于永達(dá)，苑全璽，潘星霖

(清華大學(xué)　公共管理學(xué)院，北京　100084)

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政府購買公共服務(wù)的模式選擇
——基于上海、武漢、無錫三地的比較研究

于永達(dá)，苑全璽，潘星霖

(清華大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100084)

政府通過簽訂購買契約合同，向社會上有能力提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的供應(yīng)商購買公共服務(wù)，不僅可以減少財(cái)政支出、滿足人民群眾的需求，而且對于提高公共部門的工作質(zhì)量和辦事效率意義重大。然而，從現(xiàn)實(shí)來看，我國政府在公共服務(wù)購買上還缺乏相應(yīng)的法律制度和有效的監(jiān)督機(jī)制，如何做好公共服務(wù)購買，是擺在我們面前的重要問題。通過對上海、武漢、無錫三地政府購買公共服務(wù)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，競爭性購買、談判模式以及合作模式這三種購買模式皆有其適用性。推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展，可從拓寬購買領(lǐng)域、充分發(fā)揮市場作用、建立績效及風(fēng)險(xiǎn)評估體系、建立健全監(jiān)督考核機(jī)制等方面入手。

公共服務(wù)；購買模式；比較；政府

一、政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵及模式

公共服務(wù)最早由法國學(xué)者Leon Duguit提出，但學(xué)術(shù)界目前為止對“公共服務(wù)”的定義并沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識。學(xué)者柏良澤從物品的特性、政府的特性和服務(wù)的特性三個(gè)角度闡述了其對公共服務(wù)的認(rèn)識。[1]薩拉蒙指出，公共服務(wù)的核心在于“通過運(yùn)用公共權(quán)力和公共資源，政府向公民所提供的各類服務(wù)”。依據(jù)公共服務(wù)的形式和內(nèi)容，可劃分為基礎(chǔ)類公共服務(wù)，公共安全服務(wù)，經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)和社會公共服務(wù)四大類。[2]在本文中，筆者并不對“公共服務(wù)”與“公共物品”進(jìn)行嚴(yán)格的區(qū)分，將公共服務(wù)統(tǒng)一界定為政府利用公共權(quán)力，整合社會資源，以滿足群眾某種特定需求為目的而向社會提供的物品與服務(wù)的總和。

對于政府購買公共服務(wù)的概念，薩瓦斯并不嚴(yán)格區(qū)分“政府購買公共服務(wù)”與“合同外包”，主張合同外包就是政府通過與私人企業(yè)、非營利組織簽訂的關(guān)于物品或服務(wù)的合同，由私營企業(yè)和非營利組織來生產(chǎn)公眾所需的服務(wù)，而政府只是作為服務(wù)的提供者。[3]73有學(xué)者將公共服務(wù)購買定義為“為了實(shí)現(xiàn)向社會提供公共物品和公共服務(wù)的目標(biāo)，政府和相關(guān)部門按照一定的法定程序，通過契約合同的方式，將原來自身承擔(dān)的公共項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)交由具有資格的社會組織來完成，并在科學(xué)評估后付費(fèi)的行為?！盵4]賈西津認(rèn)為，“契約化”是政府購買公共服務(wù)的本質(zhì)特征，在這個(gè)過程中，“政府負(fù)責(zé)資金的提供，服務(wù)被承包給社會組織，雙方依靠契約合同關(guān)系實(shí)現(xiàn)特定公共服務(wù)目標(biāo)的機(jī)制”[5]。

筆者認(rèn)為，盡管學(xué)界對政府購買公共服務(wù)的涵義表達(dá)各有不同，但在以下幾個(gè)方面達(dá)成了基本共識：第一，該行為的主體是政府部門，對象為可以生產(chǎn)社會所需要的公共服務(wù)的社會組織或企事業(yè)單位。第二，政府購買公共服務(wù)的核心是買賣雙方(政府與服務(wù)提供商)契約與合同的建立，并要求服務(wù)需求方和提供方保持一定的組織獨(dú)立性。第三，政府購買公共服務(wù)所服務(wù)的對象為不包含政府自身在內(nèi)的社會組織和公眾。第四，政府購買公共服務(wù)與政府采購具有極高的相似性，二者采購的對象都包括貨物、工程和服務(wù)，理論上來講，《中華人民共和國政府采購法》對政府購買公共服務(wù)也有一定的適用性。

對于政府購買公共服務(wù)的基本模式，國內(nèi)外學(xué)者通過總結(jié)各地的實(shí)踐，形成了三種不同的代表性意見。從購買公共服務(wù)的內(nèi)容來看，政府購買的服務(wù)一般分為崗位購買和項(xiàng)目購買兩種模式[6]。國外學(xué)者德霍將政府購買公共服務(wù)總結(jié)為三種模式：競爭性購買、談判模式以及合作模式。各種模式的適用條件及優(yōu)缺點(diǎn)如表1所示：

表1.三種購買模式的適用條件與缺點(diǎn)

從供應(yīng)商數(shù)量、購買方組織資源水平及項(xiàng)目的不確定性和復(fù)雜性來看，三種模式的特征如表2所示[7]：

表2.三種購買模式的特征

國內(nèi)學(xué)者對政府購買公共服務(wù)模式的研究以王名和賈西津?yàn)榇?。根?jù)對各地實(shí)踐的總結(jié)，他們認(rèn)為，從購買的主體來看，主要包括獨(dú)立性和非獨(dú)立性(有學(xué)者也稱之為依賴性)兩大類，從購買流程來看，則可分為競爭性購買與非競爭性購買兩類。從這兩個(gè)維度出發(fā)，可衍生出四種模式：獨(dú)立關(guān)系競爭性購買、依賴關(guān)系競爭性購買、獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買及依賴關(guān)系非競爭性購買。從目前各地的實(shí)踐來看，非獨(dú)立競爭性購買在實(shí)際操作過程中存在的可能性不大，即不存在為了購買某種特定的公共服務(wù)，政府設(shè)立多種依附性非營利組織而再次采用內(nèi)部競爭的方式選擇購買對象的可能性。因此，在實(shí)際操作中，有三種主要的購買模式：依賴關(guān)系非競爭性購買(模式一)、獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買(模式二)及獨(dú)立關(guān)系競爭性購買(模式三)。

圖1.政府購買公共服務(wù)分類

1.模式一：依賴關(guān)系非競爭性購買。在該模式中，購買的主客體之間存在著明顯的依附關(guān)系，購買行為的產(chǎn)生是由主體(即政府)直接向客體委派的。依賴關(guān)系非競爭性購買是我國目前最普遍的政府購買模式?？傮w來講，其特點(diǎn)表現(xiàn)為：第一，服務(wù)提供者一般是政府為了承接自身的部分職能而單獨(dú)設(shè)立的組織，主客體之間存在著極為明顯的從屬關(guān)系。服務(wù)提供者缺乏完整的組織結(jié)構(gòu)及運(yùn)營體系，主要依靠政府財(cái)政撥款而生存。第二，由于主客體之間依賴關(guān)系的存在，服務(wù)提供者職能發(fā)揮的空間較小，自由度較低，政府行政命令對服務(wù)提供方(客體)的干預(yù)較多。第三，在該模式下，政府并沒有實(shí)現(xiàn)管理的放權(quán)，其購買方式并不符合市場經(jīng)濟(jì)條件下的自由交易原則，并未有明確的契約關(guān)系的形成，因此只有購買之形式，而無購買之實(shí)質(zhì)。

圖2.依賴關(guān)系非競爭性購買模式示意圖

圖3.獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買模式示意圖

圖4.獨(dú)立關(guān)系競爭性購買模式示意圖

2.模式二：獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買。獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買又稱委托購買模式，顧名思義，“獨(dú)立關(guān)系”指政府與購買公共服務(wù)的對象之間存在著明顯的主體差異性，與依賴關(guān)系相比，該模式下的服務(wù)購買者與服務(wù)提供者之間不存在上下級或其他衍生關(guān)系。王名指出，該模式下，“在發(fā)生購買公共服務(wù)行為之前，社會組織就已經(jīng)存在”[8]。其主要特征有：第一，購買公共服務(wù)的客體的存在與政府的主觀意愿無關(guān)，購買公共服務(wù)的客體先于政府購買需求的提出而存在。第二，經(jīng)過長期的市場化運(yùn)作，公共服務(wù)的提供者已具有完備的組織結(jié)構(gòu)與盈利模式，具有較強(qiáng)的專業(yè)性。第三，此種購買模式下競爭性仍趨于零，政府主要依據(jù)服務(wù)提供者的社會聲譽(yù)和過往表現(xiàn)主動發(fā)起購買。第四，契約合同的訂立是確保購買活動成功進(jìn)行的重要保障。

3.模式三：獨(dú)立關(guān)系競爭性購買。獨(dú)立關(guān)系競爭性購買是市場化程度最高的一種購買模式，購買者與服務(wù)提供者之間不存在人力資源和資金上的依附關(guān)系。公共服務(wù)提供對象是政府通過公開招標(biāo)方式挑選出來的。一般來講，該模式可以降低政府購買公共服務(wù)所付出的成本，提高資金的使用效率。獨(dú)立關(guān)系競爭性購買的主要特征是：第一，購買公共服務(wù)的主體與服務(wù)提供對象之間存在高度的相互獨(dú)立性，一方不以另一方的存在為前提。第二，公開招投標(biāo)是該模式最顯著的特點(diǎn)。第三，合同契約的訂立為雙方權(quán)利義務(wù)的明確提供了法律保障。第四，公共服務(wù)提供的客體為主體提供非排他性服務(wù)，即除向政府提供合同所規(guī)定的服務(wù)之外，該組織可同時(shí)向其他群體提供多樣化的服務(wù)，以促使組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

縱觀以上三種模式，競爭性購買有利于在充分競爭的基礎(chǔ)上篩選出最適合具體項(xiàng)目的服務(wù)提供者，且經(jīng)過充分競爭之后的成本能得到較好的壓縮。非競爭性購買操作起來比較簡單，但由于其是從決策者角度出發(fā)的，因此對決策的科學(xué)性有較高要求。獨(dú)立性購買滿足了明確公共服務(wù)標(biāo)的、主體獨(dú)立、契約關(guān)系等必要條件[5]，在未來，其應(yīng)作為主要的發(fā)展方向。

二、基于案例的政府購買公共服務(wù)模式研究

(一)依賴關(guān)系非競爭性購買：以上海自強(qiáng)社會服務(wù)總社、新航社區(qū)服務(wù)總站、陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心為例。

自強(qiáng)社會服務(wù)總社、新航社區(qū)服務(wù)總站、陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心是由上海市有關(guān)部門牽頭組建的三家社會組織，通過政府購買服務(wù)方式分別為藥物濫用人員、社區(qū)矯正人員和“失學(xué)、失業(yè)、失管”社區(qū)青少年提供專業(yè)化的社會服務(wù)。上海市政府希望通過此項(xiàng)公共服務(wù)的推行，起到保護(hù)青少年、預(yù)防和減少犯罪、營造良好社會風(fēng)氣、維護(hù)社會穩(wěn)定的作用。筆者將基于依賴關(guān)系非競爭性購買的模式特征，從購買行為的主體、客體、服務(wù)群體、購買過程、資金使用及監(jiān)督機(jī)制等幾個(gè)方面對該案例進(jìn)行分析。

表3.上海市人民政府購買公共服務(wù)案例

據(jù)相關(guān)報(bào)告，新航社區(qū)服務(wù)總站的社工在2009年為社區(qū)服刑人員提供了多達(dá)17000余次的心理健康教育，開展了1000多次的心理健康咨詢，取得了非常顯著的效果。至2010年，已有近800名社工為3萬多名服務(wù)對象開展了卓有成效的服務(wù)。社工們通過查找、家訪等方法，與服務(wù)對象建立聯(lián)系，開展面對面的個(gè)案幫教，慢慢走進(jìn)服務(wù)對象的生活。[9]由市政府牽頭打造的社區(qū)矯正、禁毒和青少年三支專業(yè)社會工作者隊(duì)伍，為分布在全市的12.7萬名刑釋解教人員、吸毒人員和失學(xué)、失業(yè)、失管青少年提供專業(yè)服務(wù)，幫助特殊人群提高社會適應(yīng)能力，逐步回歸社區(qū)，為維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。[10]

但必須看到的是，自強(qiáng)社會服務(wù)總社、新航社區(qū)服務(wù)總站、陽光社區(qū)青少年事務(wù)中心三大組織是上海市政府為解決專門問題而設(shè)立的，對政府有著高度的依附性。政府在三大社會組織的工作中起著主導(dǎo)性作用，是其唯一的收入來源，因此其自由度不高，“形式購買”特色突出。

(二)獨(dú)立關(guān)系非競爭性購買：以武漢市政府購買游泳服務(wù)為例。

為增強(qiáng)中小學(xué)生的游泳能力，減少中小學(xué)生溺水事故的發(fā)生，自2009年開始，武漢市教育體育局組織、聯(lián)合相關(guān)部門，以政府購買游泳服務(wù)的方式為全市中小學(xué)生提供免費(fèi)游泳服務(wù)。

武漢市自2009年開展政府購買公共服務(wù)以來，參與游泳活動的全市中小學(xué)生累計(jì)達(dá)近80萬人次，且市政府也通過該活動將免費(fèi)游泳啟蒙培訓(xùn)納入到政府購買公共服務(wù)的范圍中，先后參與培訓(xùn)并掌握游泳技能的學(xué)生達(dá)1900余名，提高了學(xué)生的整體素質(zhì)、獲得了較好的社會反響?？傮w來看，武漢市政府購買游泳服務(wù)采用了獨(dú)立非競爭購買模式，雖然服務(wù)提供者是獨(dú)立于政府之外的組織，但購買過程并沒有引入競爭機(jī)制，購買行為仍通過指定、委托和協(xié)商的方式完成。這種模式的問題之一是政府部門的主觀意志對服務(wù)提供者有著決定性作用，社會效益的最大化必須建立在政府部門決策者的絕對理性基礎(chǔ)之上。原則上說，政府部門必須對社會上所有的游泳場館有客觀公正的評估之后才能確定最終選擇的名單，但在具體實(shí)踐中，這并沒有得到完全落實(shí)。

表4.武漢市人民政府購買公共服務(wù)案例

(三)獨(dú)立關(guān)系競爭性購買：以無錫市政府購買圖書館公共服務(wù)為例。

圖書館是人民群眾汲取精神營養(yǎng)、提高科學(xué)文化素質(zhì)的必要場所之一。然而，圖書館建設(shè)目前面臨著政府投入不夠、專業(yè)管理人才匱乏、管理運(yùn)營不當(dāng)?shù)仍S多現(xiàn)實(shí)問題，嚴(yán)重制約著服務(wù)型政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。以無錫市為例，2008—2011年群眾文化經(jīng)營收入分別為38.1萬元，24萬元，19萬元和11.9萬元[11]，逐年下降的趨勢充分表明了由政府主導(dǎo)的場館的經(jīng)營弊端及改革創(chuàng)新發(fā)展模式的必要性。2010年，江蘇無錫市政府充分利用社會資源，在全國率先以政府購買公共服務(wù)的形式，通過公開招標(biāo)，選擇了艾迪訊電子科技(無錫)有限公司作為無錫新區(qū)圖書館建設(shè)、管理的承包方，徹底改變了過去完全由政府直接建公共圖書館的實(shí)踐。

表5.無錫市人民政府購買公共服務(wù)案例

圖書館自2011年4月運(yùn)行以來，短短一年時(shí)間到館讀者就達(dá)4萬人次，數(shù)字資源搜索使用量高達(dá)20余萬次，圖書館網(wǎng)站點(diǎn)擊量達(dá)13萬次[12]。無錫市通過購買公共服務(wù)的方式，很好地解決了政府供給能力有限與公共文化服務(wù)需求擴(kuò)大的矛盾，提高了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和水平。無錫新區(qū)圖書館作為政府購買公共服務(wù)中獨(dú)立競爭性購買的典型范例，實(shí)現(xiàn)了提高政府行政效率與獲取社會效益的雙贏。但從全國范圍內(nèi)來看，政府購買圖書館公共服務(wù)仍處于嘗試階段，還沒有形成配套的專業(yè)管理制度，如何確保招投標(biāo)環(huán)節(jié)的公平性、如何有序推進(jìn)規(guī)范化購買流程的實(shí)現(xiàn)及如何進(jìn)行有效的監(jiān)督和評價(jià)，都是對政府購買公共服務(wù)的完整性提出的挑戰(zhàn)。

三、我國推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的政策建議

我國政府在購買公共服務(wù)方面還處于不斷探索階段，針對項(xiàng)目的具體情況與各地的具體實(shí)踐，三種模式都有各自的應(yīng)用價(jià)值。表6對三種模式的適用性進(jìn)行了簡要?dú)w納。

表6.我國政府三種購買模式的適用性與特點(diǎn)

在政府購買公共服務(wù)過程中，具體采用何種模式，需要由項(xiàng)目的實(shí)際情況來決定，針對目前各地開展的政府購買公共服務(wù)實(shí)踐，筆者提出如下政策性建議。

1.借鑒國際經(jīng)驗(yàn)、拓寬政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域，建立廣泛的公共服務(wù)購買機(jī)制。從國際上看，現(xiàn)行大部分由政府獨(dú)立承擔(dān)的公共服務(wù)都可以通過政府購買的方式交由其他組織來管理。英國、美國、澳大利亞等國家在政府購買公共服務(wù)方面都進(jìn)行了有益的嘗試。教育、衛(wèi)生、社會福利服務(wù)、文化等主要的公共服務(wù)領(lǐng)域是政府購買服務(wù)的活躍領(lǐng)域，向非盈利組織購買公共服務(wù)是社會福利的第一道防線。[12]因此，中國政府應(yīng)廣泛借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)交流機(jī)制，學(xué)習(xí)國外購買公共服務(wù)的成功管理模式。要結(jié)合中國的具體國情，在養(yǎng)老、扶貧、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面逐步進(jìn)行政府購買公共服務(wù)的嘗試，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)之上向全國范圍推廣，以實(shí)現(xiàn)政府的簡政放權(quán)，打造服務(wù)型政府。

2.充分發(fā)揮市場的作用，建立公開、透明、規(guī)范的公共服務(wù)購買流程。充分的市場競爭可以在提高服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上降低購買服務(wù)所付出的成本，在政府購買公共服務(wù)的過程中應(yīng)建立規(guī)范和透明的購買流程。參照西方經(jīng)驗(yàn)，在政府購買公共服務(wù)之前，應(yīng)制定相應(yīng)的預(yù)算，且通過多種渠道向全社會公開，提高預(yù)算制定的透明度。在預(yù)算制定完成后，政府部門在綜合考量的基礎(chǔ)上確定公共服務(wù)采購的具體內(nèi)容，并以此向公民征求意見。之后委托相關(guān)部門進(jìn)行招投標(biāo)，如果招投標(biāo)實(shí)施有難度或受時(shí)間限制，可采用邀請招標(biāo)等方式采購。項(xiàng)目實(shí)施過程中，應(yīng)創(chuàng)造條件使政府相關(guān)部門和群眾都參與到項(xiàng)目的監(jiān)督過程中去。

3.建立完整的公共服務(wù)購買的績效和風(fēng)險(xiǎn)評估體系，減少腐敗的發(fā)生。由社會力量提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和成本與由政府提供相比，具有靈活性和不確定性。從某種程度上講，商業(yè)行為以追求利潤最大化為目標(biāo)，而公共服務(wù)并不以營利為目的，因此，如果處理不當(dāng)，政府購買公共服務(wù)就有可能導(dǎo)致群眾利益的受損。為避免這一問題，政府在購買公共服務(wù)之前就應(yīng)加強(qiáng)對自身的績效評估，對于政府可以勝任、群眾滿意度較高的服務(wù)項(xiàng)目，不應(yīng)采取購買公共服務(wù)的形式。其次，對于需要通過購買提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，應(yīng)進(jìn)行全面的風(fēng)險(xiǎn)評估，綜合衡量服務(wù)提供商提供服務(wù)的專業(yè)性，同時(shí)避免政府與服務(wù)提供商的不正當(dāng)利益輸送，降低公共服務(wù)外包的風(fēng)險(xiǎn)。

圖5.西方國家公共服務(wù)購買流程

4.建立健全監(jiān)督考核機(jī)制，加強(qiáng)對公共服務(wù)的考核評估。首先，政府內(nèi)部要建立完備的監(jiān)督評價(jià)體系，一是從資金方面入手，嚴(yán)格把控項(xiàng)目資金的使用，減少貪污腐敗的發(fā)生，二是相關(guān)部門要對購買公共服務(wù)的質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)有效地進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)行情況調(diào)查。其次，要大力發(fā)展獨(dú)立、專業(yè)的外部監(jiān)督體系。要聘請獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目購買的全過程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，運(yùn)用專業(yè)手段保證政府購買公共服務(wù)的公平性和廉潔性；此外，還要充分發(fā)揮公共服務(wù)的使用者——人民群眾的作用，進(jìn)行定期的公共服務(wù)滿意度調(diào)查，及時(shí)反饋服務(wù)效果，并將公共服務(wù)使用者的滿意度納入服務(wù)提供者的績效考核之中。

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責(zé)任編輯：王升平

2016—04—01

于永達(dá)(1953—)，男，山東龍口人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)閲H經(jīng)濟(jì)、公共管理；苑全璽(1983—)，男，山西應(yīng)縣人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后，主要研究方向?yàn)閲H經(jīng)濟(jì)、公共管理；潘星霖(1990 —)，男，山東萊州人，清華大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，美國賓夕法尼亞大學(xué)?？怂诡I(lǐng)導(dǎo)力中心訪問學(xué)者，主要研究方向?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、領(lǐng)導(dǎo)力。

D063-3

A

1008—4533(2016)04—0017—07

10.13975/j.cnki.gdxz.2016.04.003