聶亮

摘要：全國城市人口的急速增加致使當(dāng)今房價(jià)迅速上升，越來越多的迫切需要住房的城市居民因負(fù)擔(dān)不起高額房價(jià)，不得已將目光投向價(jià)格低廉且交易簡單的農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房。但由于法律并不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性，因此導(dǎo)致大量購房人的權(quán)益無法保障。本文從經(jīng)濟(jì)和制度兩個(gè)層面分析了小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因，并從實(shí)證和法理兩個(gè)角度論述了小產(chǎn)權(quán)房的違法性，最后提出解決對策，避免更多購房者的利益損失。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；法律地位；探析

中圖分類號：DF0-052 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-9324（2016）31-0073-02

價(jià)格較低的小產(chǎn)權(quán)房，在產(chǎn)生、交易方面均屬違法行為，既要保證經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，又要遵循法律制度，小產(chǎn)權(quán)房已成為我國在城市化建設(shè)過程中急需解決的問題。

一、小產(chǎn)權(quán)房的界定

（一）小產(chǎn)權(quán)房的概念

小產(chǎn)權(quán)房是相對于大產(chǎn)權(quán)房而言的，是一種特殊權(quán)屬狀態(tài)下的房屋。孫憲忠認(rèn)為，小產(chǎn)權(quán)自古就有，它泛指一切沒有獲得完整所有權(quán)的房屋。在我國當(dāng)前的形勢下，小產(chǎn)權(quán)房主要是指在農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)，并向組織成員外居民銷售的房屋。小產(chǎn)權(quán)房無法在城市房屋管理主管部門登記并取得產(chǎn)權(quán)證書。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的特征

1.小產(chǎn)權(quán)房的土地使用權(quán)具有不合法性。我國土地實(shí)行公有制，分國家所有和集體所有。城市土地屬國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除屬國家所有部分外，均屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織集體所有。我國對農(nóng)村土地實(shí)行嚴(yán)格的用途管制政策，對于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租，任何單位和個(gè)人在各項(xiàng)土地進(jìn)行建設(shè)使用前，必須依法申請使用國有土地，小產(chǎn)權(quán)房一般建設(shè)在集體土地之上，根據(jù)我國房地一體主義的立法原則，實(shí)行房隨地走和地隨房走，如果將建設(shè)在集體土地上的房屋出售給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員意外的其他居民，則導(dǎo)致土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，這將嚴(yán)重違反我國現(xiàn)行法律的規(guī)定。

2.小產(chǎn)權(quán)房的房屋產(chǎn)權(quán)具有無序性和不完整性。小產(chǎn)權(quán)房的興建沒有經(jīng)過集體規(guī)劃，施工隊(duì)伍和房地產(chǎn)開發(fā)商沒有經(jīng)過監(jiān)督和審查，用途也沒有通過國家的審核，無法從國家獲得相應(yīng)的房產(chǎn)證。因此買賣雙方無需簽訂合同，達(dá)成口頭上的一致便可完成交易，這是導(dǎo)致即使國家禁止小產(chǎn)權(quán)房的交易，但其交易依舊活躍在整個(gè)房地產(chǎn)交易之中的原因。

3.價(jià)格水平低廉，具有經(jīng)濟(jì)性。小產(chǎn)權(quán)房所用材料較劣質(zhì)，無需經(jīng)過程序的審核，減少了一部分成本與手續(xù)費(fèi)，房價(jià)比一些大產(chǎn)權(quán)房低很多，甚至繳納的費(fèi)用和大產(chǎn)權(quán)房的首付等同。許多居民為了保障自己和家人最基本的生活需求，即使知道小產(chǎn)權(quán)房沒有國家法律的保障，得不到法律的保護(hù)，也冒險(xiǎn)去購買小產(chǎn)權(quán)房。

二、小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因及其法律地位分析

（一）小產(chǎn)權(quán)房屢禁不止，大量產(chǎn)生的原因

1.經(jīng)濟(jì)原因。隨我國城市化進(jìn)程飛速發(fā)展而涌向城市的務(wù)工人員，增大了房地產(chǎn)的剛性需求。進(jìn)城務(wù)工人員和部分城市居民中，中低收入者占到一半以上，他們無力承擔(dān)高額的房價(jià)，但為滿足住房要求，不得已將目光轉(zhuǎn)移到城郊結(jié)合地帶價(jià)格相對低廉的小產(chǎn)權(quán)房，所以小產(chǎn)權(quán)房和商品房價(jià)格的懸殊推動了小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生。

2.制度原因。農(nóng)村的土地屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，農(nóng)村土地直接入市存在著法律上的障礙，農(nóng)村土地要想成為建設(shè)用地必須通過國家征收的方式實(shí)行土地的所有權(quán)由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜胁拍軐?shí)現(xiàn)，為了保護(hù)和充分利用有限的土地資源，我國實(shí)行嚴(yán)格的農(nóng)村土地用途管制，國家對農(nóng)村集體土地的征收必須是為了公共利益的需要，僅僅以居住為目的征收農(nóng)村集體土地，很難說是為了公共利益的需要。所以，農(nóng)村集體土地上建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房在我國現(xiàn)行的法律制度框架之內(nèi)上市交易困難重重，這正是小產(chǎn)權(quán)房就是小產(chǎn)權(quán)房的原因。

（二）小產(chǎn)權(quán)房的法律地位分析

1.小產(chǎn)權(quán)房的社會效應(yīng)。（1）積極影響。第一，在商品房的價(jià)格壓力和供需矛盾的作用下小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。小產(chǎn)權(quán)房價(jià)格低廉且交易簡單，能夠更好地平抑房價(jià)，對促使我國房地產(chǎn)市場回歸理性有一定的影響。第二，小產(chǎn)房能夠吸引更多的城市居民到城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村，改變我國長期以來農(nóng)村勞動力和人才不斷外流的狀況，對于提高了城鄉(xiāng)結(jié)合地區(qū)的農(nóng)村勞動力的結(jié)構(gòu)和整體素質(zhì)有積極影響，小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)有利于新農(nóng)村建設(shè)，為農(nóng)村帶來新的發(fā)展機(jī)遇，加快農(nóng)村的城鎮(zhèn)化步伐和新農(nóng)村建設(shè)的步伐。（2）消極影響。第一，小產(chǎn)權(quán)房大規(guī)模的增長會對有限的土地資源的保護(hù)和利用帶來沖擊。由于集體土地價(jià)格低廉，小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)商在賺錢動機(jī)的驅(qū)使下，往往在利用集體土地時(shí)修建大量的豪華別墅、高爾夫球場等休閑設(shè)施等方法攫取更大的利潤，這必將造成土地資源的巨大浪費(fèi)，給我國嚴(yán)守18億畝耕地紅線造成了巨大的壓力，也必將威脅到我國的糧食安全。第二，對現(xiàn)有房地產(chǎn)市場秩序造成沖擊。相對于擁有完全產(chǎn)權(quán)的商品房來說，價(jià)格低廉的小產(chǎn)權(quán)房大量出現(xiàn)，勢必會對房地產(chǎn)市場的正常交易秩序造成干擾。在大量的已建成的商品房賣不出去，空置的商品房存量不斷增加的情況下，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在資金回籠方面可能就會出現(xiàn)問題，導(dǎo)致其資金鏈斷裂，從而出現(xiàn)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)倒閉等現(xiàn)象。這無疑會影響到我國的經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。第三，不利于小產(chǎn)權(quán)房購房者權(quán)益的保護(hù)。根據(jù)我國物權(quán)法相關(guān)規(guī)定，不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的享有以等級為公示方式權(quán)利，房屋登記管理部門不動產(chǎn)登記簿上面登記的權(quán)利人是不動產(chǎn)的權(quán)利人，登記為何種權(quán)利，該權(quán)利人就享有什么權(quán)利。由于小產(chǎn)權(quán)房由于自身不具備相關(guān)登記條件，不可能在房屋登記管理部門登記注冊，這會導(dǎo)致購買者得不到法律的有效保護(hù)。

2.小產(chǎn)權(quán)房的法律地位分析。第一，我國現(xiàn)行法律規(guī)范不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十三條規(guī)定表明，集體土地只能由集體組織成員來使用，集體組織以外的成員必須申請使用國有土地，限制了集體土地只能用作鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)。第六十三條明確禁止農(nóng)民把集體土地轉(zhuǎn)讓給城市居民，限制了土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓。小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在集體土地之上的，法律限制了集體土地只能用于集體成員，本集體經(jīng)濟(jì)組織之外的成員無法使用。這些法律都足以充分說明小產(chǎn)權(quán)房的不合法性。第二，國家政策不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性。2010年國務(wù)院責(zé)成國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部牽頭，成立專門領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)小產(chǎn)權(quán)房的摸底和清理工作。就小產(chǎn)權(quán)房問題，國務(wù)院要求：一是所有在建及在售的小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售。2011年11月，國土資源部、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》提出，要嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證行為，嚴(yán)禁搞虛假土地登記，嚴(yán)禁對違法用地未經(jīng)依法處理就登記發(fā)證。《意見》明確規(guī)定，“對于借戶籍制度改革或者擅自通過‘村改居等方式非經(jīng)法定征收程序?qū)⑥r(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有土地、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓或出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房等違法用地，不得登記發(fā)證。對于不依法依規(guī)進(jìn)行土地確權(quán)登記發(fā)證或登記簿規(guī)范造成嚴(yán)重后果的，嚴(yán)肅追究有關(guān)人員責(zé)任”。目前國家要求各地對農(nóng)村集體土地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)展，但是對小產(chǎn)權(quán)房違法用地不允許發(fā)證，小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)。第三，從法理上講，小產(chǎn)權(quán)房是一個(gè)關(guān)系吃飯和居住條件改善的問題，其出現(xiàn)本身就是居住條件的改善，但是大量產(chǎn)生勢必?cái)D占農(nóng)業(yè)用地，如不加以限制，將會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)用地大量流失，不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法性體現(xiàn)了立法者在“吃飯”問題和“改善居住條件”問題上的價(jià)值選擇。

三、小產(chǎn)權(quán)房的處理對策

（一）嚴(yán)格禁止新開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房

小產(chǎn)權(quán)房是在我國住房改革過程中出現(xiàn)的，雖有一定的合理性，但其本身就不具有合法性，所以，在出臺新的政策與法律條文前，必須對新小產(chǎn)權(quán)房的開工建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格禁止，土地管理部門等執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，以確?，F(xiàn)行法律的有效落實(shí)，堅(jiān)決遏制小產(chǎn)權(quán)房的泛濫的勢頭。

（二）針對現(xiàn)存的小產(chǎn)權(quán)房，可以采取區(qū)分購買者的情況，分類審視，核發(fā)不同的產(chǎn)權(quán)證書的辦法解決

第一，購房者若符合國家關(guān)于經(jīng)濟(jì)適用房或限價(jià)房相關(guān)購買規(guī)定條件，相關(guān)部門才可核實(shí)并發(fā)放經(jīng)濟(jì)適用房或限價(jià)房的所有權(quán)證書。相應(yīng)的，該類房屋以后的出租、轉(zhuǎn)讓等活動也需按照國家相關(guān)規(guī)定進(jìn)行。

第二，若購房者補(bǔ)繳了土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)，相關(guān)部門便可核實(shí)并發(fā)放一般的房屋所有權(quán)證書。該房屋也隨之轉(zhuǎn)為普通商品房。購房者的居住、出租、轉(zhuǎn)讓等活動便可自有合法，同時(shí)房屋在通過市場流通轉(zhuǎn)讓時(shí)也不會再受到任何限制。

第三，若該小產(chǎn)權(quán)房屋既不符合國家相關(guān)規(guī)定，購買者也未補(bǔ)繳土地出讓金及相關(guān)稅費(fèi)，發(fā)證機(jī)關(guān)只能核發(fā)特殊房屋所有權(quán)證。持證人只能自己居住，但在未來變更房屋所有人時(shí)，應(yīng)補(bǔ)繳這部分費(fèi)用。

（三）拆除嚴(yán)重違法的小產(chǎn)權(quán)房屋

若小產(chǎn)權(quán)房屋已非法侵占了基本農(nóng)田，使耕地遭受到破壞的，應(yīng)責(zé)令拆除并恢復(fù)耕地原狀。對于影響到防洪泄洪、對國防安全構(gòu)成危害或?qū)ι鷳B(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞的小產(chǎn)權(quán)房屋，也應(yīng)一并拆除。

總之，小產(chǎn)權(quán)房是我國住房改革的特定環(huán)境及歷史條件下的產(chǎn)物，為維護(hù)社會穩(wěn)定，小產(chǎn)權(quán)房問題必須被積極、妥善、穩(wěn)步的解決。短期可緩解城市住房壓力，長期可改革我國現(xiàn)行土地制度中不合理的部分，完善土地制度的改革。我們要相信，隨著不斷的探索，法治化進(jìn)程的完善，必將圓滿解決小產(chǎn)權(quán)房問題。

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