辛向陽

2016年6月，《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》正式向社會發(fā)布?！兑庖姟返某雠_標志著北京正在努力走出一條城鄉(xiāng)一體、規(guī)劃建設(shè)管理協(xié)調(diào)、內(nèi)涵集約的發(fā)展新路。結(jié)合《意見》的精神，談兩點想法。

一、在認識和把握城市發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上推進城市管理現(xiàn)代化

《意見》強調(diào)：認識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。我認為，這抓住了城市管理工作的根本之點。所謂規(guī)律就是反映事物本質(zhì)及其必然性的法則和客觀要求。

首先要把握城市發(fā)展的自然規(guī)律。這個規(guī)律包含著兩個方面的要求：其一，城市發(fā)展就像自然界的所有事物一樣，有自己的自然成長階段性?！兑庖姟分赋觯骸氨本┳鳛槭锥迹俏覀儌ゴ笞鎳南笳骱托蜗?，已從新中國成立初期一個陳舊的古都發(fā)展成現(xiàn)代化國際大都市，發(fā)生了滄桑巨變。”這樣一個滄桑巨變從1949年以來，可以劃分為這樣幾個階段：1949年—1978年，北京主要體現(xiàn)為國家的政治中心；1978年—2000年，北京的文化中心在逐步顯現(xiàn)；2000年—現(xiàn)在，北京的國際交往中心地位明顯增強；從現(xiàn)在開始，北京的科技創(chuàng)新地位在加大，北京承擔(dān)的首都功能隨著國家力量的發(fā)展而變化。習(xí)近平總書記2014年10月講過：“我們前所未有地靠近世界舞臺中心，前所未有地接近實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的目標，前所未有地具有實現(xiàn)這個目標的能力和信心?！敝袊娇拷澜缥枧_中心，北京承擔(dān)的國際責(zé)任就會越多，城市管理工作的國際化要求就會越高。其二，把握城市發(fā)展的自然規(guī)律就要研究北京城市健康、可持續(xù)發(fā)展的自然承載力，不能一再突破自然承載力的極限，要通過科學(xué)的規(guī)劃、建設(shè)、管理使城市發(fā)展需要的自然供給回落到自然承載力的范圍之內(nèi)。

其次要把握城市發(fā)展的經(jīng)濟規(guī)律。著力構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，以這樣的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)來擠出一部分低端人口。我們要關(guān)注2016年5月19日中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》。這個綱要提出：“到2020年進入創(chuàng)新型國家行列，創(chuàng)新型經(jīng)濟格局初步形成。若干重點產(chǎn)業(yè)進入全球價值鏈中高端，成長起一批具有國際競爭力的創(chuàng)新型企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群?？萍歼M步貢獻率提高到60%以上，知識密集型服務(wù)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的20%。”大力發(fā)展知識密集型服務(wù)業(yè)，不斷替代勞動力密集型服務(wù)業(yè)。什么是知識密集型服務(wù)業(yè)？例如會計師服務(wù)業(yè)就是知識密集型服務(wù)業(yè)。美國紐約有世界上三大著名的會計師事務(wù)所：德勤、安永、普華永道。德勤會計師事務(wù)所2015年9月宣布：截至5月31日的會計年度的總營收為352億美元。2015年9月15日安永宣布，截至2015年6月30日財年的合并全球收入為287億美元。2015年10月，普華永道會計師事務(wù)所宣布：2015年全球收入增長10%，達到了354億美元。三大事務(wù)所總收入為993億美元。

再次要把握城市發(fā)展的社會規(guī)律。其一，多元共治是城市社會治理的基本趨勢。我們要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把政府的有形之手、市場的無形之手、市民的勤勞之手、社會組織的合作之手緊密結(jié)合在一起，有效解決城市治理的難點和深層次問題。其二，共建共享是一個基本趨勢。共建才能共享，共建的過程也是共享的過程，要充分發(fā)揚民主，廣泛匯聚民智，最大激發(fā)民力，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面。

二、在落實好四個“五”的基礎(chǔ)上推進北京城市管理上水平

這四個“五”就是《意見》中提出的：全面貫徹落實五中全會精神，遵循“五位一體”總體布局，樹立五大發(fā)展理念，堅持城市工作“五個統(tǒng)籌”。這四個“五”，我認為是很重要的。

首先，北京城市管理工作落實五中全會精神就要堅持以人民為中心的管理思想，在城市管理工作中強化人民意識、市民意識。圍繞人民關(guān)心的問題、身邊的問題、感受深切的問題，推出一批叫得響、立得住、群眾認可的硬招、實招。比如馬路拉鏈問題、空中蜘蛛網(wǎng)問題、城市牛皮癬問題、楊柳飛絮問題、露天街市問題、馬路雀斑問題等等。

其次，北京城市管理工作遵循“五位一體”總體布局就要善于運用布局思維發(fā)現(xiàn)城市管理工作中的陷阱問題。城市管理工作中的陷阱包括：不虞效應(yīng)、塔西佗陷阱。“不虞效應(yīng)”用來表示意外發(fā)現(xiàn)原來根本沒有去追求的結(jié)果。比如，一個城市在改善公共服務(wù)特別是義務(wù)教育的水平后，會不斷吸引外來人口?！八髻⑾葳濉币辉~來源于古羅馬歷史學(xué)家塔西佗，是指當(dāng)公權(quán)力遭遇公信力危機時，無論發(fā)表什么言論，頒布什么樣的政策，社會都會給予其負面評價。城市管理領(lǐng)域要特別要注意公信力建設(shè)。

再次，北京城市管理工作樹立五大發(fā)展理念就要有全球視野。一方面，通過全球視野來解放我們的思想。《意見》中提到的緊湊城市、精明增長、智慧城市、海綿城市等都是從國外發(fā)展起來的，我們要善于吸收借鑒國外城市管理的成功做法。另一方面，北京要建成世界級城市群?！兑庖姟穬纱翁岬健敖ㄔO(shè)以首都為核心的世界級城市群”，這就更加需要我們有廣闊的世界視野。

第四，北京城市管理工作堅持城市工作“五個統(tǒng)籌”就要有全局意識和思維。五個統(tǒng)籌是：統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發(fā)展持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展宜居性；統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高推動城市發(fā)展積極性。城市管理工作必須有統(tǒng)籌意識：統(tǒng)籌城市管理改革舉措的今天、明天和后天的關(guān)系，既要有近憂，更要有遠慮；統(tǒng)籌城市管理制度、法治和信仰的關(guān)系，既要使城市管理制度化和法治化，又要使之信仰化，降低制度和執(zhí)法成本；統(tǒng)籌中心城區(qū)和副中心的關(guān)系，既要發(fā)揮好中心城區(qū)的核心作用，又要發(fā)揮好副中心的疏導(dǎo)功能。

北京市城市管理委員會——

新職能定位應(yīng)因事而設(shè)因需而立

□余鐘夫（北京市委研究室研究員）

前不久召開的北京市第十一屆十次全會內(nèi)容豐富，其中最引人矚目的有兩項決策：一是“建設(shè)城市副中心”，原提 “建設(shè)行政副中心”，雖兩字之差，對北京今后發(fā)展軸向和空間格局的重塑以及關(guān)聯(lián)區(qū)域的發(fā)展影響甚大。二是整合北京現(xiàn)有城市管理職能，以原市市政市容委為基礎(chǔ)，新成立北京市城市管理委員會（以下簡稱市城市管理委），作為市政府直屬部門；同時合并規(guī)劃和土地部門，成立新的市政府直屬部門。上述兩項決策均與市政建設(shè)管理服務(wù)有關(guān)，第一項涉及如何建設(shè)符合城市副中心要求的、高質(zhì)量的市政設(shè)施；第二項要求架構(gòu)富有前瞻性、有效適用的城市管理控制服務(wù)體系。我就新的城市管理委員會的職能定位問題談三點看法。

一、理解把握好北京市城市管理委員會職能整合的新背景

這次市城市管理委職能整合有三大背景。一是中央對城市工作的高度重視。去年以來，中央專門召開城市工作會議，并出臺城市規(guī)劃、建設(shè)、管理和執(zhí)法等多個文件，以及北京市委全會即北京城市工作會議的召開；二是習(xí)近平總書記對北京城市發(fā)展和管理工作明確提出的新要求，以及按照這個要求所確定的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，均處于重要的執(zhí)行期；三是北京市 “十三五”規(guī)劃對城市工作做出了具體部署，需要落實。這三大背景的核心要點，以習(xí)近平總書記對北京城市發(fā)展和管理工作的指示最為切要，即要有效解決北京“大城市病”，建設(shè)國際一流的和諧宜居之都。

顯然，這次職能整合與以往不同。首先是中央主要領(lǐng)導(dǎo)專門對北京提出了系統(tǒng)、具體的城市發(fā)展和管理要求，而且立意很高、期望很大。北京一直在研究落實這些指示精神，尋求突破點、著力點。這次城市管理機構(gòu)的改革可以視為謀定思動，和以往因上位機構(gòu)改革下延，參照性機構(gòu)的拆并、職能的重組有所不同；其次，這次整合的目標十分明確，就是要遏制并解決“大城市病”。這說明現(xiàn)有的城市管理機構(gòu)設(shè)立及職能安排不能有效的應(yīng)對當(dāng)前城市病以及將來面臨的新問題，所以需要整合，需要未雨綢繆。

基于這樣的背景，必須要分析清楚現(xiàn)在北京城市管理中的問題，這樣，職能整合才能有的放矢。如果不把問題搞清楚，那么職能的增減，機構(gòu)的撤并，我覺得有可能會成為堆積木，或者說得難聽一點也可能淪于“玩花活”。

二、分析梳理當(dāng)前北京城市管理存在的問題

（一）首先是某些宏觀控制沒有達到預(yù)期目標

一是規(guī)模。就是北京作為首都城市，其功能超多超全超強，以及這個功能所派生的諸多服務(wù)功能及次生功能，形成長鏈條，大體系，世界無雙，北京的很多城市問題都源于此。與此相應(yīng)，建成區(qū)不斷突破城市的邊界，并呈孤城突進之勢。

二是總量。以人口為例，北京的人口壓力很大。2004年做城市人口規(guī)劃的時候，當(dāng)時設(shè)定的北京城市人口數(shù)到2020年的目標是1800萬人。現(xiàn)在我們設(shè)定到2020年人口指標是2300萬，分級控制。那么現(xiàn)在北京實有人口是多少？有2500萬和2700萬兩種說法，且各有所據(jù)。但估數(shù)都沒有低于2300萬。從長遠看，北京人口是否超過3000萬甚至更多，值得關(guān)注。再是交通，按照規(guī)劃2017年底將北京全市機動車保有量要求控制在600萬輛以內(nèi)，這個數(shù)字也很快會達到。

三是結(jié)構(gòu)。北京區(qū)域之間一直存在比較大的差距，南輕北重的問題尤其明顯。以前三門（前三門是北京正陽門、宣武門、崇文門的合稱）大街為界，北京城市作為政治、文化、國際交往、科技創(chuàng)新四大中心定位的功能主要位于北城?；A(chǔ)設(shè)施北、東遠勝南、西。以地鐵交通為例，南北地鐵線路的密集度，南疏北密。道路密度、等級，還有市政的其他基礎(chǔ)設(shè)施，水電氣熱，教育醫(yī)療等公共服務(wù)的質(zhì)量，尤其優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，南城即現(xiàn)在的南部地區(qū)，整體性落后于北城。

（二）其次是中觀管理偏于簡單

一是行政主導(dǎo)或叫政府引領(lǐng)式的發(fā)展。即政府往往代替市場或者老百姓，認為需要什么就增加什么、不需要什么就控制什么，許多決策和項目以及管控，未必符合實情、切合民意。政府、市場和民意之間溝通制度不完善，尚未形成良性互動的管理格局。反過來講，民意對政府的管理行為和管理意圖經(jīng)常會產(chǎn)生誤解、甚至對抗。

二是管理方式“運動式”。北京是典型的大活動帶動型發(fā)展管理模式。利用大活動對北京城市實施一些階段性、大強度的管理，是北京的突出能力和優(yōu)勢。例如2008年“奧運會08辦”的成立，“給北京洗臉”，以及諸如此類的做法。有如過節(jié)或迎客，臨時性的整家潔院。北京大活動太多，所以經(jīng)常用大活動背景下的這種“運動式”的管理方式、管理思維去管理這個城市，有時候就容易忽略經(jīng)常性、常態(tài)化、法治化的管理服務(wù)。

三是手段上的“外科手術(shù)式”。北京城市管理上“外科手術(shù)式”的做法比較多，管理部門對城市存在的某些問題，容忍度比較低，處理方式過于簡單。比如流動商販，如果站到市民的生活角度，他們對流動商販是有需求的，所以關(guān)鍵是如何定點、定時、合理的管理。好的城市管理應(yīng)該在城市形象與市民生活需要之間合理取舍，找到均衡點?！巴饪剖中g(shù)式”的管理是大規(guī)模的、整齊劃一的，發(fā)現(xiàn)有一個東西不好就切掉，其實經(jīng)常切錯了，甚至切出大問題來。這樣的管理方式過于簡單粗糙，是不適宜高水平的城市管理，很難說有利于建設(shè)和諧宜居之都。

（三）再次是微觀管理不夠精細

2008年奧運會以后，北京強調(diào)精細化管理，雖有較大的進步，但嚴格說還不夠精細。比如說在國貿(mào)橋下邊有一個斜土坡，橋底下的鐵網(wǎng)里也是碎石散亂，這種現(xiàn)象在CBD附近存在是說不過去的，是管理不夠精細、沒有很好地研究這個區(qū)域內(nèi)交通關(guān)系的緣故。類似的例子很多，比如一些新建地鐵站，站先建了，路沒有修，停車也沒有考慮。各種交通工具的接駁（廣東話，意思是無縫連接）一直沒有解決好，再如汽車增加很快，但全市的停車場建設(shè)始終缺乏規(guī)劃，這些都反映出了北京城市管理精細化上存在欠缺。

三、切實推進北京市城市管理委員會職能整合

關(guān)于市城市管理委的管理職能職責(zé)，我只談一些思路性的建議。

一是理念。理念決定行為，行為產(chǎn)生效果，所以城市管理理念很重要。我覺得北京城市管理理念應(yīng)秉持：以文明、進步、平等為求，以民為本，以城為家，以此凝聚管理者和被管理者雙方的共識。文明、進步、平等，就是智慧地把首都的管理要求自然地融于日常的管理細節(jié)中；以民為本，以城為家，就是說要善于站在城市大多數(shù)人日常生活、工作的需求角度和立場上施管，蘊育和培養(yǎng)市民平等的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)意識。北京這個城市，提要求挑毛病容易，把城市當(dāng)成家來愛護，愛城如家、精心經(jīng)營不易。

二是體制。體制是承載理念的工具，但本身是相對中性的實現(xiàn)平臺。過去三十多年來，城市管理體制幾經(jīng)變化，但是萬變不離其宗，核心要旨是要架構(gòu)富有前瞻性、有效適用的城市管理、控制和服務(wù)體系。否則，有可能流于僅僅再造一個可以在民意上、責(zé)任分辨上擔(dān)責(zé)的部門，或者只在一段時間形成宣傳效應(yīng)。所以，這個體制關(guān)鍵真正解決城市病問題，要管用，并要能適應(yīng)北京國際交往日益頻密，高水平現(xiàn)代化管理需求日甚的趨勢。

三是運作。不管職責(zé)、職能調(diào)整或增減，還是機構(gòu)撤并、整合，最終是要在日常的管理服務(wù)中體現(xiàn)，也就是要通過運行效果來檢驗。廣大市民的直觀感受很重要，也就是說理念、體制最終要在運行中落實、結(jié)果。能否使以往的行政型、運動式、外科手術(shù)式的管理方式有所改善，多些法治化、市場化、人性化、精細化，實現(xiàn)政府、市場、市民之間的理性溝通、良性互動，建立常態(tài)化的管理服務(wù)響應(yīng)模式，建立與現(xiàn)代化國際大都市相適應(yīng)的先進城市管理服務(wù)體系。

這一次機構(gòu)整合，一方面擴大了原市市政市容部門的權(quán)限和職責(zé)，同時也給主責(zé)部門帶來了新的壓力和挑戰(zhàn)。對于主責(zé)部門來講，現(xiàn)在是微信時代、互聯(lián)網(wǎng)時代、市民意識覺醒的時代，市民的關(guān)注點更多不在GDP、不在“三架馬車”如何，他們的生活幸福指數(shù)很多就融在日常管理服務(wù)中。因此，新部門可能要擔(dān)當(dāng)更多的管理期待、民意質(zhì)詢甚至質(zhì)疑，這是一個必然，也是一個進步。

改進首都城市治理亟待創(chuàng)新機制

□ 楊宏山（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、全國MPA教育指導(dǎo)委員會副秘書長）

城市是人類文明的結(jié)晶，是為了追求美好生活環(huán)境而創(chuàng)造的復(fù)雜系統(tǒng)。北京作為首都，自改革開放以來發(fā)生了滄桑巨變，從國家首都發(fā)展成為超大型城市、國際大都市。近期，北京市委、市政府出臺《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》，對完善首都城市治理體制、提升城市治理能力做出系統(tǒng)部署。

一、首都城市治理的使命在于提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)

城市是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集聚的地理空間。與農(nóng)村相比，城市提供了更多更好、更為配套的公共服務(wù)。美國社會哲學(xué)家芒福德提出，城市是首先具備磁體功能，然后才具備容器功能。城市的“磁性”既有賴于優(yōu)良的自然條件，也有賴于勞動構(gòu)造的人工環(huán)境。從公共管理的視角看，這種人工環(huán)境就是通常所講的公共服務(wù)。

作為國家首都，北京城市治理承擔(dān)著“四個服務(wù)”的職責(zé)，既要服務(wù)于首都人民，也要服務(wù)于中央黨、政、軍領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，服務(wù)于國家的國際交往，服務(wù)于科技和教育事業(yè)。這對首都城市公共服務(wù)提出了更高的要求，即是要緊緊圍繞首都發(fā)展的戰(zhàn)略定位和“四個服務(wù)”戰(zhàn)略目標，扎實做好各方面工作，切實提升公共服務(wù)能力。

北京城市治理既要改進公共服務(wù)體系，提升相互配套性，滿足首都更高水平的公共服務(wù)需求；也要具有可持續(xù)的財政能力。為此，北京既要疏解中心城區(qū)的非首都功能，化解人口過多、交通擁堵、房價高漲、環(huán)境污染等問題，也要推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展“高精尖”產(chǎn)業(yè)和智力密集型產(chǎn)業(yè)。

二、“城六區(qū)”改進公共服務(wù)需要“做減法”

當(dāng)前，北京市提出城市發(fā)展要強化資源環(huán)境承載力的剛性約束。如何測量資源環(huán)境承載力是一個難題。比較可行的思路是，從制約城市發(fā)展的短板入手，來判斷資源環(huán)境的剛性約束。對于北京來講，有兩塊短板非常顯著：一是水資源；二是“碳排放”。目前，北京城市管理對水資源的認知很深刻，提出了“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”，但對“碳排放”的認識亟待深化。如果不能把燃煤、燃油的“碳排放”降下來，霧霾等環(huán)境污染問題就難以從根本上解決。北京城的霧霾很嚴重？原因就在于“碳排放”強度很大，遠超過發(fā)達國家的排放水平。在當(dāng)前排放水平下，北京的環(huán)境污染問題不可能從根本上解決。改善人居環(huán)境，需要強化資源環(huán)境承載力的剛性約束，框定總量、限定容量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量。

過去，北京城市發(fā)展的規(guī)劃、建設(shè)與管理脫節(jié)問題較為凸顯，一些地區(qū)發(fā)展了不少與國際大都市地位不相匹配的低端產(chǎn)業(yè)，一些未經(jīng)規(guī)劃的集貿(mào)市場呈膨脹式發(fā)展，私搭亂建問題突出，公共安全隱患嚴重。目前，“城六區(qū)”都面臨著人口眾多、交通擁堵、環(huán)境污染問題。2015年底，朝陽區(qū)的常住人口達385萬人，相當(dāng)于美國第三大城市芝加哥的人口規(guī)模；美國超過百萬人口的城市只有10個，而西城區(qū)的常住人口有130萬人。對于首都功能核心區(qū)來講，在人口大規(guī)模集聚、舊城保護無法拓展建設(shè)空間的情況下，提升公共服務(wù)品質(zhì)顯然比較吃力，甚至無從下手。完善主城區(qū)的公共服務(wù)體系，需要根據(jù)首都城市功能定位，適量疏解主城區(qū)人口，通過“做減法”來增加公共空間供給，提升城市品質(zhì)和宜居程度。

現(xiàn)在，隨著生活水平的提高，人們的閑暇時間逐漸增多，個人有了進行社會交往和活動的需求。北京市早期建設(shè)的商品房小區(qū)，其基本定位是解決安居問題，對居民健身、社區(qū)交往的需求考慮不夠，公益性室內(nèi)活動空間供給不足。一些居住小區(qū)規(guī)模巨大，但除了家庭住宅外，就是超市、菜市、飯店、理發(fā)店、住房中介等商業(yè)化空間，有的小區(qū)連居委會辦公的地方都沒有?！笆濉逼陂g，北京市加大社區(qū)建設(shè)投入，采取新建、改擴建、購買等方式，使每個社區(qū)的辦公和服務(wù)用房達到了350平方米。下一步，在非首都核心功能疏解中，隨著一些市級黨政機關(guān)外遷，“城六區(qū)”有必要推進公共空間發(fā)展戰(zhàn)略，增加公共空間供給，提升城市社區(qū)的宜居性。

三、高標準建設(shè)城市副中心的公共服務(wù)體系，確保其對產(chǎn)業(yè)和人口外遷具有吸引力

為疏解北京非首都功能，北京市正在實施城市副中心發(fā)展戰(zhàn)略，即在通州建設(shè)城市副中心。通州副中心的規(guī)劃面積155平方公里，未來人口承載將達到幾百萬人。推進城市副中心建設(shè)，有必要高標準規(guī)劃和建設(shè)公共服務(wù)體系，確保各類公共服務(wù)達到主城區(qū)的水平，從而對產(chǎn)業(yè)和人口外遷具有吸引力。隨著主城區(qū)一批名校（中國人民大學(xué)附屬中學(xué)、北京市第四中學(xué)、北京市第八中學(xué)等）、醫(yī)院（北京婦產(chǎn)醫(yī)院、北京大學(xué)人民醫(yī)院、首都醫(yī)科大學(xué)附屬北京安貞醫(yī)院等）進駐通州，隨著優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的集聚程度不斷提升，通州城市副中心對產(chǎn)業(yè)和人口的吸引力也會持續(xù)提升。

從長遠來看，北京市也不一定只建設(shè)一個城市副中心。但一下子鋪開幾個副中心肯定不可行，這也是過去衛(wèi)星城建設(shè)的教訓(xùn)所在。北京市在上世紀末就提出并實施了衛(wèi)星城戰(zhàn)略，但當(dāng)時各區(qū)分別推進衛(wèi)星城建設(shè)，市級財政提供的支持很小，衛(wèi)星城的公共服務(wù)改進不大，與“城六區(qū)”存在顯著差距，未能形成足夠的吸引力，未能達到預(yù)期的政策效果。鑒于此，在一定時期內(nèi)，需要集中力量建設(shè)一個城市副中心。

四、創(chuàng)新城市治理機制，強化整體治理和跨部門協(xié)同能力

城市本來是一個整體，是具有多重功能的復(fù)雜系統(tǒng)，然而，在部門主導(dǎo)下，誰也不能準確把握城市運行的總體脈搏。改進城市治理，需要建立跨部門運作機制，從而能夠及時匯總各方面的信息，強化信息集成，準確掌握城市運行存在的問題，及時采取回應(yīng)措施，調(diào)動相關(guān)資源，彌補城市發(fā)展的短板，提升公共服務(wù)水平。

近年來，推進跨部門協(xié)同、整體治理，已經(jīng)成為國外城市治理制度發(fā)展的一種普遍趨勢。在不同國家、不同的制度環(huán)境下，這一發(fā)展趨勢的具體表述有所差異，如美國更強調(diào)協(xié)同治理（collaborative governance），而英國更注重構(gòu)建整體政府（whole-of-government）。在英國，地方政府通過再造行政流程，發(fā)展電子政務(wù)，推出“一站式”服務(wù)、“一站式”辦公，推進大部門制改革等舉措，增進了政府與公眾的溝通，提升了行政部門的回應(yīng)性、責(zé)任性和公共服務(wù)績效。

北京建設(shè)國際化大都市和宜居城市，踐行“四個服務(wù)”承諾，完善公共服務(wù)體系，提升公共服務(wù)品質(zhì)，有必要創(chuàng)新城市治理機制，強化整體治理，提升跨部門運作和多部門協(xié)同能力。在“兩級政府，三級管理”體系下，構(gòu)建整體治理的運作機制，涉及市、區(qū)和街道三個層次，既要推進機構(gòu)整合，也要創(chuàng)新運作機制，引入新的技術(shù)手段。

為提升城市整體治理能力，最近，北京市委、市政府做出一項重要決策部署，即整合城市管理職責(zé)，組建市城市管理委員會，構(gòu)建城市綜合管理體制。在府際關(guān)系上，北京市明確提出區(qū)政府在城市管理中負主體責(zé)任，并推進行政執(zhí)法和公共服務(wù)重心下移，著力于強化街道城市管理、社會管理與公共服務(wù)職能，基層城管執(zhí)法隊管理體制也調(diào)整為以街道管理為主。

北京市城市管理委員會掛牌成立后，亟待創(chuàng)新治理機制，提升跨部門治理能力。當(dāng)前，可考慮從以下幾個方面入手：

一是整合熱線電話，構(gòu)建政府與公眾之間的互動平臺。北京市的城市服務(wù)熱線有多少部？估計誰都沒法報出準確的數(shù)字。美國很多城市的市民只需記住兩部熱線號碼：“911”（緊急救助熱線）和“311”（非緊急救助熱線）。為便于公眾參與，有必要進一步整合政府熱線，首先從非緊急救助熱線做起。

二是提升網(wǎng)格化系統(tǒng)的功能，促進網(wǎng)格化系統(tǒng)升級換代。經(jīng)過10年的發(fā)展，北京市的網(wǎng)格化系統(tǒng)已從東城區(qū)走向全市各區(qū)，從最初的部件管理走向部件和事件兼管，從城市管理工具走向更廣泛的社會管理工具。在中央推廣網(wǎng)格化管理的背景下，北京市有必要進一步挖掘網(wǎng)格化系統(tǒng)的功能，推進網(wǎng)格化管理從東城區(qū)的1.0版本、朝陽區(qū)的2.0版本邁向新時期的3.0版本。

三是推進市政績效評價，提升相關(guān)部門的回應(yīng)性和責(zé)任心。隨著城市管理委員會負責(zé)的事項增多，其開展工作需要協(xié)調(diào)多個行政部門、基層政府、派出機構(gòu)、企事業(yè)單位。為調(diào)動各方積極性，需要建立績效評價機制，利用政府熱線、網(wǎng)格監(jiān)督、電子探頭等多渠道反映的問題信息，定期對相關(guān)責(zé)任主體進行績效評估，在評估結(jié)果與晉升、獎勵、處罰之間建立聯(lián)系。

四是推進PPP運作機制，構(gòu)建政府與社會力量的合作治理模式。城市治理既要發(fā)揮政府的作用，也要調(diào)動市場主體和社會力量的積極性。在市場經(jīng)濟體制下，公共服務(wù)提供可引入企業(yè)和社會組織，政府的角色在于掌舵，生產(chǎn)則可調(diào)動社會力量。政府與企業(yè)、社會力量的合作，有助于提升公共服務(wù)效率，更好地滿足社會的公共服務(wù)需求。

從北京發(fā)展的特點和難點談城市管理方向

□ 劉欣葵（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟與公共管理學(xué)院教授）

一、北京城市發(fā)展和管理方式上的四個特點

（一）新的空間擴張方式出現(xiàn)

從去年開始的中央直接推動京津冀協(xié)同發(fā)展和北京城市人口疏解，是有成效的，我對此有信心。但這次北京市委十一屆十次全會提出北京要走內(nèi)涵集約發(fā)展之路，是指城市的發(fā)展不以空間擴張為主要特點，我認為這是北京未來發(fā)展的方向。當(dāng)前北京城市空間集聚的力量仍然沒有停止，反而因中心城的控制出現(xiàn)了一種新的空間拓展方式。比如，北京周圍涿州、固安、廊坊和燕郊四個方向自發(fā)性地形成了較大規(guī)模的衛(wèi)星城，建成區(qū)非常密集，人口集聚幾十萬的規(guī)模。這無疑是市場和政府結(jié)合兩種力量推動的結(jié)果，即由原來的北京中心城區(qū)的開放式發(fā)展，轉(zhuǎn)向城區(qū)和新城的控制和邊緣地區(qū)的釋放所致。這是北京城市發(fā)展現(xiàn)在面臨的新特點，是新的空間擴張方式的出現(xiàn)。

（二）城市雙中心結(jié)構(gòu)開始呈現(xiàn)

上一版城市總體規(guī)劃提出城市多中心的規(guī)劃理念是符合科學(xué)規(guī)律的，但是在中國的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資體制下，新中心一定要有公共財政的大量投入才能實現(xiàn)。所以建設(shè)城市多中心不是不對，而是缺乏長期的、多元的融資機制支持建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。北京市通州要成為城市副中心，近期對通州等東部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金規(guī)模很大。按照“先地下，后地上”的通州新城核心區(qū)建設(shè)原則，地鐵六號線二期、北環(huán)環(huán)隧、東關(guān)大道、北關(guān)大道跨北運河橋、地下綜合管廊等工程正在加緊施工，不久即將投入使用；新北京中心、京杭廣場、富華水鄉(xiāng)區(qū)、運河國際商務(wù)中心建筑已經(jīng)完成主體或躍出地面，萬達廣場前期開業(yè)，北京塔、僑商總部等正籌劃開工，為大型企業(yè)總部、跨國公司區(qū)域總部和高端商務(wù)金融產(chǎn)業(yè)聚集做好準備。目前城市副中心的現(xiàn)代空間形態(tài)即將形成，即北京城市雙中心結(jié)構(gòu)開始呈現(xiàn)。

（三）政府整體性和綜合部門之間的制約性增強

剛剛出臺的北京市《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》（以下簡稱《意見》）是第一次把北京城市新的總體規(guī)劃和中央城市工作會議的文件結(jié)合在一起，北京市委全會的文件全面體現(xiàn)了正在修改的城市總體規(guī)劃的內(nèi)容，這在北京的歷史上是不多見的，市委和市政府都能按照中央城市會議的精神，以規(guī)劃為抓手，尤其是以空間規(guī)劃為抓手，以整個城市的治理為核心進行工作，說明政府的整體性增強了。

這次的機構(gòu)改革，重大舉措是機構(gòu)合并和調(diào)整，這意味著市政府綜合部門之間相互制約性有所增強。綜合部門要發(fā)揮協(xié)調(diào)職能，必須權(quán)力的高度集中，一個機構(gòu)主體需要有非常大的權(quán)力才能和其他部門制衡。所以應(yīng)該賦予北京市城市管理委員會（以下簡稱市城市管理委）更大的職責(zé)。

規(guī)劃和國土兩個部門的整合則意味著空間特別是土地使用的管理要集合在一起。規(guī)劃的核心職能是土地利用，市發(fā)改委的主要職能在宏觀經(jīng)濟調(diào)控、經(jīng)濟發(fā)展政策以及公共服務(wù)政策的制定。這次改革把原來放在發(fā)改委的能源的運行管理職能集中到了新成立的市城市管理委，就是將原來的市政管理職能集中在運行，將市容管理職能擴展到了公共空間的管理。

（四）城市管理和服務(wù)方式轉(zhuǎn)向區(qū)域環(huán)境品質(zhì)的提升

當(dāng)今城市管理和服務(wù)方式有一個重要特點，就是從改革開放后的項目發(fā)展方式轉(zhuǎn)向區(qū)域整體品質(zhì)提升的方式上。改革開放以后，為了增加城市功能，政府管理和服務(wù)工作是以吸引資本落地、加快項目審批、推進城市開發(fā)為特點，以加快推進以城市建設(shè)為重點，所以更加重視開發(fā)商、投資商、運營商的需求。這次《意見》強化了規(guī)劃、建設(shè)和運營管理的一體化、精細化，推動城市管理重點轉(zhuǎn)向城市環(huán)境的系統(tǒng)性、線性和區(qū)域整體的提升，更加重視通過城市詳細規(guī)劃、城市設(shè)計、街區(qū)規(guī)劃，在城市新區(qū)建設(shè)和老舊區(qū)域的更新改造中，實現(xiàn)功能優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施更新、環(huán)境營造的一體化。這是這次改革非常突出的一個變化。

二、城市管理工作無法規(guī)避的三大難點

（一）首都體制做了重大調(diào)整，機制建設(shè)上無經(jīng)驗可循需要探索

這是新成立的市城市管理委面臨的第一大困難。新成立的市城市管理委和上世紀八十年代的市城管委面臨的情況完全不一樣，北京的城市核心區(qū)以及相關(guān)區(qū)域主要承擔(dān)首都職能，這是首都體制的重大變化。但是，市城市管理委以前主要管市政和市容，現(xiàn)在公共空間新增了很多東西，市容管理擴展到公共空間，首都核心區(qū)的公共空間既要滿足國際交往、中央政務(wù)、古都旅游、商業(yè)和醫(yī)療服務(wù)等要求，面臨多重矛盾，而機制上沒有經(jīng)驗，在缺乏新體制下的機制建設(shè)是很難開展工作的。

（二）公共服務(wù)長期供給不足與公眾需求之間的矛盾

由于長期的公共服務(wù)的供給不足所形成的一種居民或公眾的自適應(yīng)狀態(tài)，這種狀態(tài)與城市治理工作存在對立和矛盾。自適應(yīng)就是群眾有很多權(quán)利需求，包括對城市設(shè)施的不滿意，但因為沒有渠道反映，于是就自己適應(yīng)，如攤販打游擊、馬路逆行、自用箱式電動車上路等，如果政府持續(xù)不回應(yīng)居民的這些需求，這些現(xiàn)象就會變成社會的普遍現(xiàn)象。

（三）元政策和專業(yè)性、地方性政策需求之間的矛盾

我們把新出臺的城市政策稱為“元政策”，比如近期中央城市工作會議、北京城市工作會議形成的意見很多都是元政策。但地方的治理要靠地方性政策和專業(yè)性政策，比如“海綿城市”理念如何應(yīng)用于舊城的基礎(chǔ)設(shè)施更新和綠地建設(shè)，需要參透北京古城特點和過去綠地建設(shè)工程的特點，如果沒有研究透各個城市、各城區(qū)最本質(zhì)、獨特的地方性特點，因地制宜地解決專業(yè)性的問題，元政策中那些常規(guī)措施可能根本無法解決很多專業(yè)性和地方性問題，會導(dǎo)致很多錯誤決策的發(fā)生。

三、城市管理工作需要建立六大機制

（一）建立城市多元主體之間的溝通機制

城市是多元主體活動的舞臺。在城市治理的過程中，政府是城市管理的主體，城市中的法人單位、居民、流動人口都是城市實踐的主體，城市環(huán)境是各類主體活動的結(jié)果。我們的城市管理機制是條專塊統(tǒng)的機制，而真正要實現(xiàn)“條專塊統(tǒng)”，北京市需要通過首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會（原首都城市環(huán)境建設(shè)委員會辦公室）與中央單位、各類公共服務(wù)企事業(yè)單位建立協(xié)調(diào)溝通機制，各區(qū)和街道需要與駐區(qū)單位和居委會建立溝通機制。

（二）建立系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)機制

職能整合之后，市城市管理委變“大”了，系統(tǒng)內(nèi)有提供公共服務(wù)的企事業(yè)單位，還有相關(guān)局，這和上世紀八九十年代初的市政管委與直屬機構(gòu)的關(guān)系完全不同，因此城市管理系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)、議事、溝通、聯(lián)合機制需要重新建立起來，要適應(yīng)新的技術(shù)條件和新的城市管理任務(wù)。建議吸取上個世紀市政管委科層體制層級過多的教訓(xùn)，把城市管理系統(tǒng)內(nèi)的扁平化機制建設(shè)起來，形成以政務(wù)公開、程序一體的扁平化的執(zhí)行機構(gòu)，把內(nèi)部所有的行政執(zhí)行機制，通過頂層領(lǐng)導(dǎo)和政府文件與執(zhí)行層通過信息平臺直接對接，一接到底，這樣體系內(nèi)部的事情解決起來效率就很高。

（三）建立橫向部門之間的協(xié)調(diào)機制

要建立各個專業(yè)部門之間的協(xié)調(diào)機制和地區(qū)、街道之間的協(xié)調(diào)機制。部門協(xié)調(diào)程度是城市管理整體性程度的重要考量，部門協(xié)調(diào)事項辦理情況，需要納入政府績效考核。這種考核要隨同協(xié)調(diào)辦理事項進行具體考核，年終進行綜合考核，而不能像現(xiàn)在這樣年終各部門根據(jù)工作總體印象相互打勾。

（四）建立過程的控制機制或完善流程

規(guī)、建、管之間是個連續(xù)的過程，比如地鐵線，車站建好了、線沒通、沒有做綠化、天橋和它銜接不好、地下通道和它銜接的也不好、商場和它銜接還是不好，這里面既有各管理部門之間銜接不好的問題，也有自己內(nèi)部的各個專業(yè)之間銜接不好的問題。因此，建設(shè)和更新、改造項目，需要建立標準化的流程，流程中各專業(yè)部門之間的有序銜接，公眾適時參與。

同時，以網(wǎng)格化管理和服務(wù)為核心的末端治理機制需要進一步完善，建立城市問題向前追溯的逆向過程控制機制。目前，以網(wǎng)格案件抓責(zé)任主體是可以的，需要靠技術(shù)把這個平臺與熱線綜合起來，把各個渠道上報的案件都納入網(wǎng)格，判別類型，確定周期一并解決。這需要有一種機制，通過市城市管理委協(xié)調(diào)相關(guān)部門和單位去研究討論解決。

（五）建立與完善城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)機制

“條專塊統(tǒng)”的重要抓手是編制與實施區(qū)域環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，可以是區(qū)的環(huán)境建設(shè)規(guī)劃，也可以是街道或社區(qū)的環(huán)境建設(shè)規(guī)劃。在環(huán)境建設(shè)規(guī)劃中，將控規(guī)、詳規(guī)、城市設(shè)計和街道的公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃結(jié)合起來，實現(xiàn)多規(guī)合一落地。在規(guī)劃編制實施過程中，不僅把規(guī)劃、土地、交通、工商、綠化等部門協(xié)調(diào)起來，也把駐區(qū)單位和居民動員參與起來，把區(qū)域的功能調(diào)整優(yōu)化與空間提升美化結(jié)合起來。

（六）建立分區(qū)分類分級的標準化管理體系

我從2008年提出分區(qū)分類的環(huán)境建設(shè)戰(zhàn)略，西城區(qū)自2010年開始實施分類分級的管理模式，目前開始推行分類分級綜合標準化管理，取得了很好的成效。我認為推行區(qū)域分類管理、專業(yè)配套支撐、作業(yè)分級標準化的模式很有必要。首都功能核心區(qū)、其他中心城區(qū)、城市副中心和其他新城、農(nóng)村地區(qū)，還有北京城市外圍的邊緣地區(qū)，要實行分區(qū)域的公共服務(wù)標準化管理體系，明確各區(qū)域的類型、運行目標、管理標準和作業(yè)標準。

走向城市綜合管理是發(fā)展趨勢

□ 馮剛（北京市社會科學(xué)院城市管理研究基地主任、教授）

北京市城市管理委員會的成立，是北京城市管理體制的一次重大改革。這次改革的內(nèi)容主要有兩個方面，一是整合規(guī)劃和土地管理等職能，建立城市綜合管理體制；二是成立北京市城市管理委員會作為北京城市管理的職責(zé)部門。這次改革的一個顯著特點是，推進城市管理工作從部門管理走向綜合管理。

一、北京正在進入城市發(fā)展轉(zhuǎn)型時期

近年來，北京城市化快速發(fā)展，實現(xiàn)了資源聚集效應(yīng)和城市公共服務(wù)的規(guī)模化利用，帶來了首都城市經(jīng)濟發(fā)展和社會繁榮。資源在城市高度聚集過程中，也加大了城市的風(fēng)險性和脆弱性，帶來城市環(huán)境秩序管理的壓力。北京近年來日益嚴重的交通擁堵、垃圾圍城、霧霾空氣、環(huán)境臟亂等問題，已經(jīng)說明城市發(fā)展空間越來越窄，現(xiàn)有的城市發(fā)展方式需要調(diào)整轉(zhuǎn)變。近年來國家建立綠色GDP考核指標，明確了城市發(fā)展的生態(tài)綠色目標導(dǎo)向；2014年習(xí)近平總書記視察北京時提出的北京建設(shè)“四個中心”和“建立生態(tài)宜居城市”，以及2015年12月中央城市工作會議強調(diào)的生態(tài)宜居城市建設(shè)目標，都說明城市的發(fā)展方式正在從生產(chǎn)型城市向生態(tài)宜居城市轉(zhuǎn)型，這已經(jīng)成為未來中國城市發(fā)展最主要的任務(wù)。北京作為特大型城市，城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的任務(wù)更加突出。

二、當(dāng)前北京城市發(fā)展面臨管理體制矛盾

當(dāng)前，北京城市發(fā)展面臨嚴重的“城市病”問題，最主要的原因是城市管理體制的矛盾。主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，統(tǒng)籌發(fā)展機制不健全，影響城市功能完善。在城市發(fā)展中，由于城市規(guī)劃、建設(shè)與運行管理脫節(jié)，帶來城市功能弱化。具體表現(xiàn)，一是老舊小區(qū)服務(wù)功能設(shè)施不完善，影響了城市管理整體水平提升；二是建設(shè)與管理脫節(jié)，在一些地區(qū)不同程度出現(xiàn)綠地配套建設(shè)、停車設(shè)施及其他公共服務(wù)設(shè)施配套不足、代征配建不到位、開發(fā)甩項頻有發(fā)生、生活服務(wù)設(shè)施規(guī)劃不足、再生資源回收網(wǎng)點少、城市家具缺失等問題，制約了城市功能的完善提高；三是建設(shè)管理與環(huán)境管理協(xié)調(diào)不足，城市建筑工地揚塵、違規(guī)運輸建筑垃圾渣土、道路遺撒和私搭亂建等問題嚴重。

第二，綜合管理與專業(yè)管理職責(zé)劃分不清，制約管理責(zé)任落實。具體表現(xiàn)，一是由于城市綜合管理主體缺位，部門分散管理，形成管理交叉、管理空白，管理責(zé)任機制弱化；二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制運行不暢；三是市場秩序管理主體與環(huán)境秩序管理主體權(quán)責(zé)不一致，帶來廢品收購、早餐車、報刊亭、煙花爆竹經(jīng)營、停車秩序、店外經(jīng)營、修車修鞋點等市場經(jīng)營行為的管理難題。

第三，專業(yè)管理與作業(yè)管理劃分不清，導(dǎo)致屬地綜合管理責(zé)任弱化。具體表現(xiàn)，一是街道屬地管理由于事權(quán)財權(quán)不一、權(quán)力責(zé)任不對等，存在權(quán)屬單位與行業(yè)管理政策的限制，在屬地環(huán)境治理中面臨諸多困難；二是近年來街道的管理創(chuàng)新沒有突破體制障礙，在現(xiàn)有條塊分割格局下，屬地街道的管理職責(zé)比較清晰，但在管理過程中缺乏抓手，街道對專業(yè)部門的統(tǒng)籌監(jiān)督?jīng)]有實質(zhì)約束力，下放街道的財權(quán)難以對行業(yè)部門形成剛性約束；三是缺乏屬地與專業(yè)部門連帶責(zé)任的載體。

三、北京城市管理體制改革的思路

城市管理體制改革主要有兩種模式，一是城市管理機制創(chuàng)新，主要是城市管理職能捆綁，即在不改變現(xiàn)有部門管理權(quán)限和資源配置格局的前提下進行職能捆綁，形成綜合協(xié)調(diào)機制，解決城市環(huán)境秩序治理中的多部門協(xié)作問題；二是城市管理體制改革，即改變現(xiàn)有部門管理權(quán)限和資源分配格局，實行綜合職能與專業(yè)職能分離，專業(yè)管理與作業(yè)管理分離，建立完全的綜合管理體制。過去的城市管理是市、區(qū)、街道管理同步化，現(xiàn)在要把重心下沉到基層，上一級更多的是綜合的政策協(xié)調(diào)執(zhí)法和問題調(diào)研，宏觀考慮問題。

近年來在北京部分區(qū)推行的城市管理體制改革，基本上都屬于職能捆綁式的機制創(chuàng)新，不是真正意義的大城管模式，不能根本解決城市管理責(zé)任落實的問題。

新成立的市城市管理委體系架構(gòu)設(shè)計，需要站到綜合管理的角度全盤考慮。第一，必須實行綜合管理與專業(yè)管理分離，明確城市綜合管理的責(zé)任主體；第二，建立決策、執(zhí)行和監(jiān)督統(tǒng)一的管理體系，增強市城市管理委在首都城市管理決策中的話語權(quán)；第三，完善城市綜合管理功能，綜合管理職能主要承擔(dān)城市戰(zhàn)略管理、政策管理、標準管理、監(jiān)督管理、考核管理；第四，城市綜合管理的重要抓手是強化網(wǎng)格化城市管理體系，將網(wǎng)格化管理作為城市綜合管理的信息平臺、決策支持平臺和監(jiān)督考核平臺；第五，以專業(yè)管理和作業(yè)管理分離，落實街道屬地管理權(quán)限責(zé)任，建立街道和專業(yè)部門的連坐制。

引領(lǐng)首都城市管理跨入新時代

□ 北京市城市管理委員會研究室（改革辦）

2016年5月24日至25日，北京市委十一屆十次全會勝利召開，審議通過了《中共北京市委北京市人民政府關(guān)于全面深化改革提升城市規(guī)劃建設(shè)管理水平的意見》（以下簡稱《意見》），確定了“建立精細智能的城市管理體制”總體目標，為更好貫徹落實習(xí)近平總書記視察北京重要講話和中央城市工作會議精神，加快疏解非首都功能，治理“大城市病”，實現(xiàn)“城市管理目標、方法和模式現(xiàn)代化”作出了部署、指明了方向，標志著首都城市管理工作跨入了一個嶄新時代，具有里程碑意義。

一、強化城市管理高位統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮市級協(xié)調(diào)機構(gòu)重大決策、監(jiān)督考核作用

北京作為首都，既是一個省級行政單元，又是一個省級實體城市，做好新形勢下的城市管理工作十分重要。北京市委、市政府高度重視，針對當(dāng)前城市管理中存在的一些需要跨部門、跨行業(yè)協(xié)調(diào)解決的難點問題，借鑒2008年北京奧運會環(huán)境建設(shè)管理經(jīng)驗，《意見》明確：將議事協(xié)調(diào)機構(gòu)“首都城市環(huán)境建設(shè)委員會”調(diào)整更名為“首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會”，充實領(lǐng)導(dǎo)力量，健全工作機制，強化對城市管理工作的高位統(tǒng)籌。

新調(diào)整的首都城市環(huán)境建設(shè)管理委員會，從表面上看，雖然只增加了“管理”二字，但從內(nèi)涵和外延上都有較大變化，一是擴大了統(tǒng)籌范圍，由過去綜合協(xié)調(diào)城市環(huán)境建設(shè)擴大為包括環(huán)境建設(shè)在內(nèi)的城市管理范疇，在原首都城市環(huán)境建設(shè)委員會成員單位的基礎(chǔ)上，將與城市管理密切相關(guān)的中央單位和市屬部門，特別是供熱、供水、排水、燃氣、環(huán)衛(wèi)、綠化、道路等市屬企業(yè)單位納入成員單位，實行統(tǒng)籌歸口協(xié)調(diào)；二是強化了統(tǒng)籌職能，由過去一般性議事協(xié)調(diào)機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)榧卮鬀Q策、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督考核于一體的工作平臺，強化對城市管理相關(guān)市屬部門、各區(qū)政府、各市屬企事業(yè)單位的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和考核評價，有利于最大限度地協(xié)調(diào)解決城市管理工作中遇到的重大問題和各相關(guān)部門的職責(zé)銜接問題，確保城市管理工作更加順暢高效。

二、首次明確城市管理主管部門，承擔(dān)城市管理的組織協(xié)調(diào)重任

北京的城市管理工作一直以專業(yè)管理為主，形成了多部門共同管理城市的格局，缺少一個綜合部門來牽頭抓總。市委、市政府注重問題導(dǎo)向，著力改變這種“九龍治水”的管理現(xiàn)狀，著眼增強城市管理工作的綜合性、整體性和協(xié)調(diào)性，《意見》首次確定：設(shè)立市城市管理委員會，作為城市管理主管部門，承擔(dān)對城市管理工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、指揮調(diào)度、專項整治和檢查評價等職責(zé)。

在機構(gòu)設(shè)置上，以原市市政市容委為基礎(chǔ)，劃入煤電油氣等能源日常運行、充電站（樁）建設(shè)運營、再生資源回收、城市建成區(qū)市管道路兩側(cè)綠化帶的環(huán)境衛(wèi)生、城市河湖管理范圍內(nèi)（不含水域）的環(huán)境衛(wèi)生，以及地下綜合管廊等管理職責(zé)，使新組建的城市管理委員會職責(zé)更加集中，管理更加順暢。

在職能配置上，更加突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合管理的發(fā)展要求，賦予其對城市管理領(lǐng)域財政預(yù)算運維資金的統(tǒng)籌管理，以及對市政設(shè)施建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的職責(zé)，賦予其對供熱、燃氣、環(huán)衛(wèi)、路燈等領(lǐng)域國有企事業(yè)單位管理任務(wù)的監(jiān)督指導(dǎo)和考核評價的職責(zé)，賦予其對各區(qū)城市管理主體責(zé)任考核的職責(zé)，強化了城市管理主管部門的統(tǒng)籌綜合職能，有利于城市管理主管部門統(tǒng)籌作用的發(fā)揮。

三、著力構(gòu)建綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合的城市管理新格局

北京的城市管理工作曾經(jīng)歷過“綜合—專業(yè)—綜合”的發(fā)展道路，2000年前是“大綜合”體制，當(dāng)時的市政管委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)10多個市屬城市管理部門；之后隨著政府體制改革，形成了多部門、專業(yè)化的城市管理格局；從2005年開始，以先后成立2008環(huán)境建設(shè)指揮部和首都城市環(huán)境建設(shè)委員會為標志，探索建立新的城市綜合管理體制，著力解決城市管理“強專業(yè)、弱綜合”、決策統(tǒng)籌不夠有力的問題，使綜合管理與專業(yè)管理均衡發(fā)展、互為補充、相得益彰。

《意見》明確指出：要“科學(xué)劃分城市管理主管部門與相關(guān)行政主管部門的工作職責(zé)，完善部門職責(zé)體系?！惫瘕垥浺苍谑形粚檬稳珪蠌娬{(diào)：城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實施管理等，要進一步完善綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合、多部門共同履行城市管理職責(zé)的格局。這次明確了城市管理綜合主管部門，意味著綜合管理與專業(yè)管理相結(jié)合的城市管理新格局已經(jīng)構(gòu)建形成，具體工作中應(yīng)注重發(fā)揮綜合管理部門的統(tǒng)籌作用，協(xié)調(diào)解決好綜合部門與專業(yè)部門、專業(yè)部門之間的職責(zé)銜接問題，創(chuàng)新工作協(xié)調(diào)機制，強化城市管理的合力。同時，應(yīng)注重理順各專業(yè)管理部門的職責(zé)權(quán)限，縮小相互之間的管理縫隙，強化配合協(xié)作，推進城市管理“全覆蓋”要求落到實處。

四、發(fā)揮城市管理末端反饋作用，實現(xiàn)城市規(guī)劃建設(shè)管理全程有效銜接

城市管理工作在規(guī)劃、建設(shè)、管理三個環(huán)節(jié)中處在末端環(huán)節(jié)，對前端規(guī)劃和建設(shè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題最有發(fā)言權(quán)，對有效解決城市管理中的一些“先天不足”問題起著至關(guān)重要的作用。如，在公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)中，部分新建小區(qū)存在缺少垃圾樓、公共廁所等環(huán)衛(wèi)配套設(shè)施問題，主要原因就是在規(guī)劃階段，開發(fā)商規(guī)避相關(guān)標準規(guī)范，拆分項目單個報審；在建設(shè)階段違規(guī)甩項，不建或少建配套環(huán)衛(wèi)設(shè)施。因目前“建設(shè)工程配套環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施竣工驗收”行政許可沒有納入規(guī)劃、建設(shè)審批前置條件，導(dǎo)致對開發(fā)商不能形成有效制約，出現(xiàn)了“規(guī)劃漏項、建設(shè)甩項”的現(xiàn)象。

如何發(fā)揮好城市管理在末端的問題反饋作用，推動城市規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)的無縫銜接，切實降低城市運行成本，提高管理效率?！兑庖姟访鞔_規(guī)定：“建立全面聯(lián)合驗收機制，實現(xiàn)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的全程有效銜接。”這就要求在制定聯(lián)合驗收管理辦法過程中，應(yīng)充分聽取城市管理主管部門和各相關(guān)專業(yè)部門的意見，完善城市管理部門與規(guī)劃、建設(shè)部門之間的信息反饋機制，及時把城市管理過程中發(fā)現(xiàn)的規(guī)劃、建設(shè)問題反饋上來；健全城市管理部門參與城市規(guī)劃、城市建設(shè)實施情況的評估反饋機制，以及城市管理部門參與相關(guān)部門做好城市基礎(chǔ)設(shè)施建成后的驗收和移交工作，切實防止“規(guī)劃漏項、建設(shè)甩項”問題的發(fā)生，不斷提升城市管理效益。

五、堅持以人民為中心，提升社會單位和市民對城市管理的參與感

近幾年來，北京市委、市政府始終堅持倡導(dǎo)“人民城市人民建、人民城市人民管”的發(fā)展理念，注重發(fā)揮政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手、多方合作之手的作用，突出人民群眾的獲得感，調(diào)動社會單位和市民群眾參與城市管理的積極性和主動性，使城市管理工作越來越貼近人民群眾，越來越受到人民群眾的理解、支持和擁護。

在新的形勢下，城市管理如何繼續(xù)堅持以人民為中心，秉承過去的好做法、好傳統(tǒng)，更加廣泛地提升社會單位和市民對城市管理的參與感。正如郭金龍書記在這次市委全會講話中強調(diào)的那樣：“市民是城市建設(shè)和管理的主體，要堅持走好群眾路線，尊重市民對城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，搭建多層次、多領(lǐng)域、多形式的公眾參與平臺，形成多元共治、良性互動的城市治理體制、機制。”要大力開展社會主義核心價值觀學(xué)習(xí)教育實踐活動，推動公共文明規(guī)范向法制化轉(zhuǎn)變，著力提升廣大市民的首都意識、守法意識、家園意識、環(huán)保意識、節(jié)水意識、節(jié)電意識、綠色出行意識、公共秩序意識和安全避險意識。要鼓勵市民群眾積極自愿參與城市管理，動員社會單位主動履行社會責(zé)任，發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、新聞媒體、特約監(jiān)督員的監(jiān)督作用，增強建議、提案和新聞曝光問題的辦理力度。要暢通公眾參與城市管理的渠道，開展社會公眾共商共議活動，發(fā)揮各類志愿者的引領(lǐng)作用，帶動自發(fā)成立“4050勸導(dǎo)隊”、“社區(qū)聯(lián)防安全員”等民間自治組織，實現(xiàn)城市管理由人治向法治轉(zhuǎn)變、單治向共治轉(zhuǎn)變、他治向自治轉(zhuǎn)變，真正形成共治共建、共管共享的城市管理全民參與氛圍。

（本文執(zhí)筆人：堵錫忠 武斌）

（攝影：龔林杰）

（責(zé)任編輯：鄭樹平 黃荔）