土地使用費的辦法，在充分準(zhǔn)備創(chuàng)造條件的基礎(chǔ)上，采取公開拍賣為主，公開拍賣、招標(biāo)與行政劃撥相結(jié)合的特區(qū)土地管理制度”的建議［7］（P4）。1986年12月，深圳市基建辦公室擬訂了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理體制改革方案》，并于1987年2月28日將《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理體制改革方案（討論稿）報送市政府，同時建議成立深圳市房地產(chǎn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組。1987 年6月20至22日，深圳市房地產(chǎn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組舉辦了“深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理體制改革方案研討會”③，且《方案》的思路和做法受到充分肯定，因為“從理論上看，對土地是否是商品的看法雖然不一致，但都認(rèn)為實行土地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離，按照商品經(jīng)濟(jì)原則，實行土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓并不存在理論障礙。”而且“從現(xiàn)行的法律、政策上看，與改革方案并無根本性的沖突，國家仍然是城市土地的所有者，有償轉(zhuǎn)讓的是土地的使用權(quán)?！保?］經(jīng)修改后的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理體制改革方案》（送審稿）于1987年7月獲最終通過，其核心是實行“土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，所有權(quán)為國家所有，不準(zhǔn)以任何方式轉(zhuǎn)移（集體所有制土地可根據(jù)國家建設(shè)需要依法征地）；土地的使用權(quán)可以有償有期出讓。”［5］（P21）

尤需說明的是，《方案》為突破當(dāng)時的《憲法》和《土地管理法》關(guān)于土地不能轉(zhuǎn)讓的硬性規(guī)定，設(shè)法從馬克思主義經(jīng)典作家的相關(guān)論述中找到“土改”的理論支撐，“土地是財富形成的要素之一，是必不可少的生產(chǎn)要素。土地開發(fā)需要成本，經(jīng)過開發(fā)的土地凝結(jié)了大量的人類勞動，當(dāng)它作為重要的生產(chǎn)要素進(jìn)入特區(qū)計劃指導(dǎo)下的商品經(jīng)濟(jì)之中時，必然受價值規(guī)律的支配?！保?］（P4）基此，《方案》的基本設(shè)想是：“所有用地實行有償使用，協(xié)議、招標(biāo)、公開競投。各搞一個試點，先易后難?！雹茈S即，深圳于1987年下半年先后以“協(xié)議”、“招標(biāo)”和“公開競投”（也即“拍賣”）三種方式進(jìn)行了土地使用權(quán)有償出讓的實踐探索：1.1987年9月10日，深圳市首次以協(xié)議方式售出編號為B211-1、面積約5321.8平方米的土地，土地使用年限為50年，協(xié)議地價106.436萬元［9］；2.1987年11月25日，深圳市首次以公開招標(biāo)方式售出編號為H118-1、面積46355.0平方米的地塊，地價為1705.88萬元，使用期限50年。此次招標(biāo)采用綜合評標(biāo)法，綜合評分由三個部分組成，即標(biāo)價分占總分的50%，規(guī)劃設(shè)計方案分占總分的40%，企業(yè)業(yè)績資信分占總分的10%。三項均采取100分制，按比例計算后，相加得總分［10］；3.1987年12月1日，深圳市首次以公開競投（“拍賣”）方式售出編號H409—4、面積為8588平方米的地塊。此次拍賣土地，44家在深圳有法人資格的企業(yè)參加角逐，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)公司以525萬元的最高價得到這幅土地50年的使用權(quán)（此次拍賣土地被稱為新中國土地“第一拍”）［11］?？陀^上，“這三次嘗試，起到了投石問路的功效。1988年以后，土地使用權(quán)有償有期出讓在特區(qū)全面推廣”［5］（P71）。

可以認(rèn)為，上述探索實踐活動對我國相關(guān)法律法規(guī)以及憲法內(nèi)容的修改產(chǎn)生了積極影響，從而在立法層面正式確立了國有土地使用權(quán)有償出讓制度，主要體現(xiàn)在：第一，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理體制改革方案》的主要內(nèi)容立即為《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理條例》（時屬廣東省地方法規(guī)）所吸納，“《條例》采納了國際上普遍的做法，將深圳市人民政府出讓國有土地使用權(quán)的方式，由《暫行規(guī)定》的劃撥一種改革為協(xié)議、招標(biāo)、拍賣三種，使土地的利用與發(fā)展外向型的商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)?！@是對我國現(xiàn)行土地管理制度的重要突破”［12］。第二，1988年4月12日通過的《中華人民共和國憲法修正案》將 “任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地?！毙薷臑椋骸叭魏谓M織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！睆亩鵀槿鎸嵭袊型恋厥褂脵?quán)有償轉(zhuǎn)讓提供了根本法的依據(jù)和保障。第三，1988年12月23日，《中華人民共和國土地管理法》相應(yīng)規(guī)定了“國有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓；國家依法實行國有土地有償使用制度”的內(nèi)容。第四，1990年5月19日頒布的《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》照例將相關(guān)內(nèi)容修改為：土地使用權(quán) “可以依法使用、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或者用于其他經(jīng)濟(jì)活動”。隨之，“根據(jù)深圳的實踐經(jīng)驗，1991年5月廣東省人大頒布《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理條例》，在全省各特區(qū)推廣實施?！保?］（P21）

三、國有土地使用權(quán)有償出讓方式的完善（1998～2005）

毋庸置疑，較之早期的租賃等有償使用土地形式，以協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等方式進(jìn)行的土地使用權(quán)有償出讓更能體現(xiàn)出土地的價值。然而，在深圳的土地一級市場⑤，以招標(biāo)、拍賣這類市場化方式出讓土地的比例并不高，而協(xié)議出讓這種非市場化方式卻成為政府供應(yīng)土地的主要形式，其結(jié)果是，因土地出讓環(huán)節(jié)缺失競價機(jī)制而導(dǎo)致土地的稀缺資源屬性依然無法被真實反映。資料顯示：從1987年至1999年的十多年間，深圳利用拍賣形式出讓土地7宗，面積9.33萬平方米；利用公開招標(biāo)形式出讓土地72宗，面積90.37萬平方米；利用協(xié)議形式出讓土地3273宗，面積9635.03萬平方米。從中可以看出，當(dāng)時90%以上的土地主要以協(xié)議這一非市場化形式出讓［13］。原因在于，深圳客觀上存在著一個進(jìn)行隱性土地交易的二級市場⑥。通過它，一般土地使用者（受讓方）能以相對低于政府出讓價的售價獲取土地，而土地轉(zhuǎn)讓者恰恰是起初無償或以協(xié)議出讓方式低價獲得土地者。此外，也有部分用地單位利用土地管理制度不規(guī)范的漏洞，將無償取得的非經(jīng)營性土地補(bǔ)交一定地價后，申請變更為經(jīng)營性用地，從事房地產(chǎn)開發(fā)。該兩種獲取土地資源的隱性渠道直接扼制了土地使用者通過招標(biāo)、拍賣渠道獲取土地的正常需求。為此，深圳市國土局于1998年加強(qiáng)了土地的清理、回收工作，共清理歷史用地、劃撥用地80宗，此類土地面積約30萬平方米［14］（P73）。

為消除協(xié)議出讓土地這一非市場方式占比過大，以及隱性土地交易市場帶來的不利影響，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)于2000年前后進(jìn)行了新一輪土地制度改革，并產(chǎn)生了三個方面的重要影響：第一，1998年2月6日頒布實施的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣規(guī)定》，在全國首次確定所有特區(qū)內(nèi)的居住用地、商業(yè)用地、加油站用地等經(jīng)營性用地的土地使用權(quán)出讓一律按招標(biāo)、拍賣這種市場化方式進(jìn)行，同時將適用協(xié)議出讓方式的土地范圍嚴(yán)格限制在工業(yè)用地以及財政全額投資的公益性、非盈利性用地方面。資料表明，深圳實行此項制度改革的當(dāng)年（1998年），對經(jīng)營性用地一律實行了招標(biāo)、拍賣，成交土地面積13.39萬平方米，總成交價3.31億元［14］（P340）。第二，其創(chuàng)新的土地使用權(quán)公開出讓方式——掛牌出讓⑦，為國土資源部2002年11號令 《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》所肯定，從而使得該項制度得以在全國廣泛推開。據(jù)統(tǒng)計，2001年深圳市在土地有形市場成功轉(zhuǎn)讓的24塊土地中拍賣成交的有3塊，面積3.34萬平方米，成交金額8430.00萬元；掛牌成交的有21塊，面積30.90萬平方米，成交金額42256.60萬元［15］（P56）。這說明，以掛牌形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的比例迅速提高。第三，為了遏制土地使用權(quán)出讓及轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的投機(jī)行為，深圳于2000年設(shè)立了專門的土地交易市場，并于2001年3月6日頒布實施《深圳市土地交易市場管理規(guī)定》，其中明確：經(jīng)營性土地出讓和轉(zhuǎn)讓必須在專門的土地交易場所進(jìn)行；房地產(chǎn)管理部門不再審批合作建房事項，土地轉(zhuǎn)讓、受讓須進(jìn)入土地交易市場；以協(xié)議方式取得的土地，在補(bǔ)交市場地價后也須進(jìn)場交易。資料顯示，2001年，深圳市土地轉(zhuǎn)讓面積計34.24萬平方米，成交金額50686.60萬元，高出底價3000萬元［15］（P56）。當(dāng)年全市國土基金收入109億元，完成計劃的118%，國土基金同期支出87億元［15］（P303）。

四、國有土地使用權(quán)有償出讓方式成熟（2005～2012）

如前述，隨著經(jīng)營性用地使用權(quán)有償出讓方式的進(jìn)一步完善，特別是在國土資源部于2006年5月31日發(fā)布 《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》（試行）和 《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》（試行）對招拍掛和協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)從程序、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范上進(jìn)行細(xì)化之后，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)有償出讓的市場化體系更加完備。但與此同時，長期存在的產(chǎn)業(yè)用地領(lǐng)域的低價無競爭、土地資源浪費和粗放利用等問題也依然十分突出。這是由于，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)在工業(yè)化初期為引進(jìn)重要項目促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對土地供應(yīng)重點傾斜的產(chǎn)業(yè)用地領(lǐng)域一直采用協(xié)議出讓方式。以2005年實施產(chǎn)業(yè)用地市場化改革前一年（即2004年）為例，全年深圳市實際供應(yīng)土地面積1063.63hm2，其中工業(yè)倉儲用地807.1hm2，占總供地面積的75.88%；以協(xié)議方式供地903.53hm2，占總供地的面積的84.95%［16］。在此情形下，2005年12月，深圳市龍崗區(qū)的1宗工業(yè)用地及1宗配套宿舍用地掛牌出讓，標(biāo)志著工業(yè)用地的市場化正式啟動［17］。

深圳工業(yè)用地的市場化出讓，不僅使產(chǎn)業(yè)用地價值得到充分體現(xiàn)，同時改變了以往政府以低價供應(yīng)產(chǎn)業(yè)用地來“招商”的被動政策；更為重要的是，它促使深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的有償使用土地制度得以創(chuàng)新和完善，并為全國工業(yè)用地市場化配置方式改革提供了可資借鑒的有益經(jīng)驗。例如，為使得工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地招拍掛出讓的做法制度化、規(guī)范化，深圳先后于2006年頒布實施了《深圳市工業(yè)用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓工作近期實施方案 （2006-2008）》、《關(guān)于深圳市鼓勵工業(yè)用地集約利用的地價政策》，于2007年頒布實施了 《深圳市工業(yè)及其他產(chǎn)業(yè)用地使用權(quán)出讓若干規(guī)定》等一系列規(guī)范性文件，清晰地界定了采用招標(biāo)、拍賣或者掛牌等公開競價方式出讓工業(yè)用地的范圍；同時，對工業(yè)用地出讓合同簽訂后擅自批準(zhǔn)調(diào)整土地用途，對不符合轉(zhuǎn)讓條件違規(guī)轉(zhuǎn)讓工業(yè)用地，以及對違規(guī)干預(yù)和插手工業(yè)用地的招標(biāo)拍賣掛牌出讓等進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制。不僅如此，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)還對產(chǎn)業(yè)用地延伸領(lǐng)域的市場化出讓方式進(jìn)行了有益探索，主要體現(xiàn)在分層次、分項目的土地使用權(quán)出讓試驗上。如2008年6月，深圳市地鐵前海灣車輛段地上3宗約51萬平方米的地鐵上蓋物業(yè)用地使用權(quán)成功掛牌出讓。此舉是借鑒香港經(jīng)驗，在我國大陸首次出讓地鐵上蓋用地使用權(quán)的探索實踐活動，旨在探索分層次設(shè)立土地使用權(quán)，創(chuàng)新土地多層空間開發(fā)模式，以提高城市土地利用率，促進(jìn)節(jié)約集約用地?？梢姡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)對工業(yè)用地及其延伸領(lǐng)域的土地使用權(quán)出讓探索，無疑表明國有土地使用權(quán)出讓方式的成熟和穩(wěn)定。

五、探索集體土地使用權(quán)出讓模式（2012至今）

深圳在快速工業(yè)化、城市化進(jìn)程中率先遇到土地資源緊約束的問題，尤其是進(jìn)入高度城市化時期后，土地增量不足、存量土地粗放低效利用、土地利用方式落后等問題更加凸顯，截止2011年底，深圳建設(shè)用地面積與土地總面積的比例已接近50%。結(jié)合《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》所確定的 “2020年，建設(shè)用地面積控制在市域面積的50%以內(nèi)”，“禁止建設(shè)區(qū)（城市基本生態(tài)線范圍內(nèi)的嚴(yán)格控制區(qū)域）總面積占市域土地總面積的24%”等土地利用主要控制指標(biāo)［18］，不難看出，此后深圳增量土地總面積僅為50平方公里左右。與此同時，原農(nóng)村集體（尤其是原特區(qū)外）實際占有大量土地，卻因土地權(quán)益不明晰，缺乏相關(guān)政策支持無法入市交易。為此，深圳市于2013年1月8日出臺《深圳市人民政府關(guān)于優(yōu)化空間資源配置促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》及其6個配套文件。其中，《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法》提出“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位實際占用的符合城市規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)用地，在理清土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，完成青苗、建筑物及附著物的清理、補(bǔ)償和拆除后，可申請以掛牌方式公開出（轉(zhuǎn)）讓土地使用權(quán)”。具體地，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)以 “建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”，“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制”之精神為契機(jī)⑧，率先進(jìn)行了突破現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租等限制的試驗，同時創(chuàng)新土地溢價收益的分配機(jī)制，提供兩種可協(xié)商選擇的收益分配方式，即交易所得收益由政府與原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位按照5：5或者7：3加不超過總建筑面積20%的配套物業(yè)分成⑨。深圳首例出讓原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體工業(yè)用地的試點于2013年12月進(jìn)行，寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)（鳳凰股份公司）將面積為1.45萬平方米、總建筑面積為6.99萬平方米的A217-0315地塊成功出讓。本次交易所得收益分割，探索了“3：7分成加20%物業(yè)”的模式，即1.16億元出讓款的70%納入深圳市國土基金，鳳凰社區(qū)按30%獲得3480萬元，同時于項目建成后無償取得20%的商品房性質(zhì)配套物業(yè)13980平方米。應(yīng)該說，這在快速工業(yè)化、城市化的大背景下，全國各地均不同程度面臨“保耕地、保發(fā)展”的難題，而農(nóng)村建設(shè)用地利用都極為粗放的現(xiàn)實面前，要保持經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，必須解決城市土地資源短缺與農(nóng)村建設(shè)用地閑置的矛盾。顯然，深圳在高度城市化時期的這一探索實踐，對推動原農(nóng)村集體建設(shè)用地入市、建立全國統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實現(xiàn)土地收益以現(xiàn)金、物業(yè)等靈活方式和相應(yīng)比例的各方共享，以及拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間和社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展等具有借鑒意義和推廣價值［19］。

注：

①1980年7月國務(wù)院 《關(guān)于中外合營企業(yè)建設(shè)用地的暫行規(guī)定》明確規(guī)定：“中外合營企業(yè)用地，不論新征土地，還是利用原有企業(yè)場地，都應(yīng)計收場地使用費?！?/p>

② “補(bǔ)償貿(mào)易”實際上就是深圳市出地，港方出資合作開發(fā)，向港方收取一定的利潤分成。

③ 詳見深圳市房地產(chǎn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組：《關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理體制改革方案研討會的情況匯報》（1987年6月29日）。

④ “協(xié)議”出讓土地，即通過協(xié)商，并經(jīng)政府土地管理部門批準(zhǔn)而出讓土地的方式；“招標(biāo)”出讓土地，即政府土地管理部門以招標(biāo)形式發(fā)布標(biāo)書，競投者在指定的期限內(nèi)以書面投標(biāo)的形式競投該幅土地的開發(fā)權(quán)；“拍賣”出讓土地，即在指定的時間和公開場合，在土地使用權(quán)拍賣主持人的主持下，按規(guī)定的方式應(yīng)價，競投土地使用權(quán)，價高者得的出讓土地使用權(quán)方式。

⑤ 國家土地管理部門按土地供應(yīng)計劃，采用協(xié)議、招標(biāo)、拍賣等方式，以土地使用合同的形式，將土地使用權(quán)以一定的年限、規(guī)定的用途及一定的價格出讓給房地產(chǎn)發(fā)展商或其它用地者的市場。

⑥房地產(chǎn)發(fā)展商根據(jù)土地使用合同的要求將建好的房屋連同土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓者的市場。

⑦政府土地行政主管部門發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受竟買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果確定土地使用者的行為。

⑧ 詳見《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

⑨詳見《深圳市完善產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)機(jī)制拓展產(chǎn)業(yè)用地空間辦法》。

［1］深圳市委政策研究室.深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)十年［M］.深圳：海天出版社，1990.48.

［2］深圳市國土資源和房產(chǎn)管理局.深圳市國土房產(chǎn)管理改30年（1978-2008）［Z］.深圳市國土資源和房產(chǎn)管理局（現(xiàn)規(guī)劃和國土資源委員會）檔案資料，2008.

［3］深圳房地產(chǎn)年鑒編輯委員會.深圳房地產(chǎn)年鑒 （2000年）［M］.深圳：海天出版社，2000.66.

［4］馮杰.深圳土地管理二十年［N］.深圳特區(qū)報.2006-06-22（A20）.

［5］深圳房地產(chǎn)年鑒編輯委員會.深圳房地產(chǎn)年鑒 （1991年）［M］.深圳：海天出版社，1991.

［6］深圳市人民政府.深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理體制改革方案說明（送審稿）［Z］.深圳市檔案局：C1-9-0170，1987.

［7］中共深圳市委政策研究室，深圳市政府基建辦公室.深圳市房地產(chǎn)改革赴港考察團(tuán)的報告［Z］.深圳博物館文物檔案資料：Z1739，1986.

［8］深圳市房地產(chǎn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組.關(guān)于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理體制改革方案研討會的情況匯報［Z］.深圳市檔案局：C43-A12.1-0016，1987.60.

［9］深圳市人民政府，中國航空技術(shù)進(jìn)出口公司深圳工貿(mào)中心.深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)合同書（87）深合地字—01號［Z］.深圳市國土資源和房產(chǎn)管理局（現(xiàn)規(guī)劃和國土資源委員會）檔案資料，1987.1.

［10］深圳市人民政府，深圳市深華工程開發(fā)公司.深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)合同書（87）深合地字—02號［Z］.深圳市國土資源和房產(chǎn)管理局（現(xiàn)規(guī)劃和國土資源委員會）檔案資料，1987.1.

［11］深圳市人民政府，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)公司.深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地使用權(quán)合同書（87）深合地字—03號［Z］.深圳市國土資源和房產(chǎn)管理局（現(xiàn)規(guī)劃和國土資源委員會）檔案資料，1987.1.

［12］深圳房地產(chǎn)年鑒編輯委員會.深圳房地產(chǎn)年鑒（1988年）［M］.廣州：廣東人民出版社，1988.367.

［13］深圳房地產(chǎn)年鑒編輯委員會.深圳房地產(chǎn)年鑒（2000年）［M］.深圳：海天出版社，2000.62.

［14］深圳房地產(chǎn)年鑒編輯委員會.深圳房地產(chǎn)年鑒（1999年）［M］.深圳：海天出版社，1999.

［15］深圳房地產(chǎn)年鑒編輯委員會.深圳房地產(chǎn)年鑒（2002年）［M］.深圳：海天出版社，2002.

［16］深圳房地產(chǎn)年鑒編輯委員會.深圳房地產(chǎn)年鑒（2005年）［M］.深圳：海天出版社，2005.69.

［17］深圳房地產(chǎn)年鑒編輯委員會.深圳房地產(chǎn)年鑒（2006年）［M］.深圳：海天出版社，2006.80.

［18］深圳房地產(chǎn)年鑒編輯委員會.深圳房地產(chǎn)年鑒（2012年）［M］.深圳：海天出版社，2012.28.

［19］深圳房地產(chǎn)年鑒編輯委員會.深圳房地產(chǎn)年鑒（2014年）［M］.深圳：海天出版社，2014.135.

【責(zé)任編輯：林莎】

The Evolution and Influence of Compensated Use of Land System in Shenzhen

FU Ying
（Research Center of Shenzhen Reform and Opening-up History，Shenzhen Museum，Shenzhen，Guangdong，518026）

Shenzhen pioneered in the reform of land use system？in China.With the historical evolution of reform and opening-up，its compensated use of land system has been changing constantly，which is characterized by different stages.Specifically there are five stages：experiment of compensated use of state-owned land，the paid and terminable transfer of the use right of state-owned land，perfection of the paid transfer of the use right of state-owned land，maturity of the paid transfer of the use right of state-owned land，and exploration of the transfer of use right of collectively-owned lands.The representative systems and practices created in this course such as separation of land use from land ownership，public transfer of land in the？tangible？market，setting up land use rights by layers and items，land resources allocation completely put into market，and the distribution of premium income from the original collectively-owned rural land have produced positive impact upon the legislation and practice of compensated use of land in China.

Shenzhen Special Economic Zone；the use right of state-owned land；paid transfer；institutional change

K 291/297

A

1000-260X（2016）04-0026-06

2016-04-18

付瑩，深圳博物館深圳改革開放史研究中心主任，副研究員，主要從事深圳改革開放史研究。