楊新文， 張建亞， 曹春艷， 許桃元， 鮑桂葉

(1.江蘇省土地勘測規(guī)劃院，江蘇南京 210024；2.國土資源部海岸帶開發(fā)與保護(hù)重點實驗室，江蘇南京 210024；3.張家港市國土資源局，江蘇蘇州 215600)

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基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的江蘇省農(nóng)村土地整治模式研究

楊新文1,2， 張建亞3， 曹春艷1,2， 許桃元1,2， 鮑桂葉1,2

(1.江蘇省土地勘測規(guī)劃院，江蘇南京 210024；2.國土資源部海岸帶開發(fā)與保護(hù)重點實驗室，江蘇南京 210024；3.張家港市國土資源局，江蘇蘇州 215600)

結(jié)合江蘇省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展協(xié)調(diào)度研究和土地利用政策資料分析，通過實地調(diào)查，探討城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)村土地整治的相互關(guān)系。以江蘇省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展程度、自然地域特征、待整治土地類型和土地整理目標(biāo)為指標(biāo)，建立標(biāo)準(zhǔn)，劃分協(xié)調(diào)發(fā)展型、沿江城鎮(zhèn)擴張型、沿海陸海統(tǒng)籌發(fā)展型、采煤塌陷地復(fù)墾型和城鄉(xiāng)發(fā)展滯后型5種土地整治模式；結(jié)合區(qū)域自然和社會經(jīng)濟條件，針對不同整治模式提出整治對策。

土地整治；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；農(nóng)村土地；模式

土地整治是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要抓手，是促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源、資產(chǎn)、資本有序合理流動的重要渠道。土地整治對增加耕地有效面積，提高土地利用效率，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展有著重要的作用[1-2]。但是在土地整治的推行過程中，仍然存在不少問題。首先，土地整治與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的互動關(guān)系缺乏廣泛認(rèn)識，土地整治對促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展未得到高度重視，在一定程度上阻礙了農(nóng)村土地整治工作的全面推進(jìn)；其次，如何在土地整治中有效推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，并依據(jù)地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實際情況選擇恰當(dāng)?shù)耐恋卣文Ｊ剑壳叭狈ο嚓P(guān)的研究。該研究分析了江蘇省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展協(xié)調(diào)研究和土地利用政策資料，經(jīng)實地調(diào)查，探討5種土地整治模式，并提出整治對策。

1　江蘇省農(nóng)村土地整治模式劃分

土地整治模式是待整治土地、勞力、技術(shù)、資金等構(gòu)成要素在特定的時間和特定的區(qū)域中，按照一定的構(gòu)成方式所組成的具有一定外在表現(xiàn)形式與組合規(guī)律的總稱，是由特定的土地整治構(gòu)成要素和自然地域單元耦合而形成的表現(xiàn)形式。結(jié)合江蘇省社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀土地利用戰(zhàn)略目標(biāo)，選用城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r、自然地域特征、待整治土地利用類型和整治目標(biāo)4個指標(biāo)進(jìn)行整治模式劃分。

1.1土地整治模式劃分標(biāo)準(zhǔn)

1.1.1城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度。依據(jù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌評價，將城市劃分為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)度高值區(qū)、中值區(qū)和低值區(qū)。高值區(qū)，城市工業(yè)發(fā)達(dá)，經(jīng)濟實力雄厚，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完善、農(nóng)民生活水平較高，城鄉(xiāng)發(fā)展主要用地問題為城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴張對農(nóng)用地尤其是耕地的蠶食，整治重點為城鄉(xiāng)建設(shè)用地整理，主要有無錫和蘇州；在中值區(qū)中，發(fā)展力量多集中在城市地區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，城鄉(xiāng)發(fā)展主要用地問題為土地資源閑置較多，耕地產(chǎn)出低下，其整治重點為建設(shè)用地整理、農(nóng)用地復(fù)墾和開發(fā)，包括常州、南通、南京、徐州、揚州、鎮(zhèn)江、泰州、鹽城；在低值區(qū)中，城市經(jīng)濟實力薄弱，發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力低下，農(nóng)民生活質(zhì)量較低，城鄉(xiāng)發(fā)展的主要用地問題為建設(shè)用地尤其是農(nóng)村居民點用地分布雜亂、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施用地不足等，整治重點為農(nóng)用地整理和開發(fā)，包括淮安、連云港和宿遷。

1.1.2自然地域特征。根據(jù)江蘇省自然地域特征以及土地利用的主要特點，將省內(nèi)的自然地域歸納為沿江、沿海、丘陵、平原和煤礦用地五大特征。沿江指長江沿江地帶城市或臨近城市，其土地整治的重點為沿江產(chǎn)業(yè)用地，包括常州、南京、揚州、鎮(zhèn)江、泰州5市；沿海指臨海城市，江蘇沿海地區(qū)是江蘇省土地資源后備開發(fā)區(qū)，土地整治重點在于對沿海灘涂資源的合理開發(fā)與利用，統(tǒng)籌安排用于省以上重點工程建設(shè)用地耕地占補平衡(包括南通、鹽城兩市)；丘陵地區(qū)的土地整治重點在于對農(nóng)用地的高效整理與布局，調(diào)整中低產(chǎn)田配置，合理安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；平原地區(qū)應(yīng)重點保障原有耕地的高質(zhì)產(chǎn)出，積極配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，開發(fā)新的耕地資源，整理散亂農(nóng)村居民點等；煤礦地區(qū)主要指工礦廢棄地較多地區(qū)，應(yīng)積極進(jìn)行廢棄地整理與復(fù)墾，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地擴張?zhí)峁┖髠滟Y源。

1.1.3待整治土地利用類型。主要分為農(nóng)用地和建設(shè)用地兩大類。在農(nóng)用地中，主要分為耕地、園地、林地和農(nóng)田水利設(shè)施用地；建設(shè)用地中，主要分為城市建設(shè)用地、建制鎮(zhèn)用地和農(nóng)村居民點用地。

1.1.4土地整治目標(biāo)。不同的自然地域特征和城鄉(xiāng)發(fā)展水平，對土地整治關(guān)注的角度或?qū)ν恋卣蔚念A(yù)期是不一樣的，依據(jù)對土地整治基本要求的分析，將土地整治目標(biāo)概括為：耕地增加，布局優(yōu)化，要素集聚和用地節(jié)約[3]。

1.2江蘇省農(nóng)村土地整治模式分類結(jié)果根據(jù)土地整治模式分類標(biāo)準(zhǔn)(表1)，以江蘇省13個地級市為研究單元，劃分出5種土地整治模式，具體有：蘇南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展型土地整治模式(包括蘇州、無錫兩市)，沿江城鎮(zhèn)擴張型土地整治模式(包括常州、南京、揚州、鎮(zhèn)江、泰州5市)，沿海陸海統(tǒng)籌發(fā)展型土地整治模式(包括南通、鹽城兩市)，徐州采煤塌陷地土地整治模式、蘇北城鄉(xiāng)發(fā)展滯后型土地整治模式(包括淮安、連云港、宿遷3市)。

表1　基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的江蘇省土地整治模式分類標(biāo)準(zhǔn)

2　不同整治模式下的整治對策

2.1蘇南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展型土地整治模式該整治模式是指發(fā)展協(xié)調(diào)度高值區(qū)，是蘇州、無錫兩市采取的模式。其整治的重點是城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地整理。①以土地最有效利用為前提，重新進(jìn)行行業(yè)布局；②以土地集約化利用為條件，重劃土地權(quán)屬區(qū)域，使用地形狀有利于建設(shè)布局。此外，建制鎮(zhèn)的土地整理應(yīng)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地為重點，最重要的是改鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地的分散布局形態(tài)為集中布局形態(tài)，變鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)用地的粗放型利用為節(jié)約型利用，形成規(guī)模相當(dāng)、節(jié)約化水平較高的工業(yè)區(qū)域，便于基礎(chǔ)設(shè)施的配套，以利于產(chǎn)業(yè)化規(guī)模的形成以及企業(yè)經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換和企業(yè)產(chǎn)權(quán)流動。要努力挖掘存量用地潛力，積極置換淘汰的產(chǎn)業(yè)用地，推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化；實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，實施土地綜合整治，提高土地資源利用效率；強化基本農(nóng)田保護(hù)措施，建立健全耕地保護(hù)制度，確保耕地面積基本穩(wěn)定；嚴(yán)格控制面源污染，加強太湖流域污染土地治理，改善生產(chǎn)條件。

2.2沿江城鎮(zhèn)擴張型土地整治模式在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，針對城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)度中值區(qū)的沿江城市(常州、南京、揚州、鎮(zhèn)江、泰州5市)，根據(jù)其進(jìn)程上的滯后性，空間上的分散性提出的土地整治模式。①保護(hù)長江岸線資源，構(gòu)筑沿江生態(tài)防護(hù)體系，限制污染企業(yè)用地，提高工業(yè)用地投資強度。②統(tǒng)籌安排各類基礎(chǔ)設(shè)施用地，控制建設(shè)用地外延擴張，提高集約用地水平。③積極改造可整理的農(nóng)用地，大力開展旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)。④提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套水平，引導(dǎo)工業(yè)、城鎮(zhèn)、村莊和集鎮(zhèn)集中建設(shè)、集聚布局。

2.3沿海陸海統(tǒng)籌發(fā)展型土地整治模式包括南通和鹽城兩市。該區(qū)東臨黃海，屬濱海沖積平原，灘涂資源豐富，農(nóng)業(yè)開發(fā)以水稻田和棉田為主，土地后備資源得天獨厚，開發(fā)潛力巨大。但城鎮(zhèn)布局失衡，企業(yè)布局分散；自然生態(tài)被忽視，歷史風(fēng)貌漸失；基礎(chǔ)設(shè)施滯后，產(chǎn)業(yè)承載能力弱；融資渠道狹窄，建設(shè)資金短缺。①堅持生態(tài)保護(hù)與建設(shè)開發(fā)并舉。加強生物多樣性載體保護(hù)區(qū)的生態(tài)建設(shè)和近海地段污染防治，合理開發(fā)旅游、度假、休閑等具有自然保護(hù)意義和經(jīng)濟開發(fā)效益的綠色產(chǎn)業(yè)和沿海水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)，加強對已圍墾土地潛力挖掘，逐步擴大圍墾范圍。②適度增加城鎮(zhèn)工礦用地供給，引導(dǎo)村鎮(zhèn)布局集聚化、用地集約化，提高存量建設(shè)用地利用強度，科學(xué)規(guī)劃后備土地資源用地布局。③提高防災(zāi)減災(zāi)能力，完善沿海地區(qū)防災(zāi)建設(shè)與預(yù)警，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、設(shè)計和建設(shè)防洪防潮大堤與護(hù)岸工程、沿海防護(hù)林體系工程。

2.4徐州采煤塌陷地土地整治模式城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)度中值區(qū)的工礦廢棄地和煤礦塌陷地較多區(qū)域為徐州市。徐州市社會經(jīng)濟近年來發(fā)展較快，但工業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，產(chǎn)業(yè)集中度低，縣域經(jīng)濟發(fā)展落后于市區(qū)，農(nóng)村科技、教育、衛(wèi)生、社會保障等事業(yè)發(fā)展滯后，城鄉(xiāng)收入、經(jīng)濟、社會發(fā)展差距較大。

具體對策為：①整頓礦區(qū)周邊污染源，提倡企業(yè)環(huán)保生產(chǎn)、清潔生產(chǎn)，建立生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，發(fā)展礦區(qū)循環(huán)經(jīng)濟。②加強工礦廢棄地復(fù)墾和采煤塌陷區(qū)治理，打破塌陷地農(nóng)林用地復(fù)墾的固有思維，將塌陷地的生態(tài)環(huán)境恢復(fù)，同城市空間拓展、塌陷地村莊搬遷、新農(nóng)村建設(shè)一體化結(jié)合在一起，打破城鄉(xiāng)界限，根據(jù)城市未來發(fā)展方向和村鎮(zhèn)建設(shè)重點進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃；探索新的塌陷地修復(fù)技術(shù)，基于塌陷地塊建立人工濕地、生態(tài)綠地、復(fù)墾農(nóng)田等綠色開敞空間，完善城市綠地系統(tǒng)，實現(xiàn)塌陷地到城市綠肺的轉(zhuǎn)變，調(diào)節(jié)區(qū)域小氣候，增加城鄉(xiāng)結(jié)合部的景觀多樣性。③積極響應(yīng)國家及地方政府老工業(yè)基地復(fù)興的方針政策，加大各方的交流合作力度，尤其要發(fā)揮政府和礦山企業(yè)雙方的積極性，加大煤礦塌陷區(qū)生態(tài)環(huán)境治理的資金投入，并從管理制度上進(jìn)行創(chuàng)新，逐步改善區(qū)域投資環(huán)境，吸引人才、留駐企業(yè)，形成塌陷區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的良性循環(huán)。

2.5蘇北城鄉(xiāng)發(fā)展滯后型土地整治模式針對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌度低值區(qū)中經(jīng)濟發(fā)展水平較低、糧農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展亟待提高的區(qū)域提出的優(yōu)先保障經(jīng)濟發(fā)展的土地整治模式，具體為淮安、連云港、宿遷3市。①加強中低產(chǎn)田改造和土地整治，提高補充耕地質(zhì)量。②科學(xué)規(guī)劃引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地集約化，工業(yè)布局集聚化，保護(hù)重要河系、湖泊等水源地。③優(yōu)先保障重點產(chǎn)業(yè)基地，鼓勵存量建設(shè)用地深度利用，支持承接產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。④加強退化土地防治，支持山體、河流、海岸、林網(wǎng)和灘涂等生態(tài)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

3　結(jié)論

江蘇省13個地級市劃分為5種土地整治模式。蘇州、無錫的蘇南城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展型土地整治模式，要求以土地最有效利用為整治前提，以土地集約化利用為條件，努力挖掘存量用地潛力。常州、南京、揚州、鎮(zhèn)江、泰州的沿江城鎮(zhèn)擴張型土地整治模式，要求整治中要保護(hù)長江岸線資源，統(tǒng)籌安排各類基礎(chǔ)設(shè)施用地，提高農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施配套水平。南通、鹽城的沿海陸海統(tǒng)籌發(fā)展型土地整治模式，要堅持生態(tài)保護(hù)與建設(shè)開發(fā)并舉，適度增加城鎮(zhèn)工礦用地供給，提高防災(zāi)減災(zāi)能力。徐州采煤塌陷地土地整治模式，要結(jié)合國家及地方政府老工業(yè)基地復(fù)興的方針政策，整頓礦區(qū)周邊污染源，創(chuàng)新工礦廢棄地復(fù)墾和采煤塌陷區(qū)治理技術(shù)?；窗病⑦B云港、宿遷蘇北城鄉(xiāng)發(fā)展滯后型土地整治模式，要提高補充耕地質(zhì)量，農(nóng)村建設(shè)用地集約化，工業(yè)布局集聚化，加強退化土地防治。

[1] 崔永慧.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理論發(fā)展述評[J].農(nóng)村經(jīng)濟與科技,2008(3):5，7.

[2] 楊濤,羅必良.資源節(jié)約型、環(huán)境友好型新農(nóng)村建設(shè)的必要性及長效機制探討[J].生態(tài)經(jīng)濟, 2006(12):118-120,123.

[3] 劉彥隨.農(nóng)村土地整治要讓農(nóng)民受益[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2010(12)：23.

Rural Land Consolidation Modes Based on Integrated Urban and Rural Development: A Case Study of Jiangsu Province

YANG Xin-wen1,2, ZHANG Jian-ya3, CAO Chun-yan1,2et al

(1. Jiangsu Institute of Land Surveying and Planning, Nanjing, Jiangsu 210024; 2. Key Laboratory of Coastal Zone Exploitation and Protection, Ministry of Land and Resources, Nanjing, Jiangsu 210024; 3. Bureau of Land and Resources of Zhangjiagang City, Suzhou, Jiangsu 215600)

Combining researches on coordination of integrated urban and rural development and land use policy data of Jiangsu Province, through field survey, this paper discussed interaction between urban and rural development and rural land consolidation. Besides, taking the degree of integrated urban and rural development, natural regional characteristics, types of land to be consolidated, and land consolidation targets as objectives, it established five land consolidation modes: coordinated development type, river side city expansion type, coastal region and land overall development type, coal mining subsidence and reclamation type, and urban and rural lagged development type. In view of these five modes, it put forward consolidation recommendations combining regional natural and social and economic conditions.

Land consolidation; Integrated urban and rural land development; Rural land; Mode

楊新文(1973- )，男，湖北公安人，高級工程師，碩士，從事土地整治研究。

2016-05-30

F 301.2

A

0517-6611(2016)19-151-02