郭煦

網(wǎng)約車的出現(xiàn)解決了城市交通問題，滿足了乘客出行需要，在很大程度上提升了機動車的利用效率，但其帶來的社會問題、法律沖突和監(jiān)管難題也不容忽視，如何“管好”網(wǎng)約車，在這個被稱作 “互聯(lián)網(wǎng)+”的時代，已成為世界性課題

在這個被稱作 “互聯(lián)網(wǎng)+”的時代，中國人的出行方式也在發(fā)生重大的變革，而專車無疑是這種“新出行方式”的代表。

今年7月28日，隨著《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱“暫行辦法”）的對外公布，已醞釀兩年之久的出租汽車改革及網(wǎng)約車新政方案也終于出爐。網(wǎng)絡(luò)約車取得了合法的地位，滿足條件的私家車可按一定程序轉(zhuǎn)化為網(wǎng)約車，從事專車運營。

其中，“暫行辦法”對駕駛員準入條件、車輛準入條件、車輛報廢管理及勞動合同管理作出了具體規(guī)定，并規(guī)定價格由市場決定，但政府有權(quán)干預(yù)價格。

新政于11月1日起實施。從世界范圍來看，“暫行辦法”是第一個國家級的網(wǎng)約車法規(guī)。我國也因此成為全球主要經(jīng)濟體中首個頒布此類全國性法規(guī)的國家。

雖然“暫行辦法”已經(jīng)盡可能地考慮實際，并為解決實際問題提供了靈活的方案，但要使網(wǎng)約車和出租車得到健康的發(fā)展，“暫行辦法”仍然有一些不足。

網(wǎng)約車的出現(xiàn)解決了城市交通問題，滿足了乘客出行需要，在很大程度上提升了機動車的利用效率，但其帶來的社會問題、法律沖突和監(jiān)管難題也不容忽視。特別是隨著時間的推移，業(yè)態(tài)發(fā)生了變化，到底如何監(jiān)管變得更加復(fù)雜。網(wǎng)約車與傳統(tǒng)出租車既有區(qū)別又有聯(lián)系，建立一種連接傳統(tǒng)與現(xiàn)代的監(jiān)管模式，考驗著政府的智慧與能力，也開啟了“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的法治政府新樣態(tài)。

行業(yè)發(fā)展之道：平衡、合作、規(guī)范

網(wǎng)絡(luò)約車無疑是過去一年多來最吸引眼球也頗具爭議的現(xiàn)象之一。滴滴出行目前連接1000萬輛車，注冊用戶2.5億人，在200個城市開展業(yè)務(wù)，覆蓋了出租車、專車、快車、順風(fēng)車、代駕、巴士、企業(yè)級、試駕等多條業(yè)務(wù)線，并開啟了國際化之路。Uber在廣州、成都、杭州、北京等地用戶數(shù)量增長迅速，這家從舊金山起家的互聯(lián)網(wǎng)公司，目前在全球350多個城市開展業(yè)務(wù)，其中有21個城市在中國。

如此巨量的市場仍處于不斷變化之中。

網(wǎng)絡(luò)平臺公司在最初階段，是將出租汽車接入互聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)信息匹配，減少信息不對稱而帶來的空駛等利用率低下問題。接下來的發(fā)展，卻是典型的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)對傳統(tǒng)行業(yè)進行沖擊和顛覆。更要值得關(guān)注的是，隨著時間推移，網(wǎng)約車司機專職比例明顯上升。隨著網(wǎng)約車平臺規(guī)模的擴大，更多乘客吸引了更多司機的進入。

在國家承認了網(wǎng)約車的合法地位之后，本就受網(wǎng)約車“壓迫”的出租車，日子就更難過了。一旦“暫行辦法”生效，網(wǎng)約車就可以“明目張膽”地搶出租車生意了。

而根據(jù)上述“指導(dǎo)意見”，我國未來的交通政策，依然是堅持優(yōu)先發(fā)展公共交通、適度發(fā)展出租汽車，統(tǒng)籌發(fā)展巡游車和網(wǎng)約車，促進兩種業(yè)態(tài)逐步融合發(fā)展。換句話說，以公交車和軌道交通為主的公交系統(tǒng)，依然是國家發(fā)展重點。要限制出租車的發(fā)展，同時讓網(wǎng)約車和巡游車健康發(fā)展。

專門從事運營的出租車，實際上是對資源的浪費。隨著家庭轎車數(shù)量的增長，閑散的轎車數(shù)量也在增加。用這些閑散的轎車，在空閑時段去為需要租車服務(wù)的乘客提供服務(wù)，這樣可以把出租車行業(yè)節(jié)省下來的資源和人力投入到其它行業(yè)。而且沒了出租車，還可以減少道路擁堵。

所以，從本質(zhì)上講，國家希望出租車群體保持在一個較小的范圍。用網(wǎng)約車代替現(xiàn)在的出租車，可以節(jié)省很多資源。但現(xiàn)在出租車數(shù)量比較龐大，若過快地削減出租車，一旦處理不好出租車司機去哪里工作的問題，很有可能會造成一定的混亂。所以，如何平衡出租車和網(wǎng)約車的矛盾，政府還有許多事要做。

有關(guān)專家提醒，行業(yè)的發(fā)展不是靠政府放松管制就能夠達成的，關(guān)鍵要有市場與政府合作的治理體系，平臺公司不能完全以市場導(dǎo)向為主。

據(jù)了解，已經(jīng)出臺細則的蘭州，在價格方面明確規(guī)定網(wǎng)約車的運營價格必須高于出租車。針對實行政府指導(dǎo)價，有專家提出不同看法，認為是平衡巡游出租車與網(wǎng)約車利益的需要。

上述細則出臺后，9月9日，交通運輸部公布了《出租汽車駕駛員從業(yè)資格管理規(guī)定》和《巡游出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》，作為出租車網(wǎng)約車新政的配套政策，規(guī)定中明確從10月1日起，駕駛員從事網(wǎng)約車服務(wù)需要參加全國和地方兩級考試。

在網(wǎng)約車明確合法地位之后，又迎來新的制度回應(yīng)：開網(wǎng)約車需進行考試，而且準入門檻很高，必須是“五無”人員，包括無暴力犯罪記錄等。規(guī)定還明確，如果駕駛員沒有取得從業(yè)資格證，或者超越從業(yè)資格證核定范圍從事經(jīng)營活動，有可能面臨1萬元以上、3萬元以下的罰款。

“如果必須要考證，對網(wǎng)約車司機影響還是比較大的?！钡蔚嗡緳C魯先生告訴《小康》記者，目前，他尚未接到來自滴滴平臺和租賃公司的任何關(guān)于考證的通知。魯先生分析，持證上崗的規(guī)定將使大量私家車司機“告別”網(wǎng)約車司機的身份，而全職干網(wǎng)約車司機的將更加規(guī)范?！凹媛毟删蜎]什么意思了，本來就是為賺個油錢，現(xiàn)在司機補貼也在減少，如果還要考試，會有更多人退出。”

魯先生介紹，目前他開的車是從租賃公司以每個月2700元的價格租的，屬于全職開網(wǎng)約車，他表示，他將按照規(guī)定考取相關(guān)資格證?！爱吘故莻€比較自由而且相對穩(wěn)定的職業(yè)了，考證是為了行業(yè)更加規(guī)范。”魯先生表示。

安全監(jiān)管之難

一位不愿透露姓名的專車司機告訴《小康》記者，他從事網(wǎng)約車職業(yè)已有三年時間，如今是優(yōu)步金牌司機。前兩年在上海做滴滴司機的他介紹說，在滴滴補貼最厲害的時候，他建立過刷單群，拉親朋好友進群，用3個手機模擬刷單，1個月輕輕松松掙兩三萬元?！叭绻麤]有補貼，做滴滴一天能賺100元，同樣的時間和油錢，優(yōu)步不賺錢，優(yōu)步只有金牌司機才能賺錢。金牌司機一周有1000多塊的獎勵?！?/p>

作為國內(nèi)網(wǎng)約車軟件的兩大巨頭，滴滴和優(yōu)步在短時間內(nèi)，用“低價”、“補貼”和“紅包”的方式迅速占領(lǐng)市場，而大量乘客用戶則從中坐享“漁翁之利”。

近段時間，一些網(wǎng)約車不斷曝出負面新聞，且大多與乘客安全受到威脅和侵害有關(guān)，加劇了公眾對網(wǎng)約車服務(wù)安全性的擔憂。

由于網(wǎng)約車平臺管理不規(guī)范、對招錄司機和車輛把關(guān)不嚴，致使人與車信息不真實、預(yù)約信息和實際服務(wù)的人車不一等情況屢屢出現(xiàn)，各類專車乘客受到侵害的事件更頻頻放大了網(wǎng)約車模式的安全風(fēng)險。近期，深圳、廣州、杭州、上海等多地已密集對網(wǎng)約車開展整治，包括審查司機身份、要求“下架”優(yōu)惠、按非法營運查處、清理非本地車牌網(wǎng)約車，等等。

實際上，近兩年來，地方政府皆已頻頻出手整治規(guī)范網(wǎng)約車平臺和司機，但收效并不理想。

網(wǎng)約車在世界范圍內(nèi)都屬于新業(yè)態(tài)，安全監(jiān)管的核心就是界定平臺承擔的責(zé)任。平臺是無車承運人，不同于傳統(tǒng)出租車，也不是私家車。未來一定是要構(gòu)筑政府、平臺、司機、乘客共同合作治理的結(jié)構(gòu)，調(diào)動社會各方面力量實現(xiàn)有效治理，消除各種司機的不良行為。

有專家表示，無論是傳統(tǒng)出租車還是網(wǎng)約車，安全監(jiān)管都有三大關(guān)：一是加強事前準入把關(guān);二是加強事中事后運營監(jiān)管;三是加強社會信用評價。

保障乘客安全是公共交通不能逾越的底線，是網(wǎng)約車服務(wù)必須堅守的“命門”。

網(wǎng)約車合法化以后，開滴滴不用再提心吊膽了，這是指已經(jīng)取得合法資質(zhì)的網(wǎng)約車主。要想取得合法網(wǎng)約車資質(zhì)，私家車主還要經(jīng)過地方政府的審批。這就相當于國家承認網(wǎng)絡(luò)約車的合法性，卻又把網(wǎng)絡(luò)約車的管理權(quán)交給了地方政府。對于滴滴等網(wǎng)絡(luò)專車平臺，這意味著更加復(fù)雜的管理。因為地方不同，就可能導(dǎo)致政策不同，合法網(wǎng)約車的申請程序也就有可能不同，甚至價格及收費方式也可能因地域差異而不同。

有關(guān)專家認為，“暫行辦法”對網(wǎng)約車的管理條例還比較籠統(tǒng)，希望國家出臺更細致更科學(xué)的管理條例，來規(guī)范網(wǎng)約車的發(fā)展。希望對網(wǎng)約車的監(jiān)管越來越科學(xué)有效，也希望網(wǎng)約車能實實在在、安安全全地為大家服務(wù)。

事實上，對網(wǎng)約車平臺公司的定性一直都有爭議，到底平臺公司是信息服務(wù)提供者，僅有信息撮合的功能，還是提供了運輸服務(wù)，應(yīng)當被看做是承運人，目前還沒有明確的說法。

浙江省的寧波、義烏等地都在積極探索出租車經(jīng)營體制改革，有的取消了對出租車牌照的限制，有的減少甚至取消了“份子錢”，這些舉措都是適應(yīng)新形勢的“善治”之舉。

在我國，傳統(tǒng)出租車牌照（許可證）的數(shù)量是有限制的。僅以北京為例，截止到2015年，出租車總量依然維持在6.7萬輛，這一數(shù)量在十年中沒有增長。同數(shù)量管制相隨并生的就是價格管制。目前，監(jiān)管部門還不能高枕無憂?！熬W(wǎng)約車‘轉(zhuǎn)正’后，一方面，應(yīng)及時利用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式;另一方面，互聯(lián)網(wǎng)新興業(yè)態(tài)的生態(tài)鏈條相對較長，還要在配套制度建設(shè)上下功夫。比如，大力發(fā)展征信市場，加快社會征信體系建設(shè)，推進各類信用信息平臺無縫對接;加強信用記錄、風(fēng)險預(yù)警、違法失信行為等信息資源在線披露和共享;鼓勵保險機構(gòu)進行產(chǎn)品創(chuàng)新，為平臺、駕駛員和乘客提供更為靈活多樣的保障?！鄙鲜鰧＜冶硎尽?/p>

清華大學(xué)社會學(xué)教授李強認為，網(wǎng)約車確實帶來了很多便利，但也確實亟待規(guī)范。中央人民廣播電臺主任編輯張彬的觀點是，一旦在乘車途中出現(xiàn)問題或發(fā)生意外，如何界定乘客、司機、平臺各方面的責(zé)任，這是需要嚴肅規(guī)范的。

規(guī)范網(wǎng)約車毋庸置疑，但如何規(guī)范才能使其繼續(xù)保持活力呢？李強認為需要從兩個方面入手，一是規(guī)范網(wǎng)約車的運營合法性，二是對“一旦出現(xiàn)問題怎么辦”給出詳細的管理規(guī)范，通過加入相應(yīng)的法律法規(guī)、保險條例等，促使網(wǎng)約車向更安全、更便利的方向發(fā)展。在關(guān)注網(wǎng)約車規(guī)范的同時，張彬認為，如何促使傳統(tǒng)出租車更好地融入新興業(yè)態(tài)也是一個大問題，“比如一些建議中提到的，規(guī)定網(wǎng)約車只能通過網(wǎng)上叫車接活兒，而普通出租車擁有上街攬活兒的資格?！睆埍驈娬{(diào)，像這樣可操作性強的、接地氣兒的規(guī)范細則越多越好。

國外政府部門如何管理網(wǎng)約車

網(wǎng)約車已風(fēng)靡全球，但在顛覆傳統(tǒng)的同時，也引發(fā)了巨大的法律爭議。很多國家的政府部門都在探討如何界定網(wǎng)約車的法律地位，如何將其納入監(jiān)管，從而確保公眾使用網(wǎng)約車的效率、安全和公平。

澳大利亞的情況和中國相似，網(wǎng)約車也是一個很有爭議性的新事物。最近在堪培拉，政府已經(jīng)采取了降低傳統(tǒng)出租車運營成本的方法，試圖讓網(wǎng)約車和傳統(tǒng)出租車能夠共同發(fā)展。據(jù)全球華語廣播網(wǎng)澳大利亞觀察員胡方介紹，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車在澳大利亞一直是一個比較具有爭議性的話題，很多專職的出租車司機對網(wǎng)絡(luò)預(yù)約車意見很大，認為大多數(shù)網(wǎng)上預(yù)約車司機并不像職業(yè)出租車司機那樣進行官方注冊、合法交稅以及做無犯罪記錄調(diào)查，這樣一來，網(wǎng)上預(yù)約車司機的運行成本要比傳統(tǒng)出租車司機的成本低得多，所以競爭完全不在同一條水平線上，這種現(xiàn)狀亟須改變。

不過，一些變革也在今年悄然進行，首當其沖的是堪培拉。去年10月30日，堪培拉開始削減出租車的費用，到今年，出租車的牌照費會被減少一半，而到2017年牌照費將會再減少一半。在減輕傳統(tǒng)出租車司機負擔的同時，堪培拉規(guī)定所有的網(wǎng)上預(yù)約車都必須要進行官方認可的注冊，提供和傳統(tǒng)出租車司機一樣的無犯罪記錄調(diào)查，還必須要繳納商業(yè)所得稅。此外堪培拉當?shù)卣€規(guī)定，所有的網(wǎng)上預(yù)約車司機不允許安裝計價器，所有的價格都必須要在網(wǎng)上預(yù)約車的時候就談好，計價器將會成為傳統(tǒng)的出租車司機的專屬工具?？芭嗬貐^(qū)的這一做法一方面幫助了傳統(tǒng)的出租車司機，讓他們減輕了運營負擔，而另外一方面也嚴格規(guī)范了網(wǎng)上預(yù)約車的條款。

在有著完善的公共交通網(wǎng)絡(luò)和高昂的打車費用的日本，網(wǎng)約車服務(wù)成了一片“樂土”。 Uber去年通過與東京出租車運營商合作，在當?shù)亻_始提供叫車服務(wù)，提供服務(wù)的司機均持有商業(yè)運輸許可證。今年，Uber開始在日本南部的福岡市進行拼車業(yè)務(wù)試點。用戶使用智能手機應(yīng)用聯(lián)系當?shù)氐钠胀ㄋ緳C，后者像出租車一般接送客人，但不向乘客收取費用。據(jù)日本共同社報道，Uber會根據(jù)駕駛時間等向司機支付報酬，有些司機每周可收到數(shù)萬日元的補貼。

私人網(wǎng)約出租車服務(wù)在新加坡至今依然都是違法的，不過這個并不影響新加坡人使用手機軟件等方式來叫車，新加坡主要的出租汽車公司都已經(jīng)開發(fā)了自己的打車軟件，而新加坡的陸路交通管理局也推出了相關(guān)的服務(wù)。此外，一些國際手機的叫車軟件在新加坡也有進駐。

在美國，2013年9月19日，加利福尼亞州公共事業(yè)委員會（CPUC）作出決定，承認網(wǎng)約車服務(wù)的合法性，并制定了相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)范。迄今為止，該委員會又公布了若干監(jiān)管措施。公共事業(yè)委員會認為，網(wǎng)約車的運送行為不是傳統(tǒng)的非營利合乘。為此，他們創(chuàng)設(shè)了一個新概念，將Uber等互聯(lián)網(wǎng)約車平臺統(tǒng)稱為“交通網(wǎng)絡(luò)公司（TNC）”。其定義是，在加州境內(nèi)，通過互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用或平臺連接乘客和私家車主，提供交通服務(wù)的法人公司、合伙企業(yè)、個體或其他形式的企業(yè)組織。接入TNC提供運送服務(wù)的車輛是私家車，而不是專用的營運車輛，高檔約租商務(wù)車公司不屬于TNC。TNC不得擁有自己的車輛，它們只能是提供信息服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺。根據(jù)加州法律，公共事業(yè)委員會有權(quán)為保護公眾安全而對TNC實施監(jiān)管、制定規(guī)范。

TNC要開展營業(yè)，須向州公共事業(yè)委員會申請TCP項下的P類許可。為保護乘客和公眾安全，公共事業(yè)委員會要求TNC對接入平臺的私家車及其司機實施嚴格的安全核查，并對車輛和司機的責(zé)任保險提出要求。在對乘客的保護方面，要求接入TNC的車輛只允許提供預(yù)約服務(wù)，不得沿路巡游攬客，每次載客不得超過7人。

哥倫比亞特區(qū)立法機構(gòu)于2014年12月5日正式公布了網(wǎng)約車《2014年雇用車創(chuàng)新修訂法》，承認網(wǎng)約車的合法性并將其納入監(jiān)管。在監(jiān)管方面，該法律對平臺公司、運營人、車輛、保險都提出了嚴格要求。值得一提的是，該法案解除了出租車預(yù)約服務(wù)的運價管制。