◎ 周雪飛（西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，成都610041）

產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)從事PPP項(xiàng)目的主要環(huán)節(jié)探究

◎ 周雪飛（西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所，成都610041）

自2013年P(guān)PP（政府和社會(huì)資本合作）項(xiàng)目在我國(guó)“自上而下”力推以來(lái)，推廣應(yīng)用步伐不斷加快，已呈“星火燎原”之勢(shì)：根據(jù)財(cái)政部PPP中心統(tǒng)計(jì)，截至2016年3月末，全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)入庫(kù)項(xiàng)目7721個(gè)，總投資87802.47億元。以執(zhí)行階段項(xiàng)目數(shù)與準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行等3個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值計(jì)，入庫(kù)項(xiàng)目的落地率為21.7%。而在眾多PPP項(xiàng)目中，目前大部分還處于項(xiàng)目識(shí)別階段，約占總數(shù)的78%。這一方面說(shuō)明PPP項(xiàng)目的落地實(shí)施有待加強(qiáng)跟進(jìn)，另一方面也顯示出PPP咨詢市場(chǎng)存在巨大需求空間，前景廣闊、方興未艾。

正因?yàn)榇?，作為“促進(jìn)公共資源、產(chǎn)權(quán)要素優(yōu)化配置，服務(wù)國(guó)企國(guó)資改革，秉承公益性、市場(chǎng)化理念”的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，理應(yīng)充分彰顯公共性、公有性、公益性的特征，著力發(fā)揮公信力高、規(guī)范性好、市場(chǎng)化功能強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，積極引入包括民營(yíng)企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，進(jìn)而推動(dòng)混合所有制經(jīng)濟(jì)在新常態(tài)下的更好更快發(fā)展。

1　PPP模式本質(zhì)上是一種混合所有制經(jīng)濟(jì)形式

所謂PPP模式本質(zhì)上是一種混合所有制經(jīng)濟(jì)形式，即“混合制、融合式、共享型”的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)形態(tài)：政府和社會(huì)資本平等合作、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享利益（全社會(huì)的公共利益、社會(huì)資本方等的個(gè)體利益），促進(jìn)不同屬性資本之間的融合，形成政府性投資領(lǐng)域參與主體多元化、公共產(chǎn)品與公共服務(wù)市場(chǎng)化提供的格局。可以說(shuō)，PPP模式是創(chuàng)新財(cái)政投入方式、拓展政府投融資渠道、改進(jìn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給方式、優(yōu)化公共資源配置的重要手段和工具。

需要指出的是，無(wú)論在“PPP模式中的社會(huì)資本退出渠道選擇”上，還是“支持國(guó)有企業(yè)以市場(chǎng)公允價(jià)格處置企業(yè)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換”中，以及“著力引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)組合民間資本，培育一批特色突出、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的大企業(yè)集團(tuán)”方面，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)均被賦予了新的使命、歷史重任（參見(jiàn)表一）。

表一：近期有關(guān)產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)新使命任務(wù)的文件及會(huì)議一覽表

毋庸置疑，優(yōu)化公共資源配置、服務(wù)國(guó)企國(guó)資改革、促進(jìn)混合所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為不同屬性資本形態(tài)的轉(zhuǎn)換、組合提供平臺(tái)支撐，正是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、交易機(jī)構(gòu)的重要功能和應(yīng)有之舉?？梢哉f(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)的公有性和公益性屬性、市場(chǎng)化運(yùn)作、交易方式不斷創(chuàng)新、信息發(fā)布公開(kāi)透明，使得產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)與PPP模式產(chǎn)生了多重交集，能夠形成有效對(duì)接。

2　產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)從事PPP項(xiàng)目的主要環(huán)節(jié)與切入點(diǎn)

2.1PPP項(xiàng)目的主要環(huán)節(jié)

通常，PPP項(xiàng)目的完整、全程操作，包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等五個(gè)環(huán)節(jié)、階段（見(jiàn)圖一）。

圖一：政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程圖

2.1.1項(xiàng)目識(shí)別：關(guān)鍵點(diǎn)是“物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證”。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，項(xiàng)目適用PPP模式的前提條件是進(jìn)行“物有所值評(píng)價(jià)”。目前國(guó)內(nèi)按照相關(guān)要求，擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)。①對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，通過(guò)物有所值評(píng)價(jià)后還要根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，開(kāi)展“財(cái)政承受能力論證”。②換言之，納入政府和社會(huì)資本合作（PPP）指導(dǎo)目錄的項(xiàng)目，只有通過(guò)“物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證”，方可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。由此，PPP項(xiàng)目識(shí)別中“物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證”成為關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

所謂物有所值評(píng)價(jià)，指與政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的傳統(tǒng)模式相比，社會(huì)資本參與能有效降低項(xiàng)目全生命周期成本、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量效率，是國(guó)際上普遍采用的一種評(píng)價(jià)傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式的評(píng)估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。而財(cái)政承受能力論證則是指識(shí)別、測(cè)算政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任，科學(xué)評(píng)估項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響，為PPP項(xiàng)目財(cái)政管理提供依據(jù)。

無(wú)論物有所值評(píng)價(jià)還是財(cái)政承受能力論證工作，均由“財(cái)政部門(mén)（或PPP中心）會(huì)同行業(yè)主管部門(mén)”共同負(fù)責(zé)開(kāi)展，且強(qiáng)調(diào)“積極利用第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)和專家力量”，“必要時(shí)可通過(guò)政府采購(gòu)方式聘請(qǐng)專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助”。

2.1.2項(xiàng)目準(zhǔn)備：重點(diǎn)在于編制PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，主要圍繞“PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制”來(lái)展開(kāi)工作。PPP項(xiàng)目實(shí)施方案由政府指定的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織編制，具體內(nèi)容包括：項(xiàng)目概況、風(fēng)險(xiǎn)分配、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)（項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)、回報(bào)機(jī)制和相關(guān)配套安排）、合同體系管理、采購(gòu)方式選擇。其中，項(xiàng)目投融資結(jié)構(gòu)主要說(shuō)明項(xiàng)目資本性支出的資金來(lái)源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制則重在明確社會(huì)資本取得投資回報(bào)的資金來(lái)源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。

2.1.3項(xiàng)目采購(gòu)、執(zhí)行與移交：選擇合作伙伴，實(shí)施融資方案，進(jìn)行項(xiàng)目移交。

（1）項(xiàng)目采購(gòu)：確定采購(gòu)方式，發(fā)布采購(gòu)信息。PPP項(xiàng)目采購(gòu)屬于政府采購(gòu)范疇，應(yīng)按《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)章制度執(zhí)行。本環(huán)節(jié)主要由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法選擇、確定適當(dāng)采購(gòu)方式（包括公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源采購(gòu)），發(fā)布采購(gòu)信息。

（2）項(xiàng)目執(zhí)行：融資方案實(shí)施，建設(shè)運(yùn)營(yíng)信息披露。項(xiàng)目融資具體由社會(huì)資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，具體包括融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等相關(guān)信息，則由政府、社會(huì)資本或項(xiàng)目公司依法公開(kāi)披露，以保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督。

（3）項(xiàng)目移交：社會(huì)資本退出，進(jìn)行項(xiàng)目移交。PPP項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)期結(jié)束，社會(huì)資本退出時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行項(xiàng)目移交。在此過(guò)程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。

2.2產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的切入點(diǎn)

2.2.1為PPP項(xiàng)目提供全方位的咨詢服務(wù)。作為第三方獨(dú)立的專業(yè)中介組織，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)無(wú)疑應(yīng)當(dāng)參與、能夠承擔(dān)PPP項(xiàng)目識(shí)別階段的“物有所值評(píng)價(jià)”和“財(cái)政承受能力論證”咨詢服務(wù)，通過(guò)召集、組織包括財(cái)政、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家在內(nèi)的“物有所值定性評(píng)價(jià)專家組”開(kāi)展相關(guān)工作，完成物有所值和財(cái)政承受能力論證的專家咨詢、報(bào)告撰寫(xiě)等具體事項(xiàng)。而在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)同樣可以為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提供包括“運(yùn)作方式選擇、融資方案設(shè)計(jì)、法律顧問(wèn)咨詢、市場(chǎng)化方式選擇合作伙伴”在內(nèi)的“編制項(xiàng)目實(shí)施方案”等一攬子服務(wù)。

概言之，在PPP項(xiàng)目識(shí)別與準(zhǔn)備階段，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)完全可以作為PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，為財(cái)政部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)提供“綜合性、全方位、一攬子”的PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)。

2.2.2為PPP項(xiàng)目征集合作伙伴、向社會(huì)資本方提供融資支持服務(wù)。步入PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)可以充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)交易平臺(tái)的信息集聚和資本集聚功能，按照《政府采購(gòu)法》等法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定要求進(jìn)行項(xiàng)目采購(gòu)信息發(fā)布，選擇并實(shí)施相應(yīng)采購(gòu)方式來(lái)“征集合作伙伴”，在綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴“專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力”等因素基礎(chǔ)上，擇優(yōu)選擇“誠(chéng)實(shí)守信、安全可靠”的合作伙伴作為PPP項(xiàng)目最終確定的社會(huì)資本方。

而在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)則應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段作出的“融資方案設(shè)計(jì)”，著力為社會(huì)資本方提供“融資支持服務(wù)”：召集銀行等金融機(jī)構(gòu)尤其是PPP融資支持基金，通過(guò)貸款發(fā)放、股權(quán)投資等方式，來(lái)滿足PPP項(xiàng)目的融資需求；在“項(xiàng)目公司增資擴(kuò)股或通過(guò)購(gòu)買原國(guó)有股權(quán)方式取得項(xiàng)目公司股權(quán)”的PPP項(xiàng)目中，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)則應(yīng)充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)“增資擴(kuò)股”、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等產(chǎn)權(quán)融資優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“國(guó)有資產(chǎn)資本化”、“不同資本形態(tài)轉(zhuǎn)換”等方式，為PPP項(xiàng)目提供融資支持。

2.2.3為PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本退出提供平臺(tái)、渠道支撐。當(dāng)PPP項(xiàng)目合同約定期滿、步入項(xiàng)目移交環(huán)節(jié)時(shí)，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)則要根據(jù)相關(guān)文件要求，積極為社會(huì)資本的退出提供平臺(tái)、渠道支撐。這其中，對(duì)于合同到期、國(guó)有股東或國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)通過(guò)回購(gòu)方式受讓項(xiàng)目公司股權(quán)的PPP項(xiàng)目，實(shí)際操作中涉及國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓的公開(kāi)交易業(yè)務(wù)，原本就是產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)項(xiàng)。

而針對(duì)社會(huì)資本“不可能長(zhǎng)時(shí)間持有PPP項(xiàng)目資產(chǎn)”的現(xiàn)實(shí)情形，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)則可考慮以產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)為依托設(shè)立“PPP項(xiàng)目資產(chǎn)交易中心”，在方便社會(huì)資本中途退出的同時(shí)，也籍此通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制約束其嚴(yán)格履約，提高建設(shè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。

3　 產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)從事PPP項(xiàng)目的具體措施建議

3.1全面熟悉相關(guān)法律法規(guī)及政策文件，嚴(yán)格執(zhí)行PPP項(xiàng)目操作規(guī)程

PPP項(xiàng)目的操作、實(shí)施過(guò)程，涉及諸多法律法規(guī)如《預(yù)算法》、《合同法》、《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》，以及正在推進(jìn)中的PPP立法（財(cái)政部主導(dǎo)）、特許經(jīng)營(yíng)立法（國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)），還有一系列的政策文件、操作指南、管理辦法等。而在PPP項(xiàng)目推廣應(yīng)用中，財(cái)政部和地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)的要求越來(lái)越嚴(yán)、操作更加規(guī)范：只有符合要求的項(xiàng)目才能給予相應(yīng)財(cái)政補(bǔ)貼，并且獲得PPP融資支持基金的股權(quán)投資。

因此，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)從事PPP項(xiàng)目，首先應(yīng)當(dāng)全面熟悉、深入了解與PPP項(xiàng)目有關(guān)的法律法規(guī)及政策文件等，具體實(shí)施中嚴(yán)格執(zhí)行操作流程，每一步、各環(huán)節(jié)都要“按照要求，規(guī)范操作，環(huán)環(huán)相扣，落實(shí)到位”，以便“切實(shí)保障項(xiàng)目選擇的適當(dāng)性、交易結(jié)構(gòu)的合理性、合作伙伴選擇的競(jìng)爭(zhēng)性、財(cái)政承受能力的中長(zhǎng)期可持續(xù)性和項(xiàng)目實(shí)施的公開(kāi)性，確保項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量”③。

3.2整合內(nèi)外資源，積極申報(bào)并力爭(zhēng)進(jìn)入當(dāng)?shù)啬酥寥珖?guó)的PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄

產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)作為第三方專業(yè)中介組織，具有良好的社會(huì)信用、突出的專業(yè)優(yōu)勢(shì)、較強(qiáng)的創(chuàng)新意識(shí)。由于了解、掌握政府和社會(huì)資本合作的相關(guān)政策、規(guī)章，在項(xiàng)目識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交等方面具備咨詢服務(wù)能力，因此產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過(guò)全面整合內(nèi)外資源、形成專門(mén)的“PPP項(xiàng)目專家團(tuán)隊(duì)”，積極申報(bào)、爭(zhēng)取早入當(dāng)?shù)亍癙PP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄”乃至全國(guó)“PPP綜合信息平臺(tái)機(jī)構(gòu)庫(kù)”，為全方位開(kāi)展“PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)”奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件。

3.3形成有效對(duì)接，全程參與體系及PPP項(xiàng)目綜合業(yè)務(wù)平臺(tái)

PPP項(xiàng)目的信息發(fā)布要求“全程公開(kāi)透明、接受社會(huì)監(jiān)督”，為此財(cái)政部建立了全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)并于2016年2月29日首次公開(kāi)披露全國(guó)PPP項(xiàng)目信息。PPP綜合信息平臺(tái)按照項(xiàng)目庫(kù)、機(jī)構(gòu)庫(kù)和資料庫(kù)實(shí)行分類管理，且明確要求：未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過(guò)財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。④

因此，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)從事PPP項(xiàng)目，要著力構(gòu)建“PPP咨詢服務(wù)—合作伙伴選擇與融資方案實(shí)施—項(xiàng)目移交和社會(huì)資本退出”，全程參與體系及PPP項(xiàng)目綜合業(yè)務(wù)平臺(tái)。在此過(guò)程中，產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)主動(dòng)與全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)、地方各級(jí)（省市縣）PPP項(xiàng)目庫(kù)形成有效對(duì)接，從中選取具體項(xiàng)目開(kāi)展全方位的PPP項(xiàng)目咨詢服務(wù)；將自身建立的“投資人庫(kù)”與PPP項(xiàng)目“征集合作伙伴”有機(jī)結(jié)合起來(lái)，及時(shí)公開(kāi)發(fā)布PPP項(xiàng)目采購(gòu)信息，更為有效地選擇、確定合適、恰當(dāng)?shù)纳鐣?huì)資本方；積極與PPP融資支持基金等銜接、溝通，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)融資的資本市場(chǎng)功能特長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目“社會(huì)資本方”和金融機(jī)構(gòu)之間的融資供求有效對(duì)接；發(fā)揮產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)的流轉(zhuǎn)平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)“PPP項(xiàng)目資產(chǎn)交易中心”的運(yùn)行，為社會(huì)資本方提供更為順暢、有效的退出渠道。

特別需要指出的是，全國(guó)各地的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)借助新一代信息技術(shù)、資產(chǎn)電商平臺(tái)等先進(jìn)手段方式，在異地項(xiàng)目的操作實(shí)施過(guò)程中“整合資源，共享收益，產(chǎn)生合力”，進(jìn)而形成產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)、交易機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目推廣應(yīng)用中的“規(guī)模效應(yīng)，全域合作，行業(yè)共贏”有利格局。

（作者系西南聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所產(chǎn)權(quán)研究院副院長(zhǎng)）

①《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引》，財(cái)政部，2015年12月18日

②《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，財(cái)政部，2015年4月7日

③《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》，財(cái)政部，2015年12月8日

④《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》，財(cái)政部，2015年12月18日