曹清華

(江西師范大學 區(qū)域創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)研究中心,江西 南昌 330022)

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基本社會保障均等化的內涵、特征及其測度指標體系

曹清華

(江西師范大學 區(qū)域創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)研究中心,江西 南昌 330022)

基本社會保障是我國基本公共服務的核心組成部分,其均等化能否順利推進充分體現(xiàn)著政府治理能力的現(xiàn)代化水平。在界定基本社會保障范疇的基礎上,探討均等化的性質進而闡述基本社會保障均等化的內涵與特征,以此為依據(jù),分別從區(qū)域均等、城鄉(xiāng)均等與群體均等三個方面構建了基本社會保障均等化的測度指標體系,為推進基本社會保障均等化實踐提供借鑒和參考。

基本社會保障均等化;內涵;特征;測度指標體系

DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2016.04.029

近年來,我國的社會保障事業(yè)取得了突破性進展,基本實現(xiàn)了社會保障制度從無到有、保障覆蓋面由窄到寬、保障水平從低到高、城鄉(xiāng)社會保障制度從分到合、基本服務能力從弱到強的轉變。但仍存在區(qū)域、城鄉(xiāng)及群體間的保障水平及受益范圍差異較大問題。2011年,何亞非大使在聯(lián)合國“社會保護底限倡議”會議上宣布,中國確保2020年建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的較為公平的社會保障體系;2012年國務院頒布《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，明確了中國實現(xiàn)基本公共服務(包括基本社會保障)均等化的時間表；2013年黨的十八屆三中全會提出,要建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度,并重申到2020年總體實現(xiàn)“基本公共服務均等化”的目標。作為基本公共服務最重要的組成部分之一,基本社會保障均等化的盡早實現(xiàn)對于全國基本公共服務均等化目標在2020年前完成具有關鍵性意義。

一、基本社會保障均等化的內涵

“基本社會保障均等化”概念是針對我國社會主義初級階段國情提出來的,國外沒有這種提法,但國際社會針對基本社會保障全民化、公平化的實踐、理論和政策主張非常豐富。1948年《貝弗里奇報告》所主張的社會保障“3U”原則 (普享性、統(tǒng)一性及均等性),成為二戰(zhàn)結束后西方社會保障制度建設的基本原則,后來亦成為新自由主義、新左派與“第三條道路”人士的爭論所在。關于基本社會保障的范疇,國內外學者、研究機構及實務部門等從不同的歷史背景、理念或理論出發(fā),給予了不同的界定。

(一)基本社會保障及其范疇

所謂“基本社會保障”,即滿足人們最低生活標準需求的社會保障?！敦惛ダ锲鎴蟾妗匪鲝埖摹熬刃浴鄙鐣Ｕ?僅限于保障全體社會成員“平等的最低生活”。2006年,邁克爾·斯坎(M. Cichon)在他的一篇文章中指出,全球化給人們生活帶來很多的不確定性,為國民提供社會保障能帶來經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展與社會和平;符合全球化要求的基本社會保障應該包括國民基本醫(yī)療保健、基于孩子能夠接受教育的家庭福利、貧困失業(yè)者的再就業(yè)支持體系與老年殘障的基本社會保障體系[1]。坎南(K.P. Kannan)認為,基本社會保障面向所有人,發(fā)展中國家的基本社會保障應為社會成員提供體面的生活[2]。2009年,聯(lián)合國系統(tǒng)行政首長協(xié)調理事會(UNCEB)發(fā)起全球“社會保障底限”倡議,意在促進世界各國制定確保人人能夠獲得最低水平的基本服務和收入保障的戰(zhàn)略。底限意義的社會保障包括所有人能獲得水和衛(wèi)生設施、充足的營養(yǎng)健康、教育,還有為弱勢群體提供的最低收入保障和基本衛(wèi)生保健。國際勞工組織則把社會保障底限作為全球就業(yè)契約的核心部分,強調它包括4項內容,即居民基本醫(yī)療保健服務、兒童收入保障、勞動者最低收入保障和老年殘障保障。

唐鈞指出,可把社會保障制度分為“基礎”與“補充”部分:“基礎”部分用來滿足人們的基本生活需要,講求公平;“補充”部分與貢獻、效率掛鉤。例如,以基本養(yǎng)老金體現(xiàn)公平,以補充養(yǎng)老金講求效率[3]。丁元竹建議,基本社會保障在項目上應當包括基礎教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保險和社會救助[4]。鄭功成認為,社會救助、基本醫(yī)療保障與基本養(yǎng)老保障制度構成整個社會保障體系中涉及人們生存、疾病與養(yǎng)老三大基本保障責任的支柱性制度安排[5]。景天魁提出,社會保障制度建設需秉持“底線公平”理念,底線的社會保障部分是每一公民的生活和發(fā)展中共同具有的最起碼的部分,是其基本權利必不可少的部分,是政府與社會需要承擔的責任部分,主要包括最低生活保障制度、基本醫(yī)療制度和義務教育制度[6]。綜合前者論述,結合我國社會保障制度體系的建設內容以及2012年國務院頒發(fā)的《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》,本文則確定基本社會保障應包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險和社會救助。

(二)基本社會保障均等化的內涵

準確把握什么是“均等”,是理解基本社會保障均等化內涵的前提?！熬取?英文為Uniformity,意為相同性、均勻性,強調事物間的等同與均衡。均等,不等于平均與無差異。人們的需求是多元化且動態(tài)發(fā)展的,存在地區(qū)性差異、階段性差異及性別差異等。由此,均等化并不意味著消費與服務的平均化,并不強調所有公民都享有完全一致的消費與服務,而是在承認地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異及人群差別的前提下,保障所有公民都能獲得一定標準(底線)之上的消費與服務,從而促進并維持區(qū)域間、城鄉(xiāng)間及人群間發(fā)展的均衡性。

均等化,也就是使有差異的事物之間達到同一、均衡?；旧鐣Ｕ暇然奶岢?亦源于人們之間差異性的存在。人們之間家庭背景、先天稟賦及所處的外在環(huán)境條件是有所不同的,這些客觀差異的存在,不但會帶來人們在社會資源占有上的不均衡,而且在市場經(jīng)濟條件下,這種資源占有上的非均衡性會由于市場機制的“馬太效應”愈發(fā)嚴重。羅爾斯的正義第二原則指出,為了平等地對待所有人,社會資源的分配應該有利于社會之最不利成員的最大利益。因此,為了控制這種市場分配差距及改善其所造成的非均衡性,需向處于社會不利地位的人們提供必要的資源和可能性支持,基本社會保障均等化就是這樣的一種制度安排及努力。

均等的內容包括機會均等、過程均等與結果均等,三者在制度目標中的優(yōu)先次序不同。羅爾斯的正義論強調,正義的第一原則即自由平等原則優(yōu)先于正義的第二原則,第二正義原則中的機會平等原則又優(yōu)先于其中的差別原則[7]。也就是說,制度應通過過程均等來增加機會均等并逐步達到結果均等。因此,符合正義原則精神的基本社會保障均等化,是指在尊重人們自由選擇權利并為其提供大致相當?shù)母偁幁h(huán)境和條件情況(實際機會均等)的前提下,政府和社會通過供給基本社會保障制度為處于社會不利地位者以必要的資源支持和結果補償 (再分配補償),以保障所有人均能獲得基本的生存和發(fā)展。

二、基本社會保障均等化的特征

托馬斯·潘恩指出,給予人們以實際的社會保障權“不是施舍而是權利,不是慷慨而是正義”[8]。二戰(zhàn)前,西方福利政策的理論支撐主要是仁慈施恩思想。隨著社會民主運動的深入開展和工會組織的積極活動,個人權利平等成為社會最廣泛認同的價值理念,支撐西方福利政策的價值基礎亦隨之轉變,社會保障體系已經(jīng)開始制度化為人們的一系列社會權利[9]。阿瑪?shù)賮啞ど鲝?人類社會在享受社會福利和獲取消費品能力的擁有上,應該把平等作為標準。既然享有社會福利是全體公民的基本權利,那么每個公民有權利獲得均等的福利待遇和發(fā)展機會。不過由于經(jīng)濟發(fā)展水平較低加上二元經(jīng)濟社會結構的影響等,我國社會保障水平長期偏低及社會保障制度發(fā)展不健全不平衡問題導致人們實際所獲得的社會保障待遇并不平等,對收入分配也存在一定程度上的“逆向調節(jié)”。我國基本社會保障的均等化應該具有以下特征。

(一)區(qū)域間的均等化:從區(qū)域差距到區(qū)域均等

由于我國實行社會保障屬地化管理原則,在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡的情況下,由地方政府負責的社會保障存在著明顯的區(qū)域差距。相比較東部地區(qū),中、西部地區(qū)的社會保障存在覆蓋范圍小、水平低、負擔重及抗風險能力差等問題。例如,從城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度贍養(yǎng)率來看,2012年廣東、浙江的制度贍養(yǎng)率不及全國平均水平(33.19%)的一半,而近1/3的中、西部省份其制度贍養(yǎng)率則高達全國平均水平的2倍左右。另外,2012年全國基本養(yǎng)老金收不抵支的省份幾乎全部集中在中西部[10]。社會保障的這種區(qū)域差異不僅會對區(qū)域社會穩(wěn)定和勞動力區(qū)域流動等區(qū)域社會發(fā)展問題產(chǎn)生影響,也會對區(qū)域居民消費、區(qū)域競爭優(yōu)勢等區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展問題帶來影響。由于在社會福利與收入水平方面的差異,中、西部的居民消費水平明顯相比東部偏低,而且這種差異進一步拉大了區(qū)域間的收入差距。從社會公平和區(qū)域協(xié)調發(fā)展的目標出發(fā),國家基本社會保障資源分配應該向中西部傾斜,以縮小不同地區(qū)間的福利差距和收入差距,并逐步走向均等化。

(二)城鄉(xiāng)間的均等化:從城鄉(xiāng)不均到城鄉(xiāng)均等

與城鄉(xiāng)二元的社會經(jīng)濟結構相一致,我國的社會保障制度也呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)二元特征。進入新世紀以來,隨著城鄉(xiāng)一體化進程的推進,農(nóng)村相繼建立健全了社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、最低生活保障等多項社會保障制度。但與城市相比,農(nóng)村仍存在社會保障覆蓋面窄、項目不全、保障水平低、社會化程度較低等一系列問題。以基本養(yǎng)老保險為例, 2012年,城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險和新農(nóng)保的參保率都呈上升趨勢,但城鎮(zhèn)職工年人均養(yǎng)老金水平已達2.09萬元,農(nóng)民人均養(yǎng)老金僅為859.15元,兩者養(yǎng)老金水平相差24倍之多[11]。巨大的城鄉(xiāng)社會保障差距所帶來的負面影響明顯,進一步拉大了城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距,影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展,且不利于社會的穩(wěn)定和體制改革的推進。2014年國家開始推進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的并軌,這是推進基本社會保障均等化的首要舉措,未來可通過整合全國城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度、把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保險制度等措施繼續(xù)推進城鄉(xiāng)社會保障一體化的積極發(fā)展。

(三)群體間的均等化:從選擇性保障到人人均享

一國的社會保障制度發(fā)展狀況與其經(jīng)濟社會發(fā)展密切相關。在前工業(yè)時代,社會救助制度僅僅保障極端貧困者;在工業(yè)化早期,出現(xiàn)了社會保險制度,制度為公職人員和有固定收入的產(chǎn)業(yè)工人提供保護;在一國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進入成熟階段后,社會保障制度開始向全民覆蓋;到了經(jīng)濟高度發(fā)展階段,國家的治理體系和治理能力達到了現(xiàn)代化水平,社會保障制度能夠更多地關注社會不同群體 (農(nóng)業(yè)勞動者、城鎮(zhèn)職工、流動人口、公職人員)的需求,并為之提供平等的福利待遇。由此可見,世界社會保障制度的演變特征是從選擇性保障到普惠性覆蓋到人人均享,這也是我國社會保障制度努力的方向。我國社會保障制度的建設在近些年取得了巨大進步,已經(jīng)由選擇性制度安排走向了普惠性時代,實現(xiàn)了全民覆蓋的目標。但是,普惠性不等于公平性,不同人群間的社會保障待遇差距依然明顯,它在一定程度上成為社會矛盾和社會沖突產(chǎn)生的根源。因此,應通過整合不同人群的社會保障制度以提高制度的公平性,建設更加公平、可持續(xù)的社會保障制度。

(四)政府介入的均等化:從“缺位”“錯位”“越位”到“積極主導”

從政府的性質看,政府是執(zhí)行國家權力、進行政治統(tǒng)治并管理社會公共事務的機關[12]。亞里士多德認為,人類創(chuàng)造政府就是為了能夠過上理性而正義的生活,政府的價值在于創(chuàng)造和保護公民的“公共幸?！?。平等是社會公眾所追求的最大公共利益,而國家權力從屬于公共權力,因此執(zhí)行國家權力的政府理應把促進社會平等作為自己的固有責任和終極目標。由此,阿瑪?shù)賮啞ど嘀赋?政府在解決不平等和貧困方面負有不可推卸的責任,有效的公共政策存在與否影響著人們的福利[13]。1975年，阿瑪?shù)賮啞ど@句話強調了兩點:一是促進并實現(xiàn)人與人之間的平等是政府的天然責任;二是只有政府積極有效介入,平等目標才能實現(xiàn)?；旧鐣Ｕ暇然且豁椌薮蟮纳鐣こ?涉及全社會范圍資源與利益的重新調配,只有代表國家執(zhí)行國家權力的政府有權利有能力統(tǒng)籌推進這個事業(yè),而其他社會組織或個人不具備這個資格和能力。另外,基本社會保障是涉及人的基本生存與基本發(fā)展所需的社會保障,推進基本社會保障的均等化對于確實保障國民生存安全、實現(xiàn)社會平等目標具有基礎性意義。然而,我國政府在基本社會保障領域存在“缺位”“錯位”和“越位”問題,影響了制度目標的實現(xiàn)。政府需要調整其在基本社會保障領域的職能,積極發(fā)揮促進均等化的主導作用,體現(xiàn)政府治理能力的現(xiàn)代化。

(五)動態(tài)發(fā)展的均等化:從低水平的均等化到高水平的均等化

基本社會保障的均等化應該建立在現(xiàn)有的社會保障事業(yè)基礎之上,以國家可持續(xù)的資金來源為基礎,根據(jù)國家的優(yōu)先事項和治理能力,來漸進地和逐步地推進。自聯(lián)合國首倡“社會保障底限”以來,發(fā)達國家、新興市場國家以及發(fā)展中國家紛紛推出適應其國家發(fā)展階段的“社會保障底限”政策。在美洲,拉美國家的“社會保障底限”政策致力于減少貧困、縮小貧富差距,如巴西的“家庭補助金”計劃;在亞洲,各國為擴大其社會保障覆蓋面而努力。中國構建了覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系,印度實施了堪稱亞洲乃至全球最大規(guī)模的扶貧計劃;在歐洲,歐盟大多數(shù)國家已經(jīng)建立起完善的社會保障制度,新時期完善社會保障底限意味著促進社會政策的整合,尤其是最低收入保障政策與積極的勞動力市場政策之間的融合,例如法國的“就業(yè)團結”計劃。由此可見,“基本社會保障均等化”的衡量并非具有一成不變的標準。對于我國而言,劃入均等化范圍的基本保障項目以及保障水平要與國民經(jīng)濟發(fā)展水平相一致,同時也由于經(jīng)濟發(fā)展的漸進性,均等化程度和水平不可能很快達到發(fā)達國家水平。隨著經(jīng)濟的增長以及財政空間的擴大,我國基本社會保障均等化的項目和水平將進一步擴展。

綜上所述,我國要推進的均等化基本社會保障應具備以下特征: 基本社會保障的“均等化”不是“平均化”,也不僅僅是結果的公平,更多的是強調制度共享和享受社會保障資源的機會均等;是在承認區(qū)域、城鄉(xiāng)及人群間存在合理差別的前提下,尊重社會成員的自由選擇權,保障所有社會成員都享有一定標準之上的基本社會保障,其實質是“底限均等”;基本社會保障均等化是一個漸進發(fā)展的過程,“底限均等”的標準隨國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高而提高;基本社會保障均等化是國家與政府積極介入的均等化,離開國家與政府的主導均等化目標不可能達成。

三、基本社會保障均等化測度指標體系

經(jīng)濟社會的發(fā)展要求我國建立更加公平、可持續(xù)的社會保障制度,為此應立足我國當前所處的發(fā)展階段,合理劃定基本社會保障范圍并切實推進其在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間以及人群間的均等化。今年各地開始規(guī)劃“十三五”時期基本公共服務 (包括基本社會保障)均等化方案,具體的均等化測度指標體系成為現(xiàn)實的緊迫需要。本文結合基本社會保障均等化的內涵和特征,嘗試性構建我國基本社會保障均等化的測度指標體系。

(一)基本社會保障均等化測度指標選擇的依據(jù)與原則

首先,在確定基本社會保障范圍的基礎上,依據(jù)基本社會保障的制度功能來遴選均等化的測度指標。因為均等化是手段,目的是促進基本社會保障制度功能的實現(xiàn)。其次,測度指標的選取要遵循相關性原則。所選測度指標要與基本社會保障本身密切相關,并能很好地反映并體現(xiàn)基本社會保障均等化的實際狀況。再次,測度指標的選擇要遵循均等化的可度量性。測度指標可以是客觀指標也可以是主觀指標,但都應有統(tǒng)計意義,有相關數(shù)據(jù)資料的支撐,而且這些數(shù)據(jù)資料易于獲得與處理。最后,測度指標體系要體現(xiàn)科學性。測度指標體系一要反映制度的“底限公平”的均等化理念;二在比較區(qū)域間、城鄉(xiāng)間及人群間的均等化狀況時要充分體現(xiàn)均等化的實質內容,即機會的均等、過程的均等與結果的均等,同時還要呈現(xiàn)政府在基本社會保障均等化事業(yè)中的責任分擔狀況;三是測度指標還能表明基本社會保障的均等化標準是動態(tài)發(fā)展的。

(二)我國基本社會保障均等化測度指標體系

綜合前文分析,本文設計了一套測度我國基本社會保障均等化的指標體系。該指標體系包括1個一級指標即基本社會保障均等化,3個二級指標,包括區(qū)域間的均等化、城鄉(xiāng)間的均等化和群體間的均等化,以及14個三級指標,見表1。

表1 我國基本社會保障均等化的測度指標體系

(三)基本社會保障均等化測度指標體系詮釋

本文意在實現(xiàn)對我國的基本社會保障均等化進行界定和評價,因此把基本社會保障均等化作為一級評價指標。進一步地,根據(jù)我國基本社會保障不均等表現(xiàn)類型,把區(qū)域間的均等化、城鄉(xiāng)間的均等化和群體間的均等化作為二級評價指標。最后,為體現(xiàn)均等化的實質內容即過程均等、機會均等、結果均等,并表明政府在其中的積極主導作用以及均等化標準的動態(tài)發(fā)展,把這3個二級指標分解為14個三級指標。

三級指標中,機會均等維度主要用基本社會保障項目覆蓋面(%)和基本社會保障制度統(tǒng)一率(%)指標來測度,其中基本社會保障項目分別包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險以及社會救助,東部與中西部間、城鎮(zhèn)與農(nóng)村間、各群體間分別進行比較(以下同);過程的均等主要考慮制度實施過程的通暢以及促進政府的積極主導地位,具體指標包括基本社會保障財政支出占財政支出比重(%)、基本社會保障財政支出占GDP比重(%)、基本社會保障財政支出占總支出比重(%)或者基本社會保障實際繳費負擔指數(shù)(%);結果均等的測度則用基本生活保障率(%)這個指標進行評價?；旧畋Ｕ下?%)是根據(jù)制度“保基本”的“底限公平”原則,以制度覆蓋者所在地區(qū)基本生存和基本發(fā)展所需為基數(shù),測量其領取的基本社會保障待遇對基本生活的保障程度。另外,由于“基本生存與基本發(fā)展所需”會隨經(jīng)濟發(fā)展而調整,這個指標也體現(xiàn)均等化標準的動態(tài)發(fā)展性。

基本生活保障均等化是社會保障制度公平價值取向和公民平等權利的基本要求,亦是經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的保障條件?；旧畋Ｕ暇然且粋€過程,在這個過程中,構建測度指標體系是前提,消除區(qū)域、城鄉(xiāng)及人群間的基本社會保障待遇差異是核心,政府發(fā)揮積極主導作用是關鍵。基本生活保障均等化是一個奮斗目標,隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和政府積極努力,2020年實現(xiàn)基本生活保障均等化的目標定能實現(xiàn)。

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Connotation,characteristics and its index system of basic social security equalization

CAO Qinghua

(School of Political Science and Law of Jiangxi Normal University,Nanchang 330022,China)

Basic social security is the core body of basic public service, which is the key for the realization of national governmental modernization. If the cause of equalization can be smoothly move forward, then it will fully embody the level of government governance capacity of modernization. Based on the range of the basic social security, the meaning of modernization of governance and connotation and characteristics of local government management modernization, the nature of equalization is discussed, the connotation and features of the equalization of basic social security are expounded. On this basis, the index systems of basic social security are constructed from the three aspects of regional equality、urban and rural equality and group equality, to provide the reference for the practice of promoting the equalization of basic social security in China.

basic social security equalization;connotation;characteristics;index systems

2016-01-07；

2016-02-24

國家社科基金項目“農(nóng)村老年社會救助機制優(yōu)化研究”(14BGL102);中國博士后基金項目“我國基本養(yǎng)老保險財政責任的分析與評估”(2015M571980);江西省人文社科重點研究基地項目“地方政府推進基本社會保障均等化的創(chuàng)新實踐與效率研究”(JD1444);江西師范大學校管科研計劃項目“基本社會保障均等化的標準構建與對策研究”。

曹清華(1975-),女,江西都昌人,副教授,管理學博士,經(jīng)濟學博士后,研究方向為社會救助與養(yǎng)老保障。

C913.7

A

1671-9476(2016)04-0112-05