印子

2015年初，中辦、國(guó)辦聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，該《意見》決定選取北京市大興區(qū)等33個(gè)縣（市、區(qū)）開展為期3年的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。

從《意見》內(nèi)容以及試點(diǎn)情況來(lái)看，農(nóng)村土地制度改革并未突破農(nóng)村土地集體所有制度，其中集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市和宅基地制度，成為此次改革試點(diǎn)的焦點(diǎn)和重心；而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，因?qū)ΜF(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地制度有所突破，最吸引眼球。

試點(diǎn)做了什么

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革試點(diǎn)屬于建設(shè)用地制度改革，其目的主要是為了探索農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的市場(chǎng)化利用途徑。隨著城市化進(jìn)程加速，建設(shè)用地因國(guó)土管控而稀缺，同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地因無(wú)法自由流通而成為低效用地。此次改革試點(diǎn)的主要做法是突破《土地管理法》對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地不得轉(zhuǎn)讓的法定限制，允許通過(guò)出讓、租賃、入股等方式，實(shí)現(xiàn)入市。由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不一，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)的具體做法，存在較大差異。

北京市大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，在時(shí)間點(diǎn)上恰好切合了當(dāng)?shù)卦缫淹菩械霓r(nóng)村“工業(yè)大院”拆除退騰工作。上世紀(jì)80年代，為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)以及受村級(jí)工業(yè)大院建設(shè)政策的刺激，西紅門鎮(zhèn)一度建成總面積達(dá)上千公頃的工業(yè)大院，這些土地80%沒有合法用地手續(xù)。2011年前后，大興區(qū)政府提出，西紅門鎮(zhèn)拆除騰退10平方公里工業(yè)大院，其中20%依然作為建設(shè)用地，剩余土地全部進(jìn)行還綠。根據(jù)工業(yè)大院升級(jí)改造和拆除退騰政策，目前退騰土地的集體土地所有權(quán)屬性不變，按照集體出資、土地入股、公司聯(lián)營(yíng)的方式，形成鎮(zhèn)域統(tǒng)籌、農(nóng)民收益穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的北京市農(nóng)村不同，四川省郫縣唐昌鎮(zhèn)戰(zhàn)旗村依托“第五季媽媽農(nóng)莊”景區(qū)資源，將原屬村集體所辦復(fù)合肥廠、預(yù)制廠和村委會(huì)老辦公樓用地共計(jì)13.44畝集體土地的40年使用權(quán)，以52.5萬(wàn)/畝的價(jià)格拍賣給旅游開發(fā)公司，用于打造鄉(xiāng)村旅游綜合體項(xiàng)目，其中土地入市收益分配由鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬的資產(chǎn)公司進(jìn)行具體操作。應(yīng)該說(shuō)，由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市涉及重大土地利益的分配，目前真正啟動(dòng)此項(xiàng)試點(diǎn)的地區(qū)并不太多。

農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的重點(diǎn)聚焦于宅基地退出和有償使用兩個(gè)方面，這實(shí)際上屬于宅基地管理制度的探索。不過(guò)，就目前的情形來(lái)看，各試點(diǎn)地區(qū)均通過(guò)結(jié)合本地政府主導(dǎo)的涉農(nóng)建設(shè)項(xiàng)目的推進(jìn)，開展不同類型的改革嘗試。

江西余江縣畫橋鎮(zhèn)以規(guī)范宅基地有償使用為主，平定鄉(xiāng)洪萬(wàn)村則結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)宅基地進(jìn)行重新規(guī)劃，拆除危房、空心房、一戶多宅房屋。湖北宜城縣主要以土地整治推進(jìn)宅基地復(fù)墾，同時(shí)通過(guò)宅基地重新規(guī)劃，建設(shè)村民聚居區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)、新農(nóng)村居民點(diǎn)。浙江義烏依托雄厚的財(cái)政實(shí)力，采取宅基地置換的方式推行“分區(qū)域保障農(nóng)民住房模式”，即在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍內(nèi)，允許農(nóng)民以合法宅基地置換國(guó)有出讓土地高層公寓和產(chǎn)業(yè)用房，在城鎮(zhèn)規(guī)劃紅線范圍外，開展“空心村”改造，鼓勵(lì)建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

征地制度改革試點(diǎn)不僅涉及到土地征收標(biāo)準(zhǔn)、失地農(nóng)民安置、社會(huì)保障制度，而且需要在征地范圍、征地程序、土地增值收益分配、土地糾紛化解等多方面進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善，因而在本次農(nóng)村土地制度改革中具有最強(qiáng)的綜合性。作為為數(shù)不多的改革試點(diǎn)地區(qū)之一，河北定州預(yù)備將試點(diǎn)的重心放在規(guī)范和完善被征地農(nóng)村的多元化保障機(jī)制的探索上，這顯然只是龐雜的征地制度改革中的一個(gè)部分。

試點(diǎn)“卡”在哪兒

從改革試點(diǎn)的具體工作來(lái)看，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地應(yīng)該不存在太大阻力。在相對(duì)封閉的試點(diǎn)前提下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地只有在靠近經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地段才適合入市，進(jìn)而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，并能夠增加村集體經(jīng)濟(jì)組織的收益。

北京大興區(qū)原本就屬于工業(yè)發(fā)展地帶，通過(guò)工業(yè)大院升級(jí)后，土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值更高，只要能夠在土地入市收益分配上進(jìn)行較好的制度探索，試點(diǎn)就能夠取得可觀的成績(jī)。不過(guò)，問(wèn)題可能在于，由于采取的是以政府、村集體聯(lián)合投資為基礎(chǔ)的公司化運(yùn)作模式，如何通過(guò)村民自治的方式調(diào)節(jié)土地利益沖突、理順土地利益分配關(guān)系，將成為改革試點(diǎn)需要攻克的阻力所在。

重慶、四川等地的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)的主要困難是合適地塊與土地運(yùn)營(yíng)主體的選擇。原因很簡(jiǎn)單，與北京市農(nóng)村相比，重慶、四川屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村中能夠通過(guò)入市產(chǎn)生顯著經(jīng)濟(jì)價(jià)值的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地地塊并不豐富，如何通過(guò)制度創(chuàng)新，激活散落在普通農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值，就成為地方政府推進(jìn)試點(diǎn)需要用力的方向。

宅基地管理制度改革試點(diǎn)的問(wèn)題相對(duì)簡(jiǎn)單，但也面臨大量的操作難題。針對(duì)宅基地管理問(wèn)題，我們?cè)诤币顺强h進(jìn)行了定點(diǎn)觀察，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的宅基地管理已經(jīng)處于失控狀態(tài)。小河鎮(zhèn)劉臺(tái)村屬于集市型村莊，并有一定的礦產(chǎn)資源，宅基地私下交易現(xiàn)象層出不窮。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，全村有宅基地1109塊，但一戶一宅727戶，一戶兩宅180戶，一戶三宅11戶。農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消后，村干部缺乏管理村民的有效手段，按照當(dāng)?shù)卮迕竦恼f(shuō)法，“干部不是一頭受氣，而是多頭受氣，要是管得太狠，下次就會(huì)被選下來(lái)?！庇捎谡貎r(jià)值較高，地段較好的宅基地可以賣到10萬(wàn)/塊。如果要想實(shí)現(xiàn)超占宅基地和一戶多宅的有償退出，地方政府無(wú)疑將面臨巨大的財(cái)政壓力；而如果嚴(yán)格執(zhí)法，則必然會(huì)因與民爭(zhēng)利而造成社會(huì)的不穩(wěn)定。由于“村里要錢沒錢，要權(quán)沒權(quán)，村里工作最難搞，村里有權(quán)好辦事。”所以，如何通過(guò)強(qiáng)化村級(jí)組織建設(shè)，進(jìn)而以村民自治的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)宅基地管理的優(yōu)化，是本次宅基地管理制度改革試點(diǎn)的重頭戲。

結(jié)合在湖北荊門、黃岡等地的調(diào)研經(jīng)驗(yàn)，征地制度改革的綜合難度應(yīng)該最高。原因在于，相比較而言，征地制度實(shí)踐最容易引發(fā)基層治理問(wèn)題。但在本次征地制度改革試點(diǎn)中，減少征地糾紛并不存在過(guò)大的問(wèn)題，農(nóng)民盼征地是常識(shí)，基層政府的征地工作方法已經(jīng)十分成熟，只要規(guī)范征地程序，嚴(yán)格防止利用灰色勢(shì)力拆遷，減少征地極端事件的發(fā)生，征地工作就能夠穩(wěn)步推進(jìn)。

其實(shí)，對(duì)于政府而言，最為頭疼的是征地制度完善將導(dǎo)致地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。對(duì)于廣大中西部地區(qū)的地方政府來(lái)說(shuō)，征地所獲得的建設(shè)用地中的大頭，主要用于招商引資，通過(guò)發(fā)展工業(yè)來(lái)解決稅收和就業(yè)問(wèn)題。由于工業(yè)用地大多是低價(jià)甚至是零地價(jià)供應(yīng)，這一塊的土地財(cái)政長(zhǎng)期處于負(fù)值；而商住用地的土地財(cái)政收益也很難平衡前者的虧損。所以，征地補(bǔ)充標(biāo)準(zhǔn)的提高、被征地農(nóng)民多元化保障制度建設(shè)的試點(diǎn)很難在短期內(nèi)摸索出具有普遍性的制度方案。

不可能全盤市場(chǎng)化

就目前的觀察和定點(diǎn)調(diào)研來(lái)看，農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)并未進(jìn)入實(shí)質(zhì)推進(jìn)階段，各地還處于“試點(diǎn)的試點(diǎn)”階段和具體操作辦法建設(shè)階段。中辦、國(guó)辦聯(lián)合下發(fā)的《意見》實(shí)質(zhì)上是土地利益調(diào)整軟化后的溫和版本，可見中央并不希望將農(nóng)村土地全盤市場(chǎng)化，即使是在市場(chǎng)化程度最高的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革方面，“用途管制”和“符合規(guī)劃”已經(jīng)對(duì)準(zhǔn)許流入市場(chǎng)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)行了公權(quán)約束。

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要分布于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，比如浙江、上海等地農(nóng)村存有總量豐富的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，本次改革試點(diǎn)的北京大興區(qū)就屬于這類地區(qū)。既然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高對(duì)建設(shè)用地提出需求，處于經(jīng)濟(jì)利益密集地區(qū)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)入市的方式，與市場(chǎng)要素相結(jié)合，助推地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就具有建設(shè)用地制度創(chuàng)新的合理性。按照北京市大興區(qū)工業(yè)大院的升級(jí)改造辦法，集體建設(shè)用地的集體屬性不變，入市后土地的集約利用方式并未改變。由于政府和村集體聯(lián)合經(jīng)營(yíng)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，政府和農(nóng)民之間的收益分配必然成為2016年初即將出臺(tái)的試點(diǎn)方案的要點(diǎn)。

可以預(yù)見，作為中西部農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的改革試點(diǎn)區(qū)，四川、重慶等地的探索方向應(yīng)該迥異于北京大興模式。從郫縣經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，未來(lái)的改革試點(diǎn)應(yīng)該會(huì)朝著農(nóng)家樂(lè)和鄉(xiāng)村旅游的方向進(jìn)行發(fā)展，而這往往需要工商資本在綜合開發(fā)項(xiàng)目中的前期投資，政府的新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目也應(yīng)該會(huì)成為改革試點(diǎn)過(guò)程中的重要構(gòu)成。所以，清醒地認(rèn)識(shí)到集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后經(jīng)濟(jì)價(jià)值中所包含的政府投資因素，對(duì)于農(nóng)業(yè)地區(qū)的改革試點(diǎn)工作具有重要意義。

宅基地改革試點(diǎn)需創(chuàng)新思維

宅基地改革試點(diǎn)目前并未取得顯著成效。浙江義烏農(nóng)村的建設(shè)水平可以用風(fēng)景如畫來(lái)形容，佛堂鎮(zhèn)湖濱村村民人均可以獲得105平米的可直接入市交易的住宅房和70平米的產(chǎn)業(yè)用房，而按照當(dāng)?shù)卣?，凡是參加集中建設(shè)的農(nóng)戶不僅可以享受城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老、醫(yī)療、就業(yè)、就學(xué)等權(quán)利，還可以繼續(xù)保留除宅基地以外的其他原村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利。被新聞媒體廣泛報(bào)道的何智明一家5口人就獲得了525平米的住房和350平米的產(chǎn)業(yè)用房，這相當(dāng)于直接讓當(dāng)?shù)卮迕裨诒Ａ艮r(nóng)民福利分配資格的基礎(chǔ)上一夜之間成為富人。浙江義烏模式顯然只在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)具有可復(fù)制性，通過(guò)公共財(cái)政來(lái)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村整體更新的方式，也許只有在上海等地的農(nóng)村才能夠?qū)嵤┫氯ァ?/p>

目前，中西部地區(qū)的宅基地改革試點(diǎn)均傾向于與土地整治、新農(nóng)村建設(shè)等涉農(nóng)項(xiàng)目相結(jié)合，并未有效落實(shí)中央提出的強(qiáng)化村民自治條件下宅基地管理優(yōu)化的改革試點(diǎn)精神。不過(guò)，值得期待的是，作為京津冀協(xié)同發(fā)展成員的天津薊縣，將積極探索宅基地使用權(quán)與住房所有權(quán)一并抵押貸款的新方式。

宅基地改革試點(diǎn)理應(yīng)具有長(zhǎng)期性，宅基地退出自然而然，強(qiáng)行推動(dòng)的宅基地退出不僅勞民傷財(cái)，而且不符合村莊更新的基本規(guī)律。湖北宜城農(nóng)村的村干部普遍反映，“村民最贊成的是把村莊基礎(chǔ)設(shè)施建好，村容村貌搞好，而不是大拆大建?！蔽磥?lái)的宅基地改革試點(diǎn)需要摒棄激進(jìn)的新農(nóng)村建設(shè)思維和土地指標(biāo)騰挪目標(biāo)，應(yīng)該堅(jiān)持村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的宅基地規(guī)劃思維，積極開展低成本的宅基地退出、轉(zhuǎn)讓機(jī)制探索。

征地制度改革試點(diǎn)同樣不宜過(guò)于激進(jìn)，目前已經(jīng)開展的改革試點(diǎn)的積極成績(jī)并未顯現(xiàn)。不過(guò)，值得期待的是，多元化的被征地農(nóng)民保障機(jī)制建設(shè)，必然會(huì)成為來(lái)年改革試點(diǎn)的主要方面。

（作者單位：華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心）