宋文君

(湖北大學(xué)，湖北　武漢　430062)

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武漢市專車情況調(diào)查及其政府管制探討*

宋文君

(湖北大學(xué)，湖北武漢430062)

2013年以來，隨著打車軟件的流行，專車不斷進入我們的視野并活躍在全國各大城市，隨之而來的是由于專車身份遭到質(zhì)疑以及給出租車行業(yè)帶來巨大挑戰(zhàn)而引發(fā)的矛盾沖突頻發(fā)。武漢市作為全國第五個常住人口超過千萬的特大型城市，專車的出現(xiàn)固然為市民帶來了出行的便利，但與此同時如何管理專車成為了政府的重要難題。專車是否合法，它的出現(xiàn)是否會擾亂出租車行業(yè)，廣大消費者對于專車持有何種態(tài)度，政府是該取締還是進行管制使其規(guī)范化，政府管制的具體措施應(yīng)該如何下手？這些都是文章討論的核心問題。

專車；武漢市；政府管制；出租車；滴滴打車；打車軟件

2013年，一種新的出行方式——專車呈現(xiàn)在武漢市民的面前。專車是一種依附于手機打車軟件進行實時打車的服務(wù)?！段錆h市客運出租汽車管理條例》將專車定義為“預(yù)約客運出租車”，即不在道路上巡游攬客，而是通過通信、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約方式攬客，根據(jù)乘客意愿行駛，并按照行駛里程、時間或者約定進行計費的小型客車。[1]消費者通過下載使用專車軟件達到打車出行的目的。自專車面世之后，一直飽受爭議。由于其給傳統(tǒng)出租車市場帶來巨大的變化，特別是由于打車市場的不規(guī)范，在某種程度上加劇了原有公共交通資源的分配矛盾，擾亂了公平競爭環(huán)境，全國多地出現(xiàn)出租車司機圍堵毆打?qū)＼囁緳C的事件。武漢市曾出現(xiàn)出租車集體罷工游行抵制專車行動，在社會上產(chǎn)生了強烈的反響。武漢專車事件一夜間成為全國矚目的焦點。

一、武漢市專車基本情況調(diào)查

據(jù)調(diào)查，武漢市在2012年戶籍人口每千人擁有出租車數(shù)量為3.2輛，北京市為5.4輛，上海市為3.7輛，相比較于國外大中型城市顯示十分稀缺。[2]截止2014年年底，武漢市共有50多家出租車公司，旗下共有16597多輛出租車，相比于2014年武漢市1033萬的常住人口來說，出租車的數(shù)目顯然不能滿足需求。同時，由于武漢市部分出租車拒載、繞路、拼單導(dǎo)致打車難問題突出，公眾對出租車行業(yè)存在一定的不滿情緒。在這種形勢下，武漢市在全國“專車熱”的席卷下，越來越多的專車涌入市場。截止2015年10月，武漢市共有10多萬輛專車，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了出租車的數(shù)量，出租車與專車矛盾愈演愈烈。

目前，活躍在武漢市的“專車大軍”主要包括滴滴打車、優(yōu)步、神州專車、一號專車等。針對各類專車普及率及使用率的調(diào)查結(jié)果，如表1所示，各大軟件在武漢市民中的使用率都較高，其中滴滴打車軟件居于首位。

專車軟件在武漢市場的持續(xù)升溫，也引發(fā)武漢市民對于專車合法性的思考，在武漢三鎮(zhèn)收集的538份有效問卷中，關(guān)于專車合法性的選項，有38.8%的人認(rèn)為專車合法，40.5%認(rèn)為專車有待整改，只有8.0%的人認(rèn)為專車不合法(見表2)，由此可以看出，公眾對于專車的認(rèn)可度較高。

表1　知道或使用的專車軟件頻率

表2　專車合法性

二、武漢市專車存在的問題

從經(jīng)濟學(xué)角度來看，需求與供給密不可分，專車在進入武漢市場的短短兩年內(nèi)，數(shù)量能夠突飛猛進證明其需求不容小覷。然而正是因為呈現(xiàn)出的爆發(fā)式增長，其背后隱藏的問題也就接踵而至，要想實現(xiàn)專車的正規(guī)化運營，就應(yīng)從其存在的問題入手，探索解決的途徑。

(一)合法性受質(zhì)疑

目前，武漢市關(guān)于出租車合法性并沒有進行官方的認(rèn)證，但在2015年，武漢市客管處購置了100輛特斯拉作為“官方租約車”投放市場來緩解市場出租車緊缺，似乎是在向?qū)＼囀袌鐾斗拧伴蠙熘Α?。但?jù)調(diào)查，由于缺少相應(yīng)充電設(shè)備，成本回收慢等問題，目前投放在市場的特斯拉運行狀況并不是很好，也并沒有達到緩解市場緊缺的目的。同時，按照武漢市交委客管處的劃分口徑，打車軟件從租車公司租賃而來的車輛與打車軟件公司自有車輛屬于運營車輛，可以合法運營，私家車屬于非運營車輛，從事專車屬于非法運營。武漢市客管處對于私家車營運專車認(rèn)定為違法，并堅決進行查處。今年以來，武漢市客管處在中心城區(qū)查扣非法營運車輛1600余輛，其中，私家車?yán)檬謾C軟件信息平臺從事非法營運車輛60余起，共涉及滴滴、快的、神州及Uber等公司。

(二)車輛、司機難監(jiān)管

目前在打車軟件注冊成為專車的車輛主要包括租賃公司的汽車以及私家車。由于私家車并無掛靠單位，只需下載軟件司機端即可運營，且無固定營運時間，導(dǎo)致車輛不好統(tǒng)一管理。據(jù)了解，軟件公司只負(fù)責(zé)車輛的資格審查，其后期運營過程中，只針對車輛配置(車內(nèi)空調(diào)開放、飲用水等)進行要求，并不涉及車輛運行狀況等檢查。專車人員管理同樣存在此缺陷。掛靠在租賃公司的專職司機一方面需先經(jīng)租賃公司初步篩選、招募，另一方面需在各軟件平臺注冊、培訓(xùn)、審核，或者作為私家車車主直接在各網(wǎng)站上注冊、審核即可，但在后期司機人員管理中，專車軟件公司與租賃公司職責(zé)劃分不清晰，也并無后期繼續(xù)教育培訓(xùn)，特別是私家車主，基本上沒有掛靠的相關(guān)租賃與勞務(wù)公司，導(dǎo)致全市龐大的私家專車司機處于自由無組織狀態(tài)。同時，由于專車司機來源廣泛，一旦出現(xiàn)問題，信息難以及時、準(zhǔn)確反饋到專車軟件公司或租賃公司，問題難以得到及時、有效的解決，造成人員管理困難。

(三)安全隱患難排解

在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，有18.3%不愿意乘坐專車的原因是因為存在安全隱患。在對武漢市民的采訪中我們也了解到，專車安全問題具體包括兩方面：一是司機一邊開車，一邊使用手機接單易出安全事故。公安部《2013年新交通規(guī)則》中的附件2明確指出：駕駛機動車有撥打、接聽手持電話等妨礙安全駕駛的行為的，一次記2分，顯然司機駕駛途中使用專車軟件妨礙了安全駕駛，加大了駕駛的危險性；二是人員監(jiān)督困難，正因為司機來源廣泛，難以排除不法分子利用專車客源多，無統(tǒng)一標(biāo)識、隱蔽性強的特殊性質(zhì)，從事違法、犯罪活動，影響廣大群眾的出行安全、人身安全。在目前已查處的專車司機中有犯罪記錄的刑滿釋放人員，這也使得群眾在選擇出行方式時對專車心懷疑慮。

三、武漢市專車問題原因探析

專車市場由于屬于新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展尚不穩(wěn)定，仍然面臨著會被政府和市場淘汰的可能性。但通過對目前市場上專車問題的探析，其原因除內(nèi)部管理制度不明晰之外，政府的監(jiān)管也存在較大的漏洞。

(一)缺少監(jiān)管的法律基礎(chǔ)

2015年1月1日我國正式施行《出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定》(以下簡稱《規(guī)定》)，出租汽車行業(yè)開始有一部“根本大法”，值得注意的是，《規(guī)定》總結(jié)借鑒發(fā)達國家和我國部分城市發(fā)展預(yù)約出租汽車的經(jīng)驗，從為市場提供多樣化、差異性服務(wù)的角度出發(fā)，首次建立了只允許接受預(yù)約，不得在道路上巡游攬客的預(yù)約出租汽車服務(wù)模式。專車?yán)響?yīng)屬于預(yù)約出租車的范疇，但是對于預(yù)約出租車的管理細(xì)則，并沒有進行詳細(xì)的規(guī)定。隨后2015年交通部正式頒布《關(guān)于深化改革進一步推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(征求意見稿)》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法(征求意見稿)》，對專車管理進行進一步的細(xì)化，但目前仍處于意見收集匯總階段，后期實施狀況尚不可知。

(二)無明確的監(jiān)管部門

由于專車在法律中處于空白區(qū)域，武漢市無具體部門對專車實施監(jiān)督、管理，在調(diào)查過程中我們也走訪了武漢市出租汽車客運管理處及武漢市交通管理局。武漢市出租汽車客運管理處主要管理的是全市有正規(guī)營運資格的出租車，專車作為市場自發(fā)形成的運輸力量，并不屬于出租汽車客運管理處的管理范圍；武漢市交通管理局主要負(fù)責(zé)道路的交通規(guī)劃以及車輛的管理，并不涉及車輛的營運問題。因此，專車的出現(xiàn)可謂是鉆了監(jiān)管的空隙，并沒有一個獨立的機關(guān)部門對除出租車及公共交通車輛之外的營運車輛進行管理。專車進入公共交通領(lǐng)域，作為人們?nèi)粘３鲂械姆绞街唬渚薮蟮陌踩[患難以依靠公司、市場、社會解決，迫切需要政府發(fā)揮力量，行使其公共職能，為群眾的出行安全保駕護航。

(三)出租車?yán)骐y協(xié)調(diào)

在專車出現(xiàn)后，其反對聲音大多數(shù)來源于出租車司機。他們認(rèn)為專車的準(zhǔn)入直接導(dǎo)致了他們利益被“瓜分”。與專車相比，每輛出租車不僅要全年無休進行營運，還要承擔(dān)巨額的“份子錢”。如今在價格相差無幾的條件下，越來越多的乘客選擇舒適度更高、車內(nèi)環(huán)境更好的專車出行，這無疑是向傳統(tǒng)出租車行業(yè)“分蛋糕”。

四、政府管制的對策建議

專車的出現(xiàn)實際上是對整個出租車管制的挑戰(zhàn)，要想緩解專車矛盾，必須規(guī)范專車行為，同時轉(zhuǎn)變政府對出租車行業(yè)的管制，利用市場化手段來完善公共交通資源的合理分配，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟。

(一)規(guī)范市場準(zhǔn)入機制

專車的市場準(zhǔn)入分為“準(zhǔn)入人”與“準(zhǔn)入車”。目前各大軟件的運營模式主要是與租賃公司合作，而大多數(shù)租賃公司由于司機有限，需向勞務(wù)公司合作招聘專車司機。這樣一來，就形成了一種多方的合作關(guān)系，然而在這種多方關(guān)系中，容易出現(xiàn)私家車車主“混入”的情況。

1.駕駛員準(zhǔn)入實施方案。專車司機必須隸屬于汽車租賃公司或者與租賃公司合作的勞務(wù)公司，簽署正式的勞動合同，接受公司日常管理，杜絕個人以及私家車擅自從事專車服務(wù)；政府設(shè)置相關(guān)部門(如網(wǎng)絡(luò)交通管理部門)負(fù)責(zé)專車司機的準(zhǔn)入資格審查，需出示駕齡超過三年、無犯罪記錄、無重大疾病等相關(guān)證明；相關(guān)部門設(shè)置專車從業(yè)資格考試，內(nèi)容涉及地形、語言能力、行為規(guī)范以及職業(yè)素質(zhì)的考核。專車司機上崗必須持有專車從業(yè)資格證；公司把好專車司機從業(yè)資格關(guān)，不僅要在駕齡、駕駛技術(shù)上進行嚴(yán)格的資格審查，對其個人品行、身體健康狀況、家庭狀況等，建立個人檔案，動態(tài)掌握出租車駕駛員的個人發(fā)展情況。

2.車輛準(zhǔn)入實施方案。所有專車車輛必須掛靠在汽車租賃公司，所有車輛(不得超出8座)必須具備國家規(guī)定的安全行駛條件，行駛手續(xù)齊全，運行狀態(tài)良好；必須具備有效的交通責(zé)任強制險、車輛保險和司乘保障；所有車輛的車齡均為五年以內(nèi)，且均為知名品牌的中高端車型；各汽車租賃公司對網(wǎng)絡(luò)交通管理部門負(fù)責(zé)，接受其監(jiān)督；網(wǎng)絡(luò)交通管理部門定期對專車車輛進行排查，取締不合乎標(biāo)準(zhǔn)的車輛。

(二)建立完善的監(jiān)管制度

首先，在人員監(jiān)管方面，專車司機在進入行業(yè)之后，接受所屬租賃公司管理，同時接受政府相關(guān)部門監(jiān)督。一方面，專車軟件設(shè)置車輛基本信息圖、評價體系，每位乘客都可以對車內(nèi)環(huán)境、司機服務(wù)質(zhì)量進行評價，并將這些信息公開化。下一位乘客在軟件界面中可以清晰看到車輛的情況以及服務(wù)評價，促使每一位專車司機能夠自覺提升服務(wù)質(zhì)量。另一方面，主管部門對每位專車司機個人基本信息、每月評價進行備案，設(shè)置獎懲方案。評出星級，由好到壞分別從五星到一星，累計三個月僅達到一星標(biāo)準(zhǔn)取消專車司機資格。

其次，在數(shù)量管制方面，允許專車合法進入市場，并不是無上限的引入專車，政府還應(yīng)在數(shù)量上進行管控。根據(jù)目前武漢市出行狀況以及綜合考量武漢市公共交通現(xiàn)狀一步步引進專車，找準(zhǔn)專車與出租車數(shù)量比例的契合點。在這種情況下，專車的出現(xiàn)及推廣并不影響出租車行業(yè)的正常運行，合理分配“蛋糕”。

最后，在安全防范方面，各公司必須對車輛、司機、乘客提供完善的保險體系，保障乘客在出行以及專車司機在接送途中的安全；加強司機的安全意識教育，規(guī)范開車，避免在開車途中出現(xiàn)重大交通安全事件；軟件公司通過GPS系統(tǒng)、安裝攝像頭對每輛車進行實時監(jiān)控，一旦出現(xiàn)問題能夠準(zhǔn)時定位，及時處理。

(三)制定嚴(yán)格的法律體系

到目前為止，在國家層面或者全國各地也沒有出臺一個明確的法律法規(guī)去指導(dǎo)我們像管理出租車那樣去對專車進行管制，采取的態(tài)度總是模棱兩可，采取的措施往往也是簡單的打擊取締。法律作為最后的保障，如何去管制專車市場，法律空白的問題還亟待解決。

1.清除法律盲區(qū)。在采訪中，我們也從多方角度了解到，目前專車的存在就是打法律的“擦邊球”，屬于一種盲區(qū)狀態(tài)。解決專車合法性最首要的問題是要讓專車進入法治框架，讓其有法可依。政府部門首先要在法律上對專車進行明確的界定和劃分，其次對其進入、管理以及退出設(shè)立一套完整的法律體系，在專車營運過程中有一個法律的權(quán)衡標(biāo)準(zhǔn)來完善自己的服務(wù)。

2.維護合法權(quán)益。專車的出現(xiàn)是順應(yīng)時代潮流，是新媒體時代下傳統(tǒng)公共交通的創(chuàng)新，我們很難說那些專車司機從事著違法的事情。但是目前的專車司機卻是一個弱勢群體，長期受到傳統(tǒng)出租車行業(yè)司機的威脅，自身利益難以得到維護。所以在政府立法中應(yīng)該以維護專車行業(yè)的正當(dāng)利益，為武漢市民提供更舒適的出行環(huán)境為出發(fā)點，為專車行業(yè)保駕護航。

(四)推動出租車行業(yè)改革

打車軟件的出現(xiàn)及風(fēng)靡，雖然不會顛覆整個出租車行業(yè)，但是卻帶來了不小的沖擊。面對行業(yè)競爭，出租車司機為了維護個人的權(quán)益，不惜堵路。近年來，隨著市場結(jié)構(gòu)的不斷完善，出租車行業(yè)更應(yīng)緊跟市場步伐，放松政府管制，推動市場化進程。

1.增車。國家住建部《關(guān)于城市道路交通規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》規(guī)定“大城市出租車每千人不少于2輛”，而武漢作為位列上海、廣州、北京、深圳之后，第五個人口千萬級別的超級城市，其中心城區(qū)出租汽車保有量為北京的1/4，上海的1/3。[3]在本次調(diào)查過程中，小組成員分組在各大商圈、寫字樓的“早高峰”及“晚高峰”時期打車，候車時間均超過20分鐘，在此時間內(nèi)出現(xiàn)的出租車不超過30輛，空車不超過5輛。所以武漢市出租車數(shù)量仍有充足的增加空間。

2.減負(fù)。出租車司機的“負(fù)擔(dān)”主要來源于高昂的份子錢。目前武漢市出租車司機每月要向公司繳納3000-5000元不等的“份子錢”。這些高昂的份子錢主要用于出租車公司日常運作的管理費用。沉重的“份子錢”壓力是引發(fā)出租車司機不滿的罪魁禍?zhǔn)祝抡{(diào)“份子錢”，為司機“減負(fù)”，保障出租車司機的合法權(quán)益。

3.提高服務(wù)質(zhì)量。出租車與專車相比的一大劣勢在于其服務(wù)質(zhì)量，出租車要想提升在行業(yè)的競爭力必須提升出租車的服務(wù)質(zhì)量，如司機的服務(wù)態(tài)度。各出租車運營公司要對司機進行服務(wù)意識的培訓(xùn)并設(shè)立考核標(biāo)準(zhǔn)，采取優(yōu)勝劣汰制，對于服務(wù)質(zhì)量不達標(biāo)的公司以及司機進行處罰。

[1]吳采平.武漢擬立法禁私家車當(dāng)“專車”運營[N].中國消費者報，2015-05-29.

[2]國家統(tǒng)計局.中國城市統(tǒng)計年鑒2013[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2014.

[3]武漢出租車綜合改革措施陸續(xù)推出[N].長江日報，2015-01-22.

2015-11-10

宋文君(1992-)，女，湖北襄陽人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院碩士研究生，主要從事公共管理研究。

10.3969/j.issn.1672-9846.2016.01.002

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1672-9846(2016)01-0006-04