劉湘琛

【案例】

旅游“限制令”引爭(zhēng)議

近日，國(guó)內(nèi)兩大旅游業(yè)大省——海南省和云南省，先后出臺(tái)旨在規(guī)范旅游市場(chǎng)的“限制令”，引起了輿論的廣泛關(guān)注，其影響絕不僅限于旅游業(yè)。

海南省物價(jià)部門(mén)表示，2016年春節(jié)期間，海南將設(shè)定酒店客房、自助餐等價(jià)格上限，每間客房每天最高5000元，自助餐最高500元/位。而云南省旅發(fā)委下發(fā)關(guān)于《云南省推進(jìn)旅行社跨界融合發(fā)展組建旅行社集團(tuán)實(shí)施方案》的通知，方案特別要求，旅行社購(gòu)物次數(shù)每天不得超過(guò)1次，購(gòu)物時(shí)間每次不得超過(guò)90分鐘。

兩項(xiàng)規(guī)定甫一出臺(tái)，立即引發(fā)熱議。贊同者稱(chēng)此舉對(duì)規(guī)范旅游市場(chǎng)有所助益；但更多的人則認(rèn)為這一措施治標(biāo)不治本，甚至反而成為旅游市場(chǎng)高價(jià)宰客、強(qiáng)制購(gòu)物的依據(jù)。

事實(shí)上，早在2013年《中華人民共和國(guó)旅游法》正式實(shí)施之前，旅游市場(chǎng)存在的各種亂象就已經(jīng)廣為詬病。《旅游法》正式實(shí)施兩年后，兩大旅游大省的省級(jí)行政主管部門(mén)結(jié)合本地實(shí)際情況，提出了更為細(xì)致的行業(yè)指導(dǎo)，又一次成為輿論焦點(diǎn)。

從最高國(guó)家立法機(jī)關(guān)制訂國(guó)家法律，到地方主管部門(mén)出臺(tái)地方規(guī)章，劍鋒均直指旅游市場(chǎng)的規(guī)范化，這也從一個(gè)側(cè)面反映了國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)的確存在著相當(dāng)?shù)臒o(wú)序，需要政府介入進(jìn)行規(guī)制與調(diào)控。對(duì)這一點(diǎn)，大家是沒(méi)有什么異議的。

問(wèn)題的關(guān)鍵是，政府法令規(guī)定得如此細(xì)致，此種著力點(diǎn)、此種方式是否合適，倒是見(jiàn)仁見(jiàn)智。

[剖析]

旅游亂象為何難禁

之所以會(huì)有如此細(xì)致的規(guī)定，源于國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)不容忽視的高價(jià)宰客、強(qiáng)制購(gòu)物等，各類(lèi)侵犯旅游者權(quán)益的陷阱頻發(fā)。其中，旅行社為搶奪客源、低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)而導(dǎo)致的強(qiáng)制購(gòu)物，幾乎已成為旅游業(yè)不言而喻的潛規(guī)則。

為有效打壓低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)制購(gòu)物，《旅游法》第9條明確賦予旅游者“三權(quán)”：旅游者有權(quán)自主選擇旅游產(chǎn)品和服務(wù)，有權(quán)拒絕旅游經(jīng)營(yíng)者的強(qiáng)制交易行為；旅游者有權(quán)知悉其購(gòu)買(mǎi)的旅游產(chǎn)品和服務(wù)的真實(shí)情況；旅游者有權(quán)要求旅游經(jīng)營(yíng)者按照約定提供產(chǎn)品和服務(wù)。

同時(shí)，《旅游法》第35條明確規(guī)定了旅行社的義務(wù)：“旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)，誘騙旅游者，并通過(guò)安排購(gòu)物或者另行增加自費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益?！?/p>

在“成本—收益”的市場(chǎng)規(guī)律面前，旅行社不合理低價(jià)的背后，必然是降低旅游質(zhì)量和住宿標(biāo)準(zhǔn)，特別是通過(guò)強(qiáng)制購(gòu)物以及增加自費(fèi)項(xiàng)目等不規(guī)范的操作，來(lái)彌補(bǔ)其損失的利益。因此，盡管有國(guó)家法律規(guī)定在前，兩年過(guò)去了，治理效果并不明顯。

2015年10月28日，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)在京召開(kāi)“國(guó)內(nèi)部分旅游線路體驗(yàn)式調(diào)查”情況的通報(bào)會(huì)。調(diào)查結(jié)果顯示：96條線路無(wú)論在行程前、行程中還是行程后，各個(gè)環(huán)節(jié)均存在問(wèn)題，強(qiáng)制消費(fèi)、強(qiáng)制購(gòu)物等，成為導(dǎo)游獲取提成的主要手段，方式包括軟磨硬泡、搭售、誘騙、威脅，其中74%以上的線路存在相對(duì)嚴(yán)重的問(wèn)題。

而據(jù)業(yè)內(nèi)知情人士透露，港澳游和新馬泰更是強(qiáng)制購(gòu)物的多發(fā)地。

正是在這樣的背景下，加強(qiáng)執(zhí)法力度、嚴(yán)厲法律責(zé)任的呼聲越來(lái)越高。而海南、云南這兩個(gè)旅游大省的行政主管部門(mén)，相應(yīng)的行政規(guī)定之所以會(huì)引發(fā)異議，其中一個(gè)重要原因即是，對(duì)于高價(jià)宰客、強(qiáng)制購(gòu)物等旅游市場(chǎng)的違規(guī)行為，政府不是采取打擊嚴(yán)懲的高壓態(tài)勢(shì)，而是擺出了貌似變相承認(rèn)的遷就姿態(tài)：旅游市場(chǎng)有高價(jià)宰客吧，行，只要不高得太過(guò)離譜就好；旅游市場(chǎng)有強(qiáng)制購(gòu)物吧，行，只要不購(gòu)得本末倒置就成！

面對(duì)旅游市場(chǎng)的不規(guī)范，相對(duì)于國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定《旅游法》的堅(jiān)決，省級(jí)地方行政主管部門(mén)行政執(zhí)法的態(tài)度柔化了不少。這自然與廣大消費(fèi)者的內(nèi)心期待背道而馳。

不合理體制下的惡性循環(huán)

然而，深入探究下去，事情也許并不是那么簡(jiǎn)單。

一個(gè)頗有意思的現(xiàn)象是，實(shí)際上，關(guān)于云南省旅發(fā)委下發(fā)的《方案》，除了輿論熱議的“每天限購(gòu)不得超過(guò)一次、每次不得超過(guò)90分鐘”，前面還有這樣一段話：旨在規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序和提升旅游服務(wù)質(zhì)量，積極鼓勵(lì)旅行社延伸旅游產(chǎn)業(yè)鏈，與其他旅游要素企業(yè)跨界融合發(fā)展，特別提出要重點(diǎn)扶持、培育、組建十個(gè)左右“管理規(guī)范、誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)的大型旅行社集團(tuán)?！?/p>

相對(duì)于所謂“限購(gòu)令”，應(yīng)該說(shuō)，這才是“方案”的重點(diǎn)，而恰恰正是這個(gè)重點(diǎn)，被輿論有意無(wú)意地忽略掉了。

同樣被忽略掉的，還有作為高價(jià)宰客、特別是強(qiáng)制購(gòu)物溫床的我國(guó)旅游行業(yè)的運(yùn)行和管理體制。而正是這個(gè)被忽略掉的信息，可以解釋強(qiáng)制購(gòu)物為什么在國(guó)內(nèi)旅游市場(chǎng)屢禁不止。

《旅游法》第37條明確規(guī)定：“參加導(dǎo)游資格考試成績(jī)合格，與旅行社訂立勞動(dòng)合同或者在相關(guān)旅游行為組織注冊(cè)的人員，可以申請(qǐng)取得導(dǎo)游證”；第38條規(guī)定：“旅行社應(yīng)當(dāng)與其聘用的導(dǎo)游依法訂立勞動(dòng)合同，支付勞動(dòng)報(bào)酬，繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用?！?/p>

但現(xiàn)實(shí)與法律的規(guī)定相差甚遠(yuǎn)。由于旅游業(yè)淡旺季明顯，多數(shù)旅行社認(rèn)為招聘專(zhuān)職導(dǎo)游不劃算，遇到旅游旺季就臨時(shí)聘用導(dǎo)游提供服務(wù)，兼職導(dǎo)游因此大量存在，旅行社并不與他們簽勞動(dòng)合同，導(dǎo)游也就成了沒(méi)有安全保障的高危職業(yè)。旅游市場(chǎng)上的很多導(dǎo)游是沒(méi)有工資和福利待遇的，他們帶團(tuán)也無(wú)法從旅行社拿到錢(qián)，有時(shí)甚至還要交“人頭費(fèi)”給旅行社，只能依靠游客消費(fèi)通過(guò)吃回扣的方式謀取收入。

可以說(shuō)，這類(lèi)強(qiáng)制購(gòu)物是被旅行社的這種運(yùn)行和管理體制倒逼出來(lái)的。在旅游市場(chǎng)中，“旅行社—導(dǎo)游—游客”本應(yīng)形成三體一體、各取所需、互補(bǔ)多贏的良性關(guān)系，但在殘酷的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，三者的平衡關(guān)系被打破。

游客作為消費(fèi)者，因信息完全不對(duì)稱(chēng)，權(quán)益最易受到侵犯。相對(duì)于旅行社，導(dǎo)游也成為弱勢(shì)一方：從業(yè)務(wù)關(guān)系上來(lái)說(shuō)，導(dǎo)游依附于旅行社；從勞動(dòng)關(guān)系上來(lái)說(shuō)，簽不簽勞動(dòng)合同完全由旅行社說(shuō)了算。只有旅行社成為強(qiáng)勢(shì)方，利用體制、信息等方面優(yōu)勢(shì)條件單方面追求利益的最大化。

這樣一來(lái)，如果執(zhí)法部門(mén)只針對(duì)強(qiáng)制購(gòu)物本身進(jìn)行行政處罰，是完全于事無(wú)補(bǔ)的，甚至只會(huì)讓強(qiáng)制購(gòu)物的手法更隱蔽、更高明，反而會(huì)增加取證查處的難度。這也就是《旅游法》實(shí)施兩年來(lái)，一方面游客對(duì)強(qiáng)制購(gòu)物怨聲載道，而另一方面，強(qiáng)制購(gòu)物卻又無(wú)法杜絕的根本原因。

[路徑]

當(dāng)好“管家”，更要成“專(zhuān)家”

當(dāng)下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出新常態(tài)，處于新常態(tài)下的市場(chǎng)活力有待進(jìn)一步釋放，政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系需重新厘定。這不啻為給政府管理部門(mén)出了一道新的時(shí)勢(shì)題。

因?yàn)?，?jīng)濟(jì)新常態(tài)下政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能，已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的“一罰了之”，而涉及到政府職能的重大調(diào)整和轉(zhuǎn)變。政府既要簡(jiǎn)政放權(quán)，盡量減少對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)，即“有所不為”；更重要的是，應(yīng)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控和有效規(guī)制，減少市場(chǎng)自身無(wú)法克服的不良競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，是為“有所必為”。

旅游業(yè)屬于典型的第三產(chǎn)業(yè)，向游客提供的是旅行游覽服務(wù)，這是一種由政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。旅游業(yè)雖以旅游市場(chǎng)為平臺(tái)，卻并不完全是市場(chǎng)化與營(yíng)利性的。作為旅游業(yè)必不可少的組成部分，如交通運(yùn)輸設(shè)施、旅游景點(diǎn)的建設(shè)和管理、旅游網(wǎng)站的運(yùn)行、游客投訴中心的建設(shè)等等，都具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，帶有受益的非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性，應(yīng)由政府承擔(dān)。

這也正反映出我國(guó)政府所具有的行政管理者、宏觀調(diào)控者和國(guó)有資產(chǎn)所有人的三重角色。長(zhǎng)期以來(lái)，由于三種角色定位模糊、職能交叉，政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)過(guò)廣、過(guò)細(xì)，卻往往是不當(dāng)干預(yù)；政府職能的越位、缺位與錯(cuò)位并存。

因此，新常態(tài)下政府職能轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于厘清政府與市場(chǎng)的關(guān)系，激發(fā)市場(chǎng)活力，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。政府自身則應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到為市場(chǎng)提供“管理與服務(wù)”上來(lái)，即對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行指導(dǎo)、規(guī)劃、調(diào)控、組織、協(xié)調(diào)以及監(jiān)管，而非直接干預(yù)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。事實(shí)上，這對(duì)政府職能提出了更高的要求：不是放手不管，而是發(fā)現(xiàn)、尊重并主動(dòng)利用經(jīng)濟(jì)規(guī)律，預(yù)見(jiàn)并有效防范、消解新常態(tài)下的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展。

這就決定了在職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，政府首先應(yīng)學(xué)會(huì)把握本地區(qū)或本行業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)局勢(shì)，促進(jìn)市場(chǎng)充分發(fā)展。其一，政府及各級(jí)主管部門(mén)應(yīng)在深入調(diào)查分析的基礎(chǔ)上，總結(jié)適合本地區(qū)或本行業(yè)的科學(xué)發(fā)展觀，對(duì)本地區(qū)或本行業(yè)的總體規(guī)劃、均衡發(fā)展進(jìn)行政策性引導(dǎo)，科學(xué)合理地謀篇布局。其次，調(diào)整和優(yōu)化本地區(qū)或本行業(yè)的宏觀經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，綜合利用財(cái)政、稅收、投資、金融等多種經(jīng)濟(jì)手段，牽頭整合各方資源，創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式。

當(dāng)下旅游市場(chǎng)的亂象，表面上看是政府監(jiān)管不到位，但背后真正的原因，是低端市場(chǎng)的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的市場(chǎng)“碎片化”，恰恰是旅游市場(chǎng)未充分發(fā)育的結(jié)果。

因此，云南省旅發(fā)委下發(fā)的《方案》，首先從延伸產(chǎn)業(yè)鏈、與其他旅游要素融合發(fā)展的大方向，對(duì)云南旅游提出了全局性構(gòu)想；同時(shí)針對(duì)云南旅游市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，選擇誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)、管理規(guī)范的大型旅行社為龍頭進(jìn)行行業(yè)重組，實(shí)現(xiàn)旅游資源的資本化、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作，運(yùn)用政策手段、金融手段創(chuàng)新宏觀調(diào)控方式。這些都是新常態(tài)下轉(zhuǎn)變政府職能的嘗試，是值得肯定的，也有待市場(chǎng)發(fā)育的實(shí)際效果來(lái)加以檢驗(yàn)。

在微觀層面，政府則無(wú)需直接干預(yù)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，做好“守夜人”，以法治思維使市場(chǎng)有序運(yùn)行即可。具體說(shuō)來(lái)，在法治的框架下規(guī)范行政監(jiān)管機(jī)制，發(fā)揮事前預(yù)防、過(guò)程控制及事后規(guī)制的監(jiān)管作用，祛除行政執(zhí)法的隨意性，加強(qiáng)行政監(jiān)管的合理性和規(guī)范性。

而“每天限購(gòu)一次、每次限購(gòu)90分鐘”，恰恰就是對(duì)具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)干預(yù)得過(guò)細(xì)，導(dǎo)致這一規(guī)定既不合理又缺乏可操作性。如果游客自愿突破“限購(gòu)一次”或“限購(gòu)90分鐘”的限制，是否應(yīng)受處罰？同一旅行團(tuán)，如果有些游客強(qiáng)烈要求多次購(gòu)物或延時(shí)購(gòu)物，而另一部分游客反對(duì)，又該如何處理？在這里，仍然暴露出行政監(jiān)管中政府與市場(chǎng)界限不清的問(wèn)題，確實(shí)需要反思。

經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的各方利益訴求愈發(fā)多元、復(fù)雜，要放開(kāi)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”，用好政府這只“看得見(jiàn)的手”。社會(huì)的期待是，政府既要當(dāng)好“管家”，更需成為“專(zhuān)家”。

（作者單位：湖南師范大學(xué)法學(xué)院）