張占軍

[摘要]京津冀協(xié)同發(fā)展是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)同，更是法治的協(xié)同，區(qū)域協(xié)同發(fā)展的主要手段是市場監(jiān)管和宏觀調(diào)控，主要的依靠力量是市場，主要的保障力量是法治。建立健全京津冀協(xié)同發(fā)展內(nèi)在協(xié)調(diào)的法治保障機(jī)制，制定區(qū)域協(xié)同發(fā)展法，盡快將虛化的政策硬化為法律，進(jìn)一步以重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同立法為推進(jìn)依據(jù)，逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同法的系統(tǒng)性和完備性，促進(jìn)京津冀三地共贏，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展和京津冀一體化。

[關(guān)鍵詞]京津冀；協(xié)同發(fā)展；法治；機(jī)制

京津冀協(xié)同發(fā)展是黨中央、國務(wù)院立足京津冀發(fā)展一體化，從全國發(fā)展戰(zhàn)略高度出發(fā)做出的決策部署，在未來一段時期內(nèi)，該決策是協(xié)調(diào)推進(jìn)三省市協(xié)調(diào)快速發(fā)展，快速重構(gòu)三地整體發(fā)展模式，進(jìn)一步挖掘京津冀市場潛力，提升三省市總體實(shí)力的主導(dǎo)力量。決策做出之后，三省市協(xié)同發(fā)展推進(jìn)會在京召開，標(biāo)志著協(xié)同發(fā)展已經(jīng)拉開帷幕并進(jìn)入規(guī)劃實(shí)施階段。考察歷史和現(xiàn)實(shí)諸因，確保京津冀協(xié)同發(fā)展有序推進(jìn)并取得預(yù)期效果，離不開強(qiáng)有力的法治保障。法治建設(shè)更是在京津冀功能定位明確后所亟待確立的原則性、制度性、規(guī)范性建設(shè)。京津冀協(xié)同發(fā)展的政策和決策也必須通過上升為法律才能提升其權(quán)威性并增強(qiáng)可操作性，才能保障京津冀協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)一致、政策一體、行動協(xié)調(diào)，從而促進(jìn)互利共贏，實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化。

一、京津冀協(xié)同發(fā)展法治保障的必要性

（一）區(qū)域法治是促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的重要保障和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的必然要求

健康成熟的市場經(jīng)濟(jì)必然是法治經(jīng)濟(jì)，京津冀協(xié)同發(fā)展過程中的市場發(fā)展，仰賴于法治的保障和維護(hù)。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行在2005年所做的《河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研究》可以發(fā)現(xiàn)，截止當(dāng)時河北省與京津兩地接壤的3798個貧困村和32個貧困縣形成了“環(huán)京津貧困帶”，貧困人口達(dá)272萬余，京津兩地的人均GDP和人均可支配收入遠(yuǎn)高于河北省，而且河北省大量的資源迅速向京津流動，加劇了三地發(fā)展的嚴(yán)重不平衡，三地在發(fā)展上的差距引起了社會的廣泛關(guān)注。[1]三地如何協(xié)同良性發(fā)展，縮小差距成為京津冀協(xié)同發(fā)展的思考重點(diǎn)。京津冀協(xié)同發(fā)展的過程是重新劃定三方角色和功能后使市場資源重新整合和配置的過程，更是在協(xié)同發(fā)展的原則前提下，制定機(jī)會公平、角色公平的發(fā)展規(guī)則之過程，通過依法制定規(guī)則來明確京津冀協(xié)同發(fā)展的角色分配原則，通過依法制定規(guī)則來確定三地資源的合理配置，最終實(shí)現(xiàn)良性和健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）構(gòu)建法治保障機(jī)制，有利于避免京津冀協(xié)同發(fā)展過程中可能的決策失誤以及降低決策失誤帶來的風(fēng)險

早在1986年，國家就提出了“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”的概念，但具體實(shí)施已經(jīng)擱置了近三十年，其難以推動的原因在于科學(xué)決策的滯后和由此導(dǎo)致的政策供給匱乏，以及缺乏推動三地協(xié)同發(fā)展的決策規(guī)則和法律依據(jù)，使具體行為難以展開。

從現(xiàn)在的發(fā)展?fàn)顩r來看，雖然京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性啟動階段，但是，三地的協(xié)同發(fā)展問題千頭萬緒，從縱向上看，包括角色定位，議事和決策機(jī)制等，從橫向上看，則是涉及到民生、環(huán)境保護(hù)、人口流動、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、投資管理，公共服務(wù)等成百上千的具體協(xié)作和發(fā)展環(huán)節(jié)。如何保證這些工作順利進(jìn)行呢？筆者認(rèn)為，解決這些問題的有效途徑就是構(gòu)建法治保障機(jī)制。通過立法設(shè)定區(qū)域協(xié)同發(fā)展的原則和規(guī)則特別是變通規(guī)則，通過立法設(shè)定協(xié)同發(fā)展過程中三地之間的協(xié)調(diào)議事規(guī)則和決策方式，并建立保障決策順利實(shí)現(xiàn)的三地范圍內(nèi)的依法落實(shí)細(xì)則。立法要體現(xiàn)前瞻性，立法的確定性和強(qiáng)制性輔之以政策的靈活性。區(qū)域協(xié)同立法并非簡單的文件羅列，而是要形成一個具有層次性、關(guān)聯(lián)性的有機(jī)統(tǒng)一整體。[2]根據(jù)新的《立法法》，地級市擁有關(guān)于民生保障和本地區(qū)建設(shè)等方面的立法權(quán)，引測區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中，也應(yīng)當(dāng)劃定相應(yīng)的邊界，保障協(xié)同發(fā)展的決策部署與地方經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的步調(diào)一致。

（三）法治協(xié)同是三地協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，是檢驗(yàn)監(jiān)督協(xié)同發(fā)展工作的重要指標(biāo)

協(xié)同發(fā)展目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)離不開法治保障，除了三地協(xié)同發(fā)展規(guī)劃和決策外，法治保障的功能還在于監(jiān)督和歸責(zé)。三地協(xié)同發(fā)展面臨著利益的分配，由于利益固有的隨意性就會不可避免地面臨利益紛爭，打亂原有的一致目標(biāo)，特別是對既得利益地區(qū)來說，由于所處的角色和定位，盲目性、自發(fā)性的特征會顯露無遺，極易導(dǎo)致當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展中“南北關(guān)系”規(guī)則剪刀差的翻版，解決上述問題應(yīng)通過國家層面的立法設(shè)置規(guī)則邊界，監(jiān)督政策的實(shí)施；通過具體執(zhí)法、司法層面的協(xié)同祛除阻礙發(fā)展的壁壘，使法治保障機(jī)制成為京津冀協(xié)同發(fā)展的顯微鏡和晴雨表。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展法治保障面臨的困擾

（一）京津冀三地政治地位不平等

根據(jù)憲法和現(xiàn)行體制，京津冀三地都同歸于中央直接領(lǐng)導(dǎo)。三方互不隸屬，有著形式上的地位平等。但在事實(shí)上，北京作為首都，是中央政府所在地，理所當(dāng)然的成為了全國的政治中心，加之歷史原因，使北京成為政治、文化、科技等多個領(lǐng)域的核心區(qū)域，占據(jù)了優(yōu)勢的權(quán)力資源、政策資源、公共服務(wù)資源，而且隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提高，吸引資源的能力也隨之提高。天津市作為北方唯一的中央政府直轄市，被中央政府確定為北方的經(jīng)濟(jì)中心，在某種程度上京津兩地的經(jīng)濟(jì)能力均遠(yuǎn)高于河北省，兩者的特殊地位將河北省眾多的產(chǎn)業(yè)資源、人才資源、科技資源吸引到京津。河北為京津兩地的發(fā)展特別是為了促進(jìn)北京的發(fā)展被動的付出了巨大的犧牲，然而卻難以獲得相應(yīng)回報，甚至越來越無法獲得平等發(fā)展的機(jī)會。造成了嚴(yán)重的發(fā)展不均衡。在這一發(fā)展過程中一直缺乏有力的調(diào)整措施，尤其是法治上的空白使京津冀之間的差距越來越大。

（二）區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策和法律供給不足

從上述京津冀政治地位的嚴(yán)重差距和經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所形成的強(qiáng)烈反差綜合觀察，可見三地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不是十分完備，尤其是在平衡發(fā)展和利益協(xié)調(diào)上缺乏相應(yīng)的立法和機(jī)制，缺乏相應(yīng)的規(guī)則和邊界，如果僅靠政策和自覺，推動三地的協(xié)同發(fā)展是難以想象的，由于各地的現(xiàn)有資源和所處地位特別是處于優(yōu)勢地位的京津地區(qū)，單靠自覺出讓相應(yīng)的資源和功能存在很大的困難，包括決策上的困難和具體實(shí)施上的困難。

從中央層面看，缺乏一個促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的立法以及相應(yīng)的地位界定對區(qū)域協(xié)同發(fā)展加以總體上的主導(dǎo)。從地方層面上看，根據(jù)新的立法法的規(guī)定，立法權(quán)擴(kuò)大到了地級市，今后各地社會發(fā)展將會主要依靠地方性法規(guī)進(jìn)行調(diào)節(jié)，但是就現(xiàn)在看來，地方性立法主要是針對本區(qū)域內(nèi)部的立法，關(guān)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的內(nèi)容嚴(yán)重不足。

（三）區(qū)域協(xié)同發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃和合作制度缺乏

從京津冀經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展現(xiàn)狀可以看出，京津冀協(xié)同發(fā)展，政府間的協(xié)同與合作是關(guān)鍵，京津冀協(xié)同發(fā)展的成敗取決于三地政府之間的協(xié)同合作程度。全面地開展政府之間的合作，首要問題是建立平等對話機(jī)制，只有展開平等對話才能建立有效的協(xié)商機(jī)制。這個機(jī)制的設(shè)立僅僅依靠三地政府的內(nèi)部商討是難以行通的，迫切需要中央政府出臺相應(yīng)的政策加以調(diào)整，從中央層面和高度建立對話協(xié)商的平臺，但是這個平臺目前尚未建立；其次便是建立三地之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，區(qū)域協(xié)同發(fā)展，涉及方方面面，建立協(xié)調(diào)制度是有效避免惡性競爭、避免產(chǎn)業(yè)重復(fù)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、打破地方保護(hù)和流通壁壘，實(shí)現(xiàn)區(qū)域大融合的迫切制度要求和法治保障要求，相應(yīng)的法制保障機(jī)制亟待完善。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展法治保障的推進(jìn)舉措

（一）通過立法建立京津冀協(xié)同發(fā)展的制度基礎(chǔ)

京津冀協(xié)同發(fā)展在前期布局階段，也即建立協(xié)同發(fā)展制度、完善立法的階段，無論是前期的政府主導(dǎo)還是之后的主導(dǎo)，區(qū)域協(xié)同發(fā)展始終是立法的協(xié)同。第一，通過協(xié)同立法制定《京津冀協(xié)同發(fā)展法》，由全國人大常委會審批公布，以國家法律的高度，健全決策機(jī)制和協(xié)同發(fā)展對話議事規(guī)則，通過國家立法設(shè)定京津冀協(xié)同發(fā)展的長期規(guī)劃和編制，確定成立高于京津冀三地政府級別的協(xié)同發(fā)展管理委員會，由國務(wù)院常務(wù)副總理任主任，由國務(wù)院國家發(fā)改委、財政部、人社部等相關(guān)部委和三政府主要負(fù)責(zé)人組成，保證決策制定的暢通和權(quán)威性。該機(jī)構(gòu)由國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，對國務(wù)院負(fù)責(zé)，受全國人大監(jiān)督。逐步實(shí)現(xiàn)區(qū)域的一體化。

（二）通過協(xié)同立法用經(jīng)濟(jì)法律、法規(guī)保障市場主體地位

在協(xié)同發(fā)展的初期階段除去由政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用外，區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展主要依靠市場。通過統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)立法，在政府宏觀調(diào)控配合下充分發(fā)揮市場的潛能，通過經(jīng)濟(jì)立法，有效實(shí)現(xiàn)重復(fù)產(chǎn)業(yè)的淘汰，有效緩解河北省與京津之間人才、科技、資源等要素的單向流動。通過企業(yè)協(xié)同管理，實(shí)現(xiàn)作為市場主體的企業(yè)在區(qū)域協(xié)同發(fā)展中獲得平等的機(jī)會，通過財稅制度改革實(shí)現(xiàn)三地在市場宏觀調(diào)控能力上的顯著提升。通過市場主體的行為，在區(qū)域協(xié)同改革指引下合法有序地實(shí)現(xiàn)北京市若干“非首都”功能的疏散，進(jìn)而通過宏觀政策的引導(dǎo)，使河北抓住歷史機(jī)遇，順利承擔(dān)部分轉(zhuǎn)出功能。其作用還在于明確政府以及政府之間在協(xié)同發(fā)展過程中諸如遵循原則、權(quán)限、范圍、手段、權(quán)利義務(wù)、責(zé)任等等，目的在于規(guī)范宏觀調(diào)控行為，限制政府權(quán)力。

（三）通過協(xié)同立法打破區(qū)域協(xié)同發(fā)展的堅冰和障礙

加速教育資源和人才培養(yǎng)的協(xié)同發(fā)展，將北京豐富的教育資源向河北轉(zhuǎn)移，特別是實(shí)現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場需求相適應(yīng)，教育資源布局與產(chǎn)業(yè)的新布局實(shí)現(xiàn)同步，減緩人才的單向流動，實(shí)現(xiàn)人才資源合理配置。

加快醫(yī)療和社會保障制度的協(xié)同發(fā)展，發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要目的在于改善民生，打破三地協(xié)調(diào)發(fā)展的壁壘之一就是減少在醫(yī)療社保等方面的政策差距，實(shí)現(xiàn)政策的統(tǒng)一和三地社會保障體系的聯(lián)網(wǎng)以及統(tǒng)一核算。對于其他民生工程方面，雖然已經(jīng)陸續(xù)出臺合作協(xié)議，但協(xié)議不是法，不具有強(qiáng)制性，極易受政府政策轉(zhuǎn)變、政府換屆的影響，因此對于電信合作的協(xié)議以及醫(yī)療，養(yǎng)老，社保等政策的合作協(xié)同要置于區(qū)域協(xié)同法框架下將之具體實(shí)現(xiàn)（訂立相應(yīng)專門法）來進(jìn)行逐一調(diào)整，減少京津冀三地在民生社保領(lǐng)域的差異，用法治保障民生重點(diǎn)領(lǐng)域的協(xié)同。

加速戶籍制度改革，隨著協(xié)同發(fā)展和產(chǎn)業(yè)重新布局，原有的戶籍限制以及由此引起的人口升學(xué)就業(yè)等諸多方面的差異矛盾已日益顯現(xiàn)。只有實(shí)現(xiàn)區(qū)域人口政策的協(xié)同，才能促進(jìn)人才的機(jī)會平等，才會徹底緩解人才的單向流動。才會從根本上實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展。

在稅收方面，盡快將已出臺的《京津冀協(xié)同發(fā)展產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接企業(yè)稅收收入分享辦法》上升為法律并出臺細(xì)則，并納入到區(qū)域協(xié)同法律之內(nèi)，克服惡性競爭，消除征管障礙，維護(hù)整體利益，統(tǒng)一稅源分配標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)防稅務(wù)洼地，進(jìn)而有序引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的重新布局和升級轉(zhuǎn)型。[3]

總而言之，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)依賴和協(xié)作程度在不斷加深，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，京津冀地區(qū)逐步演變?yōu)橐粋€凸顯人緣、地緣、業(yè)緣等密切聯(lián)系的共同體。歷經(jīng)數(shù)十年改革開放浪潮洗禮，協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為京津冀三地進(jìn)一步科學(xué)發(fā)展的內(nèi)在要求，這一內(nèi)在要求體現(xiàn)著市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)屬性。之所以難以協(xié)同發(fā)展，足以說明客觀存在著大量非市場因素，諸如發(fā)展規(guī)劃、行政壁壘、財稅歸屬、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口遷移等等。而要有效解決這些問題，建立法治保障機(jī)制將成為不二選擇。

[注釋]

[1]孫久文，李堅未.京津冀協(xié)同發(fā)展的影響因素與未來展望[J].河北學(xué)刊，2005（第35卷第4期）.

[2]徐小飛.立法助力京津冀協(xié)同發(fā)展[N].人民法院報，2015-8-6（002）.

[3]國煒.財會新報[N].2015-6-29（A08）.