摘要：市郊鐵路的建設(shè)對(duì)于疏解非首都核心功能和推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展具有很好的支撐作用，社會(huì)效益顯著。本文從分析現(xiàn)有市郊鐵路投融資組織架構(gòu)方面的問(wèn)題入手，結(jié)合市郊鐵路項(xiàng)目自身特點(diǎn)提出以投資公司為主體的“1+N”統(tǒng)籌模式：通過(guò)投資公司和項(xiàng)目公司兩級(jí)主體理順項(xiàng)目投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的組織關(guān)系，同時(shí)強(qiáng)調(diào)土地綜合開發(fā)在項(xiàng)目效益回補(bǔ)方面發(fā)揮的作用，部分替代原先以財(cái)政補(bǔ)貼為主的方式。

關(guān)鍵詞：市郊鐵路 投融資 組織架構(gòu)

一、引言

市郊鐵路具有快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的特點(diǎn)，有利于優(yōu)化改善區(qū)域交通出行結(jié)構(gòu)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和大氣環(huán)境改善，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益十分顯著。具體到北京而言，市郊鐵路的建設(shè)對(duì)于疏解非首都核心功能和推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展都具有很好的支撐作用，能夠?yàn)槭杞夂蟮男聟^(qū)域交通提供有力保障。

目前國(guó)內(nèi)市郊鐵路運(yùn)營(yíng)管理多采用國(guó)鐵代管模式，運(yùn)營(yíng)虧損主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼，隨著城市通勤需求的日益增長(zhǎng)，該模式存在的問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)。隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》和相關(guān)配套政策的發(fā)布，地方政府也開始探索通過(guò)土地綜合開發(fā)等多元化方式彌補(bǔ)市郊鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資金缺口。在破解市郊鐵路項(xiàng)目投融資難題方面，在現(xiàn)行政策框架下，探索一種更符合市郊鐵路項(xiàng)目自身特點(diǎn)的投融資組織架構(gòu)是理順后續(xù)問(wèn)題的關(guān)鍵一環(huán)。

二、現(xiàn)有市郊鐵路投融資組織架構(gòu)分析

考慮目前北京市市郊鐵路開行情況，主要體現(xiàn)為如下兩種組織模式：

（一）合作模式

北京鐵路局充分挖掘既有鐵路運(yùn)輸潛力，與地方政府協(xié)調(diào)合作開行區(qū)段市郊列車，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)，以財(cái)政補(bǔ)貼或其他形式對(duì)開行成本進(jìn)行適度補(bǔ)償。該模式組織關(guān)系如圖1所示：

在上述合作模式框架下，通常鐵路線路和客運(yùn)設(shè)施的改造、補(bǔ)強(qiáng)、維護(hù)等工作由鐵路局負(fù)責(zé)，站前廣場(chǎng)、地方交通接駁設(shè)施的改造完善等工作由地方政府負(fù)責(zé)；另外，對(duì)于線路開行的運(yùn)營(yíng)損失，可通過(guò)政府補(bǔ)貼、冠名贊助等方式進(jìn)行部分彌補(bǔ)。

2015年，北京鐵路局按照京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略部署和交通一體化總體要求，以上述模式框架為基礎(chǔ)積極與各級(jí)地方政府協(xié)調(diào)合作，拓展了市郊列車開行范圍：利用津薊線開行了天津北—寶坻—薊縣、利用京哈線開行北京東—燕郊—薊縣、利用京津城際延伸線開行北京南—于家堡、天津—于家堡等數(shù)條市郊鐵路線路。

從實(shí)際開行情況來(lái)看，需要關(guān)注如下問(wèn)題：

一是合作模式較為松散，地方政府的支持和配合力度在很大程度上影響線路開行效果。例如，天津市與北京鐵路局積極對(duì)接天津北—寶坻—薊縣市郊列車開行意向，對(duì)薊縣、寶坻和天津北站站前廣場(chǎng)及交通接駁設(shè)施進(jìn)行完善，并由市財(cái)政給予財(cái)政補(bǔ)貼1.15億元/年。而對(duì)于北京東—燕郊—薊縣市郊線路，一方面北京東公交接駁條件較差，難以吸引客流；另一方面北京市和河北廊坊市沒有給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，使得線路運(yùn)營(yíng)虧損較為明顯，勢(shì)必影響線路長(zhǎng)期運(yùn)行效果。

二是對(duì)既有線路設(shè)施條件和可達(dá)性要求較高。市郊線路的開行主要利用既有線路和設(shè)施，通過(guò)挖掘運(yùn)輸潛力增開部分車次，若所需新建聯(lián)絡(luò)線或改造線路所占比重過(guò)大，勢(shì)必會(huì)對(duì)項(xiàng)目推進(jìn)形成一定障礙。

三是未形成獨(dú)立項(xiàng)目主體，無(wú)法開展項(xiàng)目融資。從目前開行的市郊線路來(lái)看，除個(gè)別線路取得部分政府補(bǔ)貼外，剩余運(yùn)營(yíng)外收入主要為冠名費(fèi)，受該模式組織方式限制，可獨(dú)立采用的融資手段有限，無(wú)法開展有效的項(xiàng)目融資。

四是客票發(fā)售及檢票采用鐵路實(shí)名制票務(wù)系統(tǒng)，對(duì)區(qū)域通勤客流而言便捷性不足。

（二）項(xiàng)目公司模式

由北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡(jiǎn)稱“京投公司”）與北京鐵路局共同投資組建項(xiàng)目公司（北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司），負(fù)責(zé)獨(dú)立項(xiàng)目（北京S2線）的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；雙方可采用現(xiàn)金或非現(xiàn)金資產(chǎn)的方式進(jìn)行出資，根據(jù)各自投資比例及綜合協(xié)商確定股權(quán)比例，后期項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理委托北京鐵路局負(fù)責(zé)。該模式組織關(guān)系如圖2所示：

該模式暫時(shí)集中體現(xiàn)為北京市郊鐵路S2線。北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京鐵路局作為北京市政府和原鐵道部的出資人代表共同投資組建北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司，各占公司50%股份。根據(jù)部、市會(huì)議及文件精神，S2線建設(shè)管理和運(yùn)營(yíng)組織由公司委托北京鐵路局承擔(dān)。2011年7月，S2線調(diào)整為公交化運(yùn)營(yíng)模式，實(shí)行一卡通刷卡和紙質(zhì)定額客票兩種購(gòu)票方式。

對(duì)合資模式而言，特點(diǎn)和問(wèn)題也較為鮮明：

一是線路運(yùn)營(yíng)極度依賴政府財(cái)政補(bǔ)貼，在補(bǔ)貼不足的情況下虧損情況較為嚴(yán)重。自2011年納入北京市軌道交通體系以來(lái)，S2線運(yùn)營(yíng)定位從“旅游客運(yùn)”調(diào)整為“地區(qū)通勤”，以滿足北京市北部遠(yuǎn)郊區(qū)縣市民出行公交化的需求。根據(jù)2015年公司經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)，該線路運(yùn)營(yíng)收入遠(yuǎn)低于實(shí)際運(yùn)營(yíng)成本，造成虧損嚴(yán)重。

二是組織模式獨(dú)立性較強(qiáng)，不利于整體性統(tǒng)籌。目前由京投公司和北京鐵路局出資成立的北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司僅負(fù)責(zé)S2線的建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理工作，北京鐵路局與市政府仍需針對(duì)其他線路規(guī)劃和開行條件進(jìn)行再次協(xié)商，沒有形成獨(dú)立的、專門性的管理機(jī)構(gòu)對(duì)合作進(jìn)行統(tǒng)籌，在一定程度上會(huì)影響對(duì)市郊線路的統(tǒng)籌規(guī)劃，降低雙方的合作效率。

三是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)交織，責(zé)權(quán)利劃分較為模糊。項(xiàng)目公司由北京鐵路局和北京市政府（由京投公司代表）合資組建的，雙方共同出資所形成的資產(chǎn)主要是既有線路的更新改造、新線建設(shè)和運(yùn)營(yíng)車輛等三大部分。而線路資產(chǎn)由于涉及到“路權(quán)開放”、“共軌共用”等問(wèn)題，很難建立一套比較清晰的規(guī)則來(lái)界定雙方的責(zé)權(quán)利，使得在一些問(wèn)題上雙方意見存在分歧，進(jìn)而使得項(xiàng)目公司并不能成為真正的市場(chǎng)主體。

四是信息不對(duì)稱引發(fā)合作障礙，降低管理效率。市郊鐵路的委托運(yùn)營(yíng)模式會(huì)由于信息不對(duì)稱而產(chǎn)生大量的“委托—代理”問(wèn)題。這些問(wèn)題在地方政府缺少話語(yǔ)權(quán)的情況下，往往進(jìn)一步惡化。這樣，一方面不利于保障作為委托方的地方政府的權(quán)益，另一方面，也可能降低地方政府履約的主動(dòng)性和積極性，進(jìn)而給雙方的持續(xù)合作造成障礙。盡管這些問(wèn)題目前仍可以或可能在更高的行政層級(jí)得到一定程度的解決，但顯然管理效率較低。

三、新型市郊鐵路投融資組織架構(gòu)建立

綜合考慮現(xiàn)有市郊鐵路投融資組織架構(gòu)的特點(diǎn)和存在的問(wèn)題，提出以投資公司為主體的“1+N”統(tǒng)籌模式：分為投資主體“1”和項(xiàng)目主體“N”兩個(gè)層面。京投公司和北京鐵路局作為主投資方，以現(xiàn)金出資、非現(xiàn)金資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或其他方式，適時(shí)對(duì)北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司進(jìn)行增資；北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司作為市郊鐵路投資主體，以具體線路為對(duì)象，成立項(xiàng)目公司，統(tǒng)籌推進(jìn)線路的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及資源綜合開發(fā)。

（一）組織架構(gòu)關(guān)系

“1+N”統(tǒng)籌模式在組織關(guān)系上劃分為兩級(jí)主體，在職能上分別有所側(cè)重。其組織架構(gòu)關(guān)系如圖3所示：

投資主體：統(tǒng)籌規(guī)劃及市場(chǎng)化運(yùn)作。北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司作為市郊鐵路的投資主體，主要側(cè)重于研究市郊鐵路發(fā)展規(guī)劃，確定具體項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序，開展項(xiàng)目前期研究、報(bào)批立項(xiàng)，制訂項(xiàng)目投融資方案和債務(wù)性資金籌措。通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，既能夠充分考慮客流需求，科學(xué)安排建設(shè)時(shí)序和節(jié)奏，還能夠充分發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)，降低建設(shè)及融資成本。

項(xiàng)目主體：負(fù)責(zé)獨(dú)立項(xiàng)目的投資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。以具體項(xiàng)目為依托，由投資主體（北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司）作為發(fā)起人，吸收社會(huì)上的各意向公司、鐵路沿線各地方政府、沿線受益的企業(yè)及旅游景區(qū)、項(xiàng)目參建單位等投資入股，組建項(xiàng)目公司，具體負(fù)責(zé)線路的投資建設(shè)以及資源綜合開發(fā)，各方共享收益、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）組織模式特點(diǎn)

一是運(yùn)營(yíng)主體選擇靈活：結(jié)合項(xiàng)目具體情況，可委托北京鐵路局運(yùn)營(yíng)管理，也可在條件成熟的情況下選擇其他專業(yè)公司運(yùn)營(yíng)管理。

二是有利于吸引社會(huì)資本或第三方：原則上，項(xiàng)目建設(shè)投資考慮通過(guò)沿線土地綜合開發(fā)收益實(shí)現(xiàn)平衡；可借助有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的大型開發(fā)企業(yè)，通過(guò)土地綜合開發(fā)納入項(xiàng)目整體投融資框架。

三是適應(yīng)性強(qiáng)：如以旅游為主、通勤為輔的北京東至古北水鎮(zhèn)市郊鐵路，以及解決通州新城通勤客流的市郊鐵路等，均可適用于上述模式。

（三）外部支撐條件

作為項(xiàng)目的投資主體，北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司應(yīng)積極探索創(chuàng)新投融資模式，綜合采用銀行貸款、企業(yè)債券、票據(jù)融資、保險(xiǎn)資金、基金等多種融資方式增加項(xiàng)目的外部資金來(lái)源。同時(shí)，為解決項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)初期資金壓力較大的問(wèn)題，投資主體應(yīng)積極爭(zhēng)取政府資金補(bǔ)助、補(bǔ)貼和其他方面的政策支持，并對(duì)廣告、贊助和物業(yè)經(jīng)營(yíng)等方面進(jìn)行統(tǒng)籌管理。

作為實(shí)現(xiàn)資金平衡的重要一環(huán)，土地綜合開發(fā)的作用不容忽視。北京城市鐵路投資發(fā)展有限公司應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目整體運(yùn)營(yíng)情況，商地方政府確定沿線土地綜合開發(fā)的整體規(guī)模，并負(fù)責(zé)對(duì)綜合開發(fā)用地進(jìn)行一級(jí)開發(fā)。通過(guò)土地作價(jià)出資、帶條件招拍掛等方式授予項(xiàng)目公司綜合開發(fā)用地的使用權(quán)，并結(jié)合項(xiàng)目整體實(shí)施進(jìn)度，指導(dǎo)項(xiàng)目公司分期分批實(shí)施土地綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)所需資金的有效回補(bǔ)。

四、問(wèn)題及思考

本文從分析現(xiàn)有市郊鐵路投融資組織架構(gòu)方面的問(wèn)題入手，結(jié)合市郊鐵路項(xiàng)目自身特點(diǎn)提出以投資公司為主體的“1+N”統(tǒng)籌模式的初步構(gòu)想，以期為類似項(xiàng)目投融資組織結(jié)構(gòu)的確定提供一些有益思路。就上述組織構(gòu)架而言，尚有幾方面問(wèn)題值得關(guān)注和思考。

第一，土地綜合開發(fā)作為市郊鐵路項(xiàng)目效益回補(bǔ)的重要手段，在整體融資結(jié)構(gòu)中起著舉足輕重的作用。而在國(guó)家目前的土地政策框架下，只有列入《劃撥用地目錄》的用地才能采取劃撥方式，用于經(jīng)營(yíng)性開發(fā)的土地必須采取公開招拍掛的方式進(jìn)行出讓。因此，在土地使用權(quán)獲取方面，還應(yīng)該進(jìn)行更為詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)。

第二，在運(yùn)營(yíng)主體的選擇方面，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目既有線路的更新改造和新線建設(shè)的區(qū)段比例，以及其他相關(guān)因素，選擇合適的運(yùn)營(yíng)主體。對(duì)于既有線占比較大，同時(shí)開行其他車次較多的線路，由鐵路局代管是較為合理的。

第三，應(yīng)以投資主體作為項(xiàng)目發(fā)起人，履行項(xiàng)目報(bào)批、前期資本金籌集等相關(guān)工作；但可結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，甄選投資額度大、客流相對(duì)穩(wěn)定、盈利預(yù)期較好的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目推介給社會(huì)資本和公眾，并在引入社會(huì)資本的條件和具體形式方面進(jìn)行更為深入的研究。

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（郝震冬，1985年生，山西萬(wàn)榮人，中鐵第五勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司工程師。研究方向：工程管理、工程經(jīng)濟(jì)）