崔建高

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海關(guān)支持“一帶一路”建設(shè)路徑及策略探析

——以支持中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)為例

崔建高*

推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)，是黨中央、國務(wù)院根據(jù)全球形勢(shì)深刻變化和國內(nèi)改革發(fā)展需要，統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局作出的重大戰(zhàn)略決策，對(duì)構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，形成全方位對(duì)外開放新格局具有劃時(shí)代的重大意義?！锻苿?dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》確定了打造絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶四條經(jīng)濟(jì)走廊，即：新亞歐大陸橋、中蒙俄、中國-中亞-西亞、中國-中南半島等國際經(jīng)濟(jì)合作走廊。本文對(duì)深入開展中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)，打造“一帶一路”合作示范，爭取早期收獲進(jìn)行了分析，并對(duì)海關(guān)支持中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的路徑及策略進(jìn)行了探討。

一帶一路；中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊；海關(guān)國際合作；署地合作；多邊合作

海關(guān)作為進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院重大戰(zhàn)略部署，積極做支持“一帶一路”建設(shè)的推動(dòng)者、參與者，是義不容辭的責(zé)任。中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶確定的四條經(jīng)濟(jì)走廊之一，合作條件、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、歷史淵源較好，各方認(rèn)可度較高、條件較為成熟，具備打造“一帶一路”合作示范、爭取早期收獲的有利條件。

一、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊出臺(tái)的背景

(一)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的定位和認(rèn)知經(jīng)歷了一個(gè)不斷深化的過程

習(xí)近平主席于2013年9月7日訪問哈薩克斯坦期間，在納扎爾巴耶夫大學(xué)演講時(shí)提出：“歐亞各國可以用創(chuàng)新的合作模式，共同建設(shè)‘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶’，以點(diǎn)到面，從線到片，逐步形成區(qū)域大合作?！蓖晔路?，習(xí)近平總書記在中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上要求：“推進(jìn)‘絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶’建設(shè)，抓緊制定戰(zhàn)略規(guī)劃，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通建設(shè)。”但是當(dāng)時(shí)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶主要是指“亞歐大陸橋”，即從連云港出發(fā)經(jīng)過新疆、中亞到歐洲的鐵路線，也包括“渝新歐”等一些支線，目的是促進(jìn)西部特別是西北地區(qū)的向西開放。因此，2013年12月14日，國家發(fā)改委、外交部共同召開推進(jìn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“海上絲綢之路”(即“一帶一路”)建設(shè)座談會(huì)，陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆和重慶、四川、云南、廣西等西部9省區(qū)市，以及江蘇、浙江、廣東、福建、海南等東部5省的相關(guān)負(fù)責(zé)人參加，內(nèi)蒙古、東北三省負(fù)責(zé)人不在邀請(qǐng)之列。但是，古絲綢之路起點(diǎn)之一的中部省份河南，海上絲綢之路起點(diǎn)之一的山東，擁有二連、滿洲里等亞歐大陸橋重要節(jié)點(diǎn)城市的東北及內(nèi)蒙古地區(qū)，參與熱情非常高，也在積極爭取納入。

(二)中蒙俄國家元首普遍認(rèn)同并高度重視中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)

國家主席習(xí)近平與俄羅斯總統(tǒng)普京在2014年2月索契會(huì)晤期間，就建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“海上絲綢之路”，以及俄羅斯跨歐亞鐵路與“一帶一路”問題達(dá)成共識(shí)。同年9月中蒙俄三國元首杜尚別會(huì)晤期間，習(xí)近平主席提出“要把絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶同俄羅斯跨歐亞大鐵路、蒙古國草原之路倡議進(jìn)行對(duì)接，打造中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊?！鄙鲜鼋ㄗh一經(jīng)提出，隨即獲得俄、蒙兩國元首的積極響應(yīng)，并表示將分別責(zé)成有關(guān)部門落實(shí)會(huì)議期間達(dá)成的共識(shí)，研究有關(guān)合作建議，及時(shí)向三國元首匯報(bào)。因此，2015年3月，國務(wù)院授權(quán)國家發(fā)改委對(duì)外發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動(dòng)》(以下簡稱《愿景與行動(dòng)》)將打造中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊確定為“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”四條經(jīng)濟(jì)走廊之一。

(三)我國與蒙俄的合作基礎(chǔ)較好且深化合作的意義重大

我國高度重視與俄、蒙關(guān)系。2010年和2014年，中國與俄羅斯、蒙古分別簽署了《關(guān)于深化中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系若干原則的聯(lián)合聲明》、《中蒙建立發(fā)展全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言》。2014年8月，習(xí)近平主席訪問蒙古國時(shí)指出“中蒙應(yīng)該成為可信賴、負(fù)責(zé)任的戰(zhàn)略伙伴”。尤其在當(dāng)前錯(cuò)綜復(fù)雜的國際形勢(shì)下，美國通過TPP和TTIP在歐洲與東亞打造出全新的擴(kuò)大版“經(jīng)濟(jì)北約”，提高中國等新興發(fā)展中國家的國際貿(mào)易準(zhǔn)入門檻。而海上運(yùn)輸量已占我國外貿(mào)貨運(yùn)總量的80%，海上運(yùn)輸面臨恐怖主義、海盜襲擊等地區(qū)安全威脅較大，我國也亟需通過暢通新的陸路國際貿(mào)易通道破解海上運(yùn)輸?shù)鸟R六甲困局。因此，做好中俄蒙陸上通道對(duì)接、打通外貿(mào)物流新通道的戰(zhàn)略意義十分重大。

表1　與中國有“伙伴關(guān)系”國家列表

二、中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)及歷史淵源

(一)現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

中國與十四個(gè)國家接壤，其中僅中蒙邊境線就長達(dá)4710公里，中俄4300公里，俄蒙3543公里，北京和烏蘭巴托的直線距離僅為1800公里。蒙古資源豐富，是無出?？诘膬?nèi)陸國家，也是僅次于哈薩克斯坦的世界第二大內(nèi)陸國家，對(duì)外貿(mào)易完全依賴中國和俄羅斯兩國的邊境口岸實(shí)現(xiàn)，與第三國貿(mào)易主要從中國的天津港中轉(zhuǎn)(從烏蘭巴托到天津港直線距離僅為1686公里，而距離白俄羅斯邊境海港——布雷斯特港卻長達(dá)7340公里，蒙古貨物經(jīng)中國口岸進(jìn)出境的區(qū)域和地緣優(yōu)勢(shì)極其明顯和突出)。因此當(dāng)前，如何加快推進(jìn)與中俄之間的國際運(yùn)輸通道的建設(shè)、促進(jìn)貿(mào)易和交通便利化已經(jīng)成為蒙古國亟需破解的焦點(diǎn)問題。但是長期以來，蒙古國一直奉行“第三鄰國”的外交政策，不斷強(qiáng)化與美日之間的伙伴關(guān)系，并大量接受美日的軍事援助。1990年以來，日本長期占據(jù)蒙古國最大援助國的地位，并于2010年與蒙古國建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，于2014年7月與蒙古國達(dá)成該國第一個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定。因此當(dāng)前，盡快深化和推進(jìn)“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”的建設(shè)，進(jìn)一步密切中蒙經(jīng)貿(mào)聯(lián)系和人員往來，有利于加強(qiáng)中蒙兩國的重大發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)接，盡可能降低蒙古國受美日遏制中國發(fā)展的戰(zhàn)略蠱惑。

對(duì)我國而言，俄羅斯不僅是全球重要的能源、資源戰(zhàn)略市場和緊密合作方，同時(shí)也是具有巨大戰(zhàn)略價(jià)值的過境運(yùn)輸國家。一是由連云港出發(fā)，經(jīng)中國河南、內(nèi)蒙古等省區(qū)，穿越蒙古高原，與俄羅斯境內(nèi)的烏拉爾及南方公路干線相連，進(jìn)而抵達(dá)克里米亞半島的深水港，再經(jīng)船運(yùn)，途徑地中海發(fā)往歐洲、中東和非洲，是較為安全、經(jīng)濟(jì)、便利的運(yùn)輸線路，普遍受到國際貿(mào)易企業(yè)的歡迎。二是在國際貿(mào)易中長期占據(jù)重要地位的新亞歐大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊，俄羅斯也是主要的國家之一，而且經(jīng)俄羅斯運(yùn)輸貨物，因其氣候較為寒冷、幅員遼闊，貨物運(yùn)輸成本也較為低廉，價(jià)格優(yōu)勢(shì)極為突出。三是隨著北極地區(qū)作為下一步世界主要政治經(jīng)濟(jì)勢(shì)力集團(tuán)爭奪的焦點(diǎn)，一旦北極航道開通，俄羅斯作為重要的過境運(yùn)輸和轉(zhuǎn)運(yùn)拼裝大國的戰(zhàn)略價(jià)值將更加凸顯。

(二)歷史淵源

歐亞間草原民族東西交通的路線很早就已經(jīng)存在，并被東西方商人普遍利用。公元前5、6世紀(jì)中國的絲綢、瓷器、茶葉等傳至希臘，就是通過歐亞間草原民族的輾轉(zhuǎn)傳遞實(shí)現(xiàn)，周穆王西征時(shí)期也是沿草原路行進(jìn)。兩漢時(shí)期，由于綠洲路(絲綢之路)的興盛發(fā)展，取代了早期草原路的利用，加之北方匈奴逐步確立了草原霸權(quán)地位，不斷侵?jǐn)_、搶劫東西方商客，中原地區(qū)的商人利用草原路出現(xiàn)了中斷和衰落。而至魏晉民族大融合時(shí)期，草原路又恢復(fù)興盛，逐步形成了由車師國都城于賴城，輾轉(zhuǎn)向西至“大秦”(羅馬)的商貿(mào)線路。在之后很長一段時(shí)期，每當(dāng)國家處于大分裂、大動(dòng)亂時(shí)期，北方草原之路就成為北方草原民族交通西域與遼東的道路，同時(shí)也成為中原政權(quán)在河西道路不通時(shí)交通西域的替補(bǔ)道路。據(jù)《馬可波羅游記》記載，馬可波羅便是從內(nèi)蒙古額濟(jì)納旗黑水城進(jìn)入，繞道內(nèi)蒙古高原來到元大都。

隨著1689年中俄《尼布楚條約》簽訂，中俄貿(mào)易進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。從18世紀(jì)中葉到20世紀(jì)初，在我國北方草原一條縱深通向蒙古高原和西伯利亞腹地，直抵歐洲的駝道逐漸繁榮興盛起來。早在1716年，俄國商隊(duì)就開始來我國采購茶葉，并經(jīng)草原路上的綏遠(yuǎn)、庫倫等城市，將茶葉銷往俄國各地。隨著1727年清政府與沙俄簽訂《恰克圖條約》，恰克圖(恰克圖在俄語中被稱為“有茶的地方”)這個(gè)昔日的邊境小沙丘，也由于中俄兩國不斷繁榮興盛的貿(mào)易，逐漸發(fā)展成為大漠以北的商業(yè)大“都會(huì)”，被當(dāng)時(shí)的阿拉伯、俄羅斯和歐洲商人稱為“西伯利亞漢堡”和“沙漠威尼斯”，而茶葉、絲綢、瓷器等貿(mào)易是恰克圖發(fā)展的重要支撐，發(fā)展至18世紀(jì)末期，茶葉就已經(jīng)成為俄羅斯西伯利亞居民的生活必需品，而在俄土、俄法戰(zhàn)爭期間，俄國軍隊(duì)將中國茶葉作為軍需品派發(fā)給每一名士兵。

僅公元1811年，經(jīng)草原之路出口至俄國的中國茶葉就高達(dá)8萬普特，公元1820年超過10萬普特，僅茶葉一項(xiàng)就占當(dāng)時(shí)中俄兩國貿(mào)易總額的88%。上述情況也引起馬克思的注意，他在《俄國對(duì)華貿(mào)易》中進(jìn)行了詳細(xì)的記述：“在恰克圖，中國方面提供的主要商品是茶葉，俄國人方面提供的是棉織品和皮毛。以前，在恰克圖賣給俄國人的茶葉，平均每年不超過100萬箱，但在1852年卻達(dá)到了175萬箱，買賣貨物的總價(jià)值達(dá)到1500萬美元之巨……由于這種貿(mào)易的增長，位于俄國境內(nèi)的恰克圖就由一個(gè)普通的集市發(fā)展成為一個(gè)相當(dāng)大的城市了?！钡请S著1905年橫貫西伯利亞的大鐵路全線通車，茶葉運(yùn)輸由駝隊(duì)改為鐵路，草原商路可以衰落，恰克圖的繁榮也成為歷史陳跡。

圖1　茶葉之路文化核心區(qū)及波及范圍示意圖

(三)對(duì)接意愿

1.俄羅斯的“歐亞聯(lián)盟”計(jì)劃

隨著20世紀(jì)90年代蘇聯(lián)的解體，俄羅斯開始執(zhí)行“西向政策”，向歐美靠攏，希望借助西方的幫助將俄羅斯逐漸融入西方國家。但由于美歐采取“政治雙重標(biāo)準(zhǔn)”，對(duì)俄羅斯設(shè)定高門檻和各類苛刻的條件，俄羅斯的“西向政策”逐漸破產(chǎn)，民生凋敝，經(jīng)濟(jì)衰退，占全球經(jīng)濟(jì)的比重一路下跌，政治威望也日益下滑。面對(duì)“西向政策”的失敗，俄羅斯于2014年提出“跨歐亞發(fā)展帶”構(gòu)想，將發(fā)展重點(diǎn)瞄向東方，計(jì)劃以建設(shè)西伯利亞大鐵路為依托，帶動(dòng)石油、天然氣等運(yùn)輸管道建設(shè)，布局高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)群與現(xiàn)代科學(xué)工業(yè)園區(qū)的建設(shè)。并于2014年5月29日，俄羅斯總統(tǒng)普京、白羅斯總統(tǒng)盧卡申科和哈薩克斯坦總統(tǒng)納扎爾巴耶夫簽訂了“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟條約”，取消成員國之間的簽證等限制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)旅行、交通、貿(mào)易自由。因此，中國一經(jīng)提出“一帶一路”的發(fā)展構(gòu)想，俄羅斯就積極響應(yīng)并尋求對(duì)接方案，希望通過歐亞鐵路和中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)組建較為穩(wěn)固的歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟體，為俄羅斯西伯利亞和遠(yuǎn)東地區(qū)的開發(fā)開放提供政策著力和發(fā)展抓手。

2.蒙古國的“草原之路”

早在1990年，蒙古國政府就著手制定公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。2000年，該國政府提出“千年公路”建設(shè)計(jì)劃。2004年，為參與到亞洲高速公路網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目(亞洲高速公路網(wǎng)，是從日本到土耳其，總長度為141000公里的高速公路網(wǎng)路)中來，該國與聯(lián)合國簽訂了聯(lián)合國亞太地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)成員國政府間協(xié)議，并負(fù)責(zé)建設(shè)AH3、AH32、AH4公路。2013年，該國開始修建5省相連的公路網(wǎng)路，以期實(shí)現(xiàn)與中俄兩國高速公路的對(duì)接，促進(jìn)天然氣、石油等能源管道和煤炭、鐵礦石、銅礦等資源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2012年，該國提出建設(shè)“草原絲綢之路”，計(jì)劃將中國和俄羅斯的過境運(yùn)輸公路連接為一體，規(guī)劃從阿爾坦布拉格開始，經(jīng)烏蘭巴托到扎門烏德，連接至中國的二連口岸，全長近1000公里。同時(shí)，計(jì)劃鋪設(shè)1100公里的電纜線路，建設(shè)工期為2～3年，有1000家國內(nèi)公司、30家國外公司參與建設(shè)。該國政府已正式成立“草原絲綢之路”的專門工作組，負(fù)責(zé)上述規(guī)劃建設(shè)的推動(dòng)落實(shí)。

(四)合作平臺(tái)

當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)融合加速發(fā)展、快速推進(jìn)，區(qū)域合作方興未艾、蓬勃發(fā)展，加快推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)，需要積極利用現(xiàn)有雙多邊合作機(jī)制暢通溝通對(duì)話的平臺(tái)，促進(jìn)區(qū)域合作蓬勃發(fā)展。尤其對(duì)中蒙俄三國而言，在眾多多邊合作平臺(tái)之外，有中俄總理定期會(huì)晤委員會(huì)、中俄人文合作委員會(huì)、中蒙經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和科技合作委員會(huì)等雙邊平臺(tái)。2014年9月，普京總統(tǒng)繼習(xí)近平主席之后訪蒙古國，提議建立俄中蒙三國定期會(huì)晤機(jī)制。眾多多雙邊合作平臺(tái)的建立，為深入推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)創(chuàng)造了良好的條件，也使得中蒙古經(jīng)濟(jì)走廊與其他三條經(jīng)濟(jì)走廊相比，具有更加成熟和穩(wěn)定的協(xié)商對(duì)話渠道。

表2　中俄蒙交流溝通的多邊平臺(tái)列表

三、海關(guān)支持中蒙俄走廊建設(shè)需著重考慮的積極因素

(一)地方政府參與熱情強(qiáng)烈

按照《愿景與行動(dòng)》“發(fā)揮內(nèi)蒙古聯(lián)通俄蒙的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，完善黑龍江對(duì)俄鐵路通道和區(qū)域鐵路網(wǎng)，以及黑龍江、吉林、遼寧與俄遠(yuǎn)東地區(qū)陸海聯(lián)運(yùn)合作，推進(jìn)構(gòu)建北京-莫斯科歐亞高速運(yùn)輸走廊，建設(shè)向北開放的重要窗口”的部署，中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)主要涉及北京、天津、遼寧、吉林、黑龍江、內(nèi)蒙古等省(自治區(qū)、直轄市)。

表3　相關(guān)省區(qū)市發(fā)展意愿及工作安排摘錄

(續(xù)表)

(二)海關(guān)與地方合作基礎(chǔ)良好

為落實(shí)國家支持區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略安排和有關(guān)意見，海關(guān)總署與各地方政府積極合作，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn)。尤其是署地合作備忘錄的簽署，標(biāo)志著海關(guān)與相關(guān)地方政府的合作進(jìn)入了更加緊密聯(lián)系、務(wù)實(shí)有效、全面發(fā)展的階段。從署地合作的深度和廣度出發(fā)，海關(guān)支持中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的條件也較為成熟，比較優(yōu)勢(shì)較為突出。

表4　海關(guān)與相關(guān)地方政府合作備忘錄簽署情況表

(三)海關(guān)改革為支持中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)開好了局

《愿景與行動(dòng)》中“加快邊境口岸‘單一窗口’建設(shè)，降低通關(guān)成本，提升通關(guān)能力”、開展“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”(AEO)互認(rèn)、發(fā)展跨境電子商務(wù)等新的商業(yè)業(yè)態(tài)、“加強(qiáng)內(nèi)陸口岸與沿海、沿邊口岸通關(guān)合作，開展跨境貿(mào)易電子商務(wù)服務(wù)試點(diǎn)”、“優(yōu)化海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域布局，創(chuàng)新加工貿(mào)易模式”等許多事項(xiàng)，在《海關(guān)全面深化改革總體方案》、《2015年深化區(qū)域通關(guān)一體化改革工作方案》、《落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)改革方案》等重大改革方案中已有體現(xiàn)，并通過制發(fā)《2015年全國海關(guān)關(guān)長會(huì)議重點(diǎn)工作部門分工方案》、《〈2015年深化區(qū)域通關(guān)一體化改革工作方案〉及任務(wù)分解表》、《海關(guān)全面深化改革總體方案任務(wù)分解表》明確了任務(wù)分工、時(shí)間表和路線路。(具體見附件：《“一帶一路”建設(shè)與總署近期重大方案任務(wù)分解分工情況對(duì)照表》)

(四)國家支持戰(zhàn)略為中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)起好了步

近幾年，為支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)民族地區(qū)、東北地區(qū)、邊疆地區(qū)加快發(fā)展，國家出臺(tái)了西部大開發(fā)、支持東北振興、《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)牧區(qū)又好又快發(fā)展的若干意見》、《興邊富民行動(dòng)規(guī)劃(2011-2015年)》、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)邊境地區(qū)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展問題的批復(fù)》等與中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊國內(nèi)區(qū)域發(fā)展密切相關(guān)的扶持政策、支持舉措，為支持中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)起好了步，做好了政策鋪墊，吹響了沖鋒號(hào)角。同時(shí)，《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“改革市場準(zhǔn)入、海關(guān)監(jiān)管、檢驗(yàn)檢疫等管理體制”、“推動(dòng)內(nèi)陸同沿海沿邊通關(guān)協(xié)作，實(shí)現(xiàn)口岸管理相關(guān)部門信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助”、“加快沿邊開放步伐，允許沿邊重點(diǎn)口岸、邊境城市、經(jīng)濟(jì)合作區(qū)在人員往來、加工物流、旅游等方面實(shí)行特殊方式和政策”等，也為更好的推動(dòng)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)做好了發(fā)展指導(dǎo)，提供了政策儲(chǔ)備，有利于打造發(fā)展高地、營造財(cái)富洼地。

表5　國家層面的重要支持文件梳理列表

(五)海關(guān)國際合作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

以中俄海關(guān)合作為例。中俄總理定期會(huì)晤委員會(huì)海關(guān)合作分委會(huì)于2009年6月17日成立，下設(shè)規(guī)范通關(guān)監(jiān)管秩序、貿(mào)易統(tǒng)計(jì)、執(zhí)法、稅費(fèi)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、干部教育培訓(xùn)、俄白哈關(guān)稅同盟研究等7個(gè)工作組。近年來，在中俄總理定期會(huì)晤委員會(huì)框架下，兩國海關(guān)共同致力于簡化海關(guān)手續(xù)，改善通關(guān)環(huán)境，促進(jìn)雙邊經(jīng)貿(mào)發(fā)展，在規(guī)范通關(guān)監(jiān)管秩序、便捷通關(guān)合作、聯(lián)合打擊走私等方面采取了一系列務(wù)實(shí)舉措，有力地促進(jìn)了雙邊經(jīng)貿(mào)發(fā)展，為深入推進(jìn)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，創(chuàng)造了良好條件。

表6　有關(guān)中蒙俄海關(guān)雙邊協(xié)議列表

四、海關(guān)支持中蒙俄走廊建設(shè)的著力點(diǎn)及努力方向

(一)做落實(shí)國家戰(zhàn)略部署的先行者

深入分析黨中央、國務(wù)院在《愿景與行動(dòng)》中對(duì)走廊建設(shè)戰(zhàn)略部署的歷史淵源、現(xiàn)實(shí)考量和重大意義，及對(duì)海關(guān)優(yōu)化職能管理、深化國際合作、全面推進(jìn)改革的新機(jī)遇、新要求、新挑戰(zhàn)，并深入調(diào)研走廊建設(shè)中存在的瓶頸問題和制約因素，研究提出針對(duì)國家、地方兩級(jí)政府推進(jìn)走廊建設(shè)的意見建議。同時(shí)，圍繞黨中央、國務(wù)院在“一帶一路”戰(zhàn)略部署中與海關(guān)密切相關(guān)事項(xiàng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)、進(jìn)度要求、責(zé)任分工，研究提出海關(guān)按照“一帶一路”戰(zhàn)略整體部署，積極推進(jìn)中蒙俄走廊建設(shè)的總體思路和目標(biāo)。

從《愿景與行動(dòng)》中不難看出：中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊物理線路主要有2條：一是從華北京津冀到呼和浩特，再到蒙古和俄羅斯；二是從東北地區(qū)大連、沈陽、長春、哈爾濱到滿洲里和俄羅斯的赤塔等重要城市。涉及的省份包括2市(北京市、天津市)6省(河北省、遼寧省、吉林省、黑龍江省、陜西省、山西省)2區(qū)(內(nèi)蒙古自治區(qū)、新疆自治區(qū))。海關(guān)要圍繞國家建設(shè)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊的頂層設(shè)計(jì)要求，圍繞整體部署安排，通過細(xì)化措施，發(fā)揮職能優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)國家頂層轉(zhuǎn)入具體推進(jìn)實(shí)施。因此，當(dāng)前海關(guān)落實(shí)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊戰(zhàn)略規(guī)劃要求，需著力圍繞口岸通關(guān)便利化、深化跨境海關(guān)執(zhí)法合作等細(xì)化年度任務(wù)分工，進(jìn)一步深化中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊沿線海關(guān)互聯(lián)互通國際合作，在進(jìn)一步深化中俄邊境口岸監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)、中蒙海關(guān)聯(lián)合監(jiān)管等已有合作項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，推進(jìn)海、陸、空口岸全方位合作，加強(qiáng)物流信息化建設(shè)等方面發(fā)揮更大作用，共同推進(jìn)和完善口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快建立統(tǒng)一的國際貨物全程運(yùn)輸協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)國際通關(guān)、換裝、多式聯(lián)運(yùn)有機(jī)銜接，暢通全球貨物陸、水、空、海聯(lián)運(yùn)通道，實(shí)現(xiàn)國際運(yùn)輸便利化，與沿線國家海關(guān)一道致力于暢順國際大通道。

(二)做深化海關(guān)國際合作的倡導(dǎo)者

按照《愿景與行動(dòng)》對(duì)海關(guān)建立口岸通關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制、加強(qiáng)與沿線國家海關(guān)信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助合作、推進(jìn)跨境監(jiān)管程序協(xié)調(diào)、開展“經(jīng)認(rèn)證的經(jīng)營者”(AEO)互認(rèn)等工作安排和任務(wù)分工，緊密圍繞《海關(guān)總署落實(shí)〈絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃〉實(shí)施方案》、《海關(guān)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)重點(diǎn)工作》有關(guān)做好與“一帶一路”沿線國家海關(guān)國際合作的部署要求，全面總結(jié)中、蒙、俄海關(guān)間國際合作成效、存在問題、改進(jìn)方向；評(píng)估中蒙、中俄《邊境地口岸及其管理制度協(xié)定》、《中華人民共和國海關(guān)總署與蒙古國口岸委員會(huì)關(guān)于成立中蒙邊境口岸管理合作委員會(huì)的協(xié)議》、《中華人民共和國海關(guān)總署和俄羅斯聯(lián)邦海關(guān)署關(guān)于開展特定商品海關(guān)監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)的議定書》等協(xié)議執(zhí)行情況、存在問題。同時(shí)，圍繞中俄總理定期會(huì)晤委員會(huì)海關(guān)合作分委會(huì)、中蒙邊境口岸管理合作委員會(huì)、亞太經(jīng)合組織海關(guān)手續(xù)分委會(huì)、國際海關(guān)組織(WCO)等雙邊、多邊交流溝通合作平臺(tái)的作用發(fā)揮，梳理、分析中蒙俄海關(guān)參加《關(guān)于設(shè)立海關(guān)合作理事會(huì)公約》、《海關(guān)商品估價(jià)公約》、《關(guān)于貨物憑ATA報(bào)關(guān)單證冊(cè)暫準(zhǔn)進(jìn)口海關(guān)公約》等國際海關(guān)公約情況及對(duì)走廊建設(shè)的影響。在上述基礎(chǔ)上，從海關(guān)雙邊協(xié)議簽署、商品歸類制度、預(yù)歸類制度、估價(jià)制度、原產(chǎn)地規(guī)則、海關(guān)行政互助合作、關(guān)際合作、海關(guān)數(shù)據(jù)交換合作、AEO互認(rèn)合作、自貿(mào)區(qū)制度安排、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)實(shí)現(xiàn)途徑等多方面，提出加強(qiáng)中蒙俄海關(guān)合作，助推走廊建設(shè)的具體舉措。

通過上述措施，積極創(chuàng)新中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊海關(guān)雙多邊合作機(jī)制，推動(dòng)簽署支持“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”建設(shè)的合作備忘錄或合作規(guī)劃，共同建立完善雙邊聯(lián)合工作機(jī)制，共同研究實(shí)施方案、行動(dòng)路線圖，加快建設(shè)一批海關(guān)雙邊合作示范，以點(diǎn)帶面，實(shí)現(xiàn)多層次、多渠道溝通磋商。同時(shí)，不斷優(yōu)化海關(guān)多邊合作機(jī)制，在加入海關(guān)國際公約、大幅減少海關(guān)審批手續(xù)和通關(guān)環(huán)節(jié)等方面加強(qiáng)溝通和對(duì)接，共同擬定“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”海關(guān)能力建設(shè)合作計(jì)劃，共同商建“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”海關(guān)教育培訓(xùn)合作專項(xiàng)資金，共同搭建更加廣泛的教育培訓(xùn)合作平臺(tái)，積極開展海關(guān)智庫和院校合作，交流各國海關(guān)先進(jìn)的管理理念、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)；共建聯(lián)合實(shí)驗(yàn)室(研究中心)等科研機(jī)構(gòu)，加快建立海關(guān)“中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊”三互交換與共享服務(wù)平臺(tái)，探索進(jìn)行海關(guān)標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)交換試點(diǎn)，并聯(lián)合為沿線國家或地區(qū)海關(guān)開放云服務(wù)，打造“一帶一路”海關(guān)國際合作的最佳實(shí)踐。

(三)做優(yōu)化地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)者

圍繞走廊沿線省(區(qū)、直轄市)積極融入“一帶一路”建設(shè)的迫切意愿，全面梳理《中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》、《國務(wù)院關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》、《國務(wù)院關(guān)于加快沿邊地區(qū)開發(fā)開放的若干意見》、《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》等國家政策及地方政府積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)實(shí)施方案、《內(nèi)蒙古自治區(qū)關(guān)于擴(kuò)大向北開放加強(qiáng)與俄蒙經(jīng)貿(mào)合作的意見》等地方舉措在支持走廊建設(shè)中發(fā)揮的作用，研究提出各地方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展、無縫對(duì)接、穩(wěn)妥推進(jìn)，進(jìn)而形成政策和發(fā)展合力的意見建議。同時(shí)，結(jié)合《海關(guān)總署黑龍江省人民政府合作備忘錄》、《關(guān)于支持吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和對(duì)外開放合作備忘錄》等署地合作重大協(xié)議執(zhí)行情況，立足《海關(guān)全面深化改革總體方案》、《2015年深化區(qū)域通關(guān)一體化改革工作方案》、《落實(shí)“三互”推進(jìn)大通關(guān)建設(shè)改革方案》等重大事項(xiàng)，全面評(píng)估《2015年全國海關(guān)關(guān)長會(huì)議重點(diǎn)工作部門分工方案》、《〈2015年深化區(qū)域通關(guān)一體化改革工作方案〉及任務(wù)分解表》、《海關(guān)全面深化改革總體方案任務(wù)分解表》中涉及沿線省(區(qū)、直轄市)的任務(wù)分工、時(shí)間表和路線路的落實(shí)進(jìn)度、存在問題，并結(jié)合海關(guān)支持走廊建設(shè)的總體思路、目標(biāo)和具體舉措，提出海關(guān)與地方有效對(duì)接，形成支持走廊建設(shè)合力的意見建議。

在此基礎(chǔ)上，海關(guān)全面深化署地合作，推動(dòng)沿線省區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，應(yīng)著力在三個(gè)方面尋求突破。一是創(chuàng)新海關(guān)監(jiān)管模式，為“走出去”企業(yè)營造更好的發(fā)展環(huán)境。要進(jìn)一步加大資金投入，推動(dòng)高科技手段和裝備在海關(guān)領(lǐng)域的運(yùn)用，加速海關(guān)新技術(shù)裝備創(chuàng)新應(yīng)用項(xiàng)目(如用智能機(jī)器人、無人機(jī)監(jiān)管)的可行性研究，推動(dòng)高科技手段和裝備在海關(guān)領(lǐng)域的運(yùn)用，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代科技創(chuàng)新的先導(dǎo)作用，進(jìn)一步提升口岸通關(guān)便利化水平。二是進(jìn)一步完善和優(yōu)化海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域布局。要支持人口相對(duì)密集、經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的城市申建綜合保稅區(qū)，鼓勵(lì)并吸引加工貿(mào)易企業(yè)聚集；支持在中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊等沿線重要節(jié)點(diǎn)城市建設(shè)保稅物流中心、邊民互市貿(mào)易區(qū)建設(shè)，支持沿線省份錯(cuò)位發(fā)展。三是推動(dòng)多式聯(lián)運(yùn)發(fā)展，暢通內(nèi)外貿(mào)混裝拆拼渠道。加快對(duì)中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊沿線海關(guān)多式聯(lián)運(yùn)監(jiān)管中心布局，通過監(jiān)管中心實(shí)現(xiàn)對(duì)產(chǎn)業(yè)和商品的集散，并將各監(jiān)管中心通過鐵路等物流通道相聯(lián)接，實(shí)現(xiàn)商品在物流鏈條上的自由流轉(zhuǎn)。

(四)做建立預(yù)警機(jī)制的專業(yè)者

“一帶一路”戰(zhàn)略面臨著前所未有的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，必須加強(qiáng)國內(nèi)外跟蹤摸排，及時(shí)了解情況、發(fā)現(xiàn)問題、妥善應(yīng)對(duì)，做好風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、預(yù)警監(jiān)測(cè)和危機(jī)處置工作，在面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)做到思想上有準(zhǔn)備，行動(dòng)上有應(yīng)對(duì)，策略上有安排。海關(guān)作為進(jìn)出境監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，處于進(jìn)出口貿(mào)易和境內(nèi)外人員往來、物品、車輛通關(guān)監(jiān)管的最前沿，要發(fā)揮國門衛(wèi)士對(duì)進(jìn)出口貿(mào)易、進(jìn)出境車輛、人員等起伏波動(dòng)、發(fā)展變化，感受真切、體會(huì)具體、接觸較早的優(yōu)勢(shì)，研究通過統(tǒng)計(jì)信息雙多邊合作、跨境監(jiān)管程序協(xié)調(diào)、口岸通關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制等途徑，建立海關(guān)支持走廊建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警快速反應(yīng)機(jī)制，及時(shí)發(fā)布企業(yè)境外投資、進(jìn)出口貿(mào)易、會(huì)展舉辦、人文交往等中出現(xiàn)的問題和風(fēng)險(xiǎn)，并進(jìn)而研究建立海關(guān)與相關(guān)部門信息交流共享機(jī)制，完善突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制，豐富海關(guān)職能實(shí)現(xiàn)途徑，實(shí)現(xiàn)海關(guān)作用發(fā)揮最大化。

因此，一是加強(qiáng)中蒙俄沿線海關(guān)彼此間在制度、程序、措施上的交流與協(xié)作，努力推進(jìn)在商品歸類、原產(chǎn)地規(guī)則、風(fēng)險(xiǎn)管理、企業(yè)管理、監(jiān)管查驗(yàn)等方面國際公約和慣例的應(yīng)用，通過政策溝通與標(biāo)準(zhǔn)銜接，增強(qiáng)海關(guān)制度的標(biāo)準(zhǔn)化、協(xié)調(diào)化和可預(yù)見性，為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與評(píng)估提供制度保障。二是支持跨境電子商務(wù)、保稅期貨交割、融資租賃等新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展，不斷優(yōu)化作業(yè)流程、合理配置人力資源，使得海關(guān)監(jiān)管為沿線貨物、商品、人員、信息密切往來保駕護(hù)航，實(shí)現(xiàn)跨境物流高效便捷，為資金、人員、貨物安全暢通渠道。三是加強(qiáng)沿線海關(guān)信息情報(bào)合作，提高甄別高風(fēng)險(xiǎn)貨物的能力，共同打擊跨國走私等違法犯罪活動(dòng)，保護(hù)環(huán)境和公眾健康，維護(hù)國際貿(mào)易供應(yīng)鏈安全。

[1] 朱慧穎.茶葉之路簡述[J].中國茶葉，2011(2).

[2] 劉再起.從近代中俄茶葉之路說起[J].俄羅斯中亞東歐研究，2007(5).

[3] 申現(xiàn)杰，肖金成.國際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新形勢(shì)與我國“一帶一路”合作戰(zhàn)略[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2014(11).

[4] 張曉玲.內(nèi)蒙古茶葉之路文化產(chǎn)業(yè)品牌構(gòu)建研究[J].農(nóng)業(yè)考古，2014(2).

[5] 于洪洋，歐德卡，巴殿軍.試論“中蒙俄”經(jīng)濟(jì)走廊的基礎(chǔ)和障礙[J].東北亞經(jīng)濟(jì)論壇，2015(1).

[6] 葉衛(wèi)平.絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2016(2).

(責(zé)任編輯趙世璐)

On Pathways and Strategies of the Customs to Support the Development of the Belt and the Road—based on the development of China-Mongolia-Russia Economic Corridor

Cui Jiangao

The development of the economic belt of the Silk Road and the 21st Century Maritime Silk Road is a significant strategic decision made by the Central Committee of the Party and the State Council according to the profound changes of global economic situation and the need of domestic reform and development.It is of great significance for the construction of a new open economic system and the development of a new pattern of opening up in an all-round way.The Visions and Actions to Promote the Joint Development of the Economic Belt of the Silk Road and the 21st Century Maritime Silk Road specifies 4 economic corridors in the economic belt of the Silk Road，namely New Eurasia Continental Bridge，China-Mongolia-Russia，China-Mid Asia-West Asia，and China-Indochina Peninsula.The article discusses how to further develop the economic corridor of China-Mongolia-Russia，so as to set up a model for the cooperation under the Belt the Road and reap an early harvest.Finally，the article probes into the pathways and strategies of China Customs in supporting the development of the economic corridor.

The Belt the Road；Economic Corridor of China-Mongolia-Russia；International Customs Cooperation；Cooperation Between GACC and Local Government；Multilateral Cooperation

崔建高，呼和浩特海關(guān)通關(guān)監(jiān)管處。