文/項皓 張晨

緬甸包容性政治的建構：協(xié)和民主的適用性

文/項皓 張晨

自2011年文官政府掌權后，緬甸重新與世界聯(lián)系起來，但政治發(fā)展進程卻飽受民族紛爭的影響，頻繁的戰(zhàn)事嚴重影響到緬甸的政治轉型進程。長期以來，研究第三波民主化和民族問題的學者都關注到了民族問題和民主發(fā)展之間的關聯(lián)，緬甸民主政治的建構不僅涉及政府軍和少數(shù)民族地方武裝的?；?，和平的關鍵在于建立一套具有包容性、妥協(xié)性和權力分享的政治制度，讓民主得到各社會團體的理解和信任。

多民族社會與協(xié)和民主的邏輯

對于多民族社會而言，建立和鞏固民主制度是困難的，為了安撫各民族利益，憲政設計者提出了三類減少沖突的模式，一類是聚合機制，一類是協(xié)和機制，以及第三類隔離機制。在細節(jié)的設計和認知上，三種模式各有利弊，但都特別關注到了中央權力和地方自治的關聯(lián)。緬甸的民族構成（如地理性集中）和歷史傳統(tǒng)都有實行利普哈特“協(xié)和型”民主的有利條件，因此這里考察的是“協(xié)和民主”在緬甸的適用性。利普哈特所提出的“協(xié)和型民主”可以通過四個特征來進行界定。其一，由多元社會各重要區(qū)塊的政治領導人組成大聯(lián)盟政府；其二，相互否決或協(xié)同多數(shù)原則，這種設計是為了額外保障關鍵少數(shù)的利益；其三，是在政治代表、公職任命和公共財政配置方面，堅持比例性原則，也就是運用“多議員選區(qū)-政黨公開名單-比例代表制”，即在政黨名單上，選民有權選擇候選人的當選順序，選舉結果最終根據(jù)選民投票的比例決定；其四，在每一區(qū)塊上實現(xiàn)高度自治，而做到這點的前提則在于，國家的行政區(qū)域規(guī)劃，應當體現(xiàn)“同質性”。

緬甸是一個多民族聚居的國家，根據(jù)緬甸官方的數(shù)據(jù)，緬甸的民族分布比較龐雜，緬甸的主體民族緬族主要生活在交通文化相對發(fā)達的中部平原和南部沿海地區(qū)，而少數(shù)民族則各自聚居在山區(qū)，經(jīng)濟落后，農業(yè)生產力較低。同時由于歷史發(fā)展中存留下來的各類原因，緬甸各少數(shù)民族在政治、經(jīng)濟和文化等方面也與緬族有較深隔閡，加上政府一直沒有特殊傾斜的民族政策，導致單一政策平等的表相后隱藏的是發(fā)展結果巨大的不平等，最終引發(fā)20世紀60年代以后緬甸國內民族矛盾的激化，從而助長少數(shù)民族反政府武裝力量的產生。

那么接下來的問題在于，協(xié)和民主如何能在緬甸這類多民族國家內使得民主成為可能呢？我們的假設在于，在多民族的背景之下，協(xié)和民主的政策更具開放型，能認可平等的公民權，在政治議程當中，比例代表制可以更好地代表在空間上處于分散的少數(shù)民族，通過協(xié)和民主建立起一整套匹配的政策和協(xié)商方式，最終建立一種包容性政治制度。

協(xié)和民主與緬甸的民族國家建設

獨立后的緬甸，“民族建構”與“國家建構”的任務都亟待展開。民族-國家概念暗示了民族構建和國家構建常常是孿生的過程，但是它并不代表民族構建一定和國家構建相伴相生。當我們系統(tǒng)地來觀察緬甸國家構建和民族建設的策略以及將協(xié)和民主運用到其間的可能性時，將采取胡安林茨和斯潘泰的類型學分析框架來研究，參見表1。

根據(jù)國家建設戰(zhàn)略和民族建設戰(zhàn)略這兩個維度，可以將一個國家的民主-民族策略劃分成上述四個類型，這種劃分不是固定和精確的，隨著一個國家觀念和政策上的變化，在這四個象限中會呈現(xiàn)運動的趨勢，如下圖2所示。

表1 多民族政治體系中的國家、民族和民主建設的戰(zhàn)略的類型

在類型I當中，政治精英對民族問題采取強烈的排斥態(tài)度，非本民族的少數(shù)族群都被排斥在政治體系之外，并且有可能通過一些具有歧視性的政策來隔離少數(shù)族群，通過剝奪他們的政治資格逼迫其遷回原居住地。在類型II中，政治精英明確了民族與民族之間的區(qū)分，因此對人民資格采取了排除性的戰(zhàn)略，少數(shù)民族在經(jīng)濟生活中有立足之地，但國家政策給予非主導民族之外人民以一定的公民權利，而不是政治權利。民主轉型前的軍政府既沒有在各民族之間培養(yǎng)出共同的國族認同感，又沒有將少數(shù)民族同化和融合，這成為緬甸建立民主政府的一個巨大障礙。第III種是在人民資格問題中采取了包容性的策略，結合了民族身份與公民身份，也就說，仍然存在少數(shù)民族與主導民族之間的區(qū)分，只有當少數(shù)民族融入到主流文化當中，才被允許進行政治性參與。在最后一種IV類型中，無論是對于國內主要民族還是少數(shù)民族而言，公民資格都是完全等同的。人民當中所有常駐居民都被視為政治實體的重要組成部分，這也是協(xié)和民主致力建立的社會。

緬甸正從軍政府的獨裁統(tǒng)治向民主政治緩慢過渡，目前我們從緬甸憲法和實踐中觀察到的大約是從類型II向類型III的嘗試，如憲法中規(guī)定少數(shù)族群也有表達、集會和組織的自由；同時少數(shù)民族可以組織政黨（這一條其實在1990年大選中就得以體現(xiàn)）；為少數(shù)族群在民族院中提供一定的席位；少數(shù)民族群眾可以通過和平手段來分享政治權利。因此，少數(shù)民族擁有進入政治體系的資格，文官政府也嘗試通過同化來促成民族國家的構建。但是這種政策能否發(fā)揮理想中效果不僅取決于政治精英建設的目標，也取決于少數(shù)群體的成員是否準備好放棄對本民族認同的堅持。但是如果處理不好的話，可能會由類型II退回到類型I的場景，即國家同化戰(zhàn)略失敗而少數(shù)民族在政治轉型中成為被排斥的對象。在這個過程當中，特別要注意到緬甸的少數(shù)群體（包括少數(shù)民族和少數(shù)宗教團體）的利益需求及不滿情緒能不能得到公開的表達。少數(shù)民族得到議席的保障并不必然促使某些少數(shù)群體中的個體得到特定的好處，因為在多數(shù)民主當中，少數(shù)群體獲得的收益可能較小。而少數(shù)民族自身的愿望往往是要求實現(xiàn)類型IV中的模式，即得到直接分享權力的機會。按類型IV建立起來的政治體系能夠孤立種族、文化和宗教少數(shù)群體中的極端分子（并不意味所有的極端民族沖突就可以完全避免）。在這種情況下，民主領導人大體上是依靠少數(shù)群體中的國家精英的支持，從而削弱極端分子對于整個政治社會的影響。如此一來，民主的理念也能得以鞏固，因為民主政體將一切暴力活動都定義成不可寬恕的罪行，無論是在多數(shù)群體還是在少數(shù)群體當中。所以，民族暴力沖突將會得到妥當?shù)奶幚聿⒆罱K走向消亡。

由此看來，協(xié)和民主的基本主張在民族-國家建設層面可以部分促進緬甸的民族政策向IV的穩(wěn)定類型轉變。這是因為，首先要建立的是一個包容各族人民的大聯(lián)盟，讓多元社會所有重要區(qū)塊的政治領導人在大聯(lián)盟中合作，進而治理國家。其次是賦予少數(shù)民族的相互否決權，這也是保證大聯(lián)盟的附帶條件，只有這種否決權，才能保證每個少數(shù)民族得到同等的政治保護。再次是在選舉中充分保證各族人民的代表性。在緬甸各族力量分布不均的形勢下，現(xiàn)行憲法中的比例代表制只是反映了各民族的力量對比，不能夠消除決策中緬族與少數(shù)民族的對抗。最后就是民族自治，在少數(shù)民族專屬的事務領域內，由少數(shù)民族自己來統(tǒng)治。

緬甸實行協(xié)和民主應注意的問題

對于處在政治轉型關鍵時期的緬甸，不加鑒別地將協(xié)和主義作為其憲政設計的模板可能會造成誤導，但是協(xié)和民主所倡導的一些基本要素在緬甸處理民族問題上是可取的。對于任何一個社會來說，政治轉型與民主化都是一場影響深遠的大變革，作為一種精英統(tǒng)治制度，協(xié)和主義的成功實施，必須依靠執(zhí)政精英們的表現(xiàn)。這些精英既要有對自己所代表的族群有足夠政治影響力，又要有善于妥協(xié)、積極合作的品質。具體來說有以下幾個方面。

1.現(xiàn)行的選舉體系要保證各民族地方之間代表性的平衡。如果當某一地區(qū)擁有明顯的多數(shù)，其地方精英勢力就可能會試圖支配敵對的少數(shù)，而不是選擇與后者進行合作。相比較權力的二元分化和極端的多元分裂，適當?shù)亩只钅軌蜻m應政治的穩(wěn)定和博弈，二元化社會的問題在于它會導致霸權或者不穩(wěn)定的平衡。高度分化的社會由于參與協(xié)商群體數(shù)量的增加，它們之間的合作也就變得更加困難。只有適中的多元結構才能避免政治決策被詮釋為零和博弈。

2.建立區(qū)塊化的多黨體系。緬甸2015年大選中涌現(xiàn)了一批基于民族地方利益的政黨，這種區(qū)塊政黨對于協(xié)和民主是有利因素，它們能夠充分當好對應區(qū)塊的政治代表，并提供與大聯(lián)盟競選領袖的可能性。

3.共建精英和解的傳統(tǒng)。協(xié)和民主的本質是一種精英民主，如果政治領袖們致力于聯(lián)合而不是對抗性決策，多元社會是可以享有穩(wěn)定的民主政府。協(xié)和民主承認了區(qū)域之間的差異，并且給予地方以自治權。

4.促進交叉認同，建立橫跨性忠誠。在可能的范圍內，緬甸的政治制度要能夠激發(fā)各族人民共同的政治忠誠。具體來說，在政治選舉層面，緬族人民不能有過多的代表席位，各民族在政治法律上是平等的；在公民社會層面，學校和大眾媒介要被允許使用民族語言，而不是采取“一刀切”的措施；在法治層面，一整套法律體系要考慮到地方的風俗和歷史習慣；在經(jīng)濟社會層面，土地和資金分配在各民族之間也應該是公平的。綜上所述，建立各族的交叉認同，要求民主化進程中避免大緬族主義，設計出更多具有共識性的政策，建立包容性的政治制度。

作者單位：（蘇州大學政治與公共管理學院；摘自《東南亞研究》2016年第1期）