陳仟仟

[摘要]2015年4月，年僅13歲的智障孩子王志強正在河南省信陽市第一人民醫(yī)院宣告死亡，新聞照片顯示他死時極度消瘦，外形酷似“干尸”。在人權(quán)理念深入人心的今天，“路有凍死骨”，已經(jīng)成為社會無法容忍的事情。然而我國流浪乞討人員社會救助制度卻還沒有為此做好準備，流浪乞討人員的社會救助問題便成為當今中國社會必須解決的問題。

[關鍵詞]流浪乞討人員 社會救助權(quán)

[中圖分類號]C913.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）14-0034-02

一、流浪乞討人員的社會救助權(quán)

（一）社會救助權(quán)的法律地位

楊思斌教授認為：“社會救助權(quán)，是現(xiàn)代社會公民的基本權(quán)利之一，是公民難以維持最低生活水平時，要求國家按照法定的程序和標準向其提供保證其最低社會需求的物質(zhì)幫助和社會服務的權(quán)利。”在我看來，流浪乞討人員的社會救助權(quán)以國家權(quán)威作為保障，即國家必須有積極作為進行救助，社會救助權(quán)才會從法律的規(guī)定走進現(xiàn)實生活中。

（二）社會救助權(quán)法律化的作用

（1）將社會救助權(quán)作為法定權(quán)利，其就有了制度上的保護，通過國家制度確認的法律權(quán)利相對社會權(quán)利來說更加穩(wěn)定。當受救助者的利益得到保護變成權(quán)利時，這種保護是一種“權(quán)益”，不再是一種恩賜或施舍。

（2）權(quán)利和義務是一對綜合體，法律義務得到履行，法律權(quán)利才能夠得到保護，否則沒有討論的價值。目前很多國家都已經(jīng)將社會救助權(quán)作為一項憲法權(quán)利寫入憲章當中，從憲法學角度分析，全體公民是社會救助權(quán)的權(quán)利主體，政府和社會是責任和義務主體。

（三）我國流浪乞討人員立法現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行的城市流浪乞討人員社會救助立法不足，現(xiàn)行有關流浪乞討人員社會救助的國家層面立法只有2003年《救助管理辦法》及其《實施細則》，只是簡單取消了我國的流浪乞討收容遣送制度，從立法的規(guī)定及救助站的實例得出，救助站提供的畢竟是一項臨時性社會救助措施，我國流浪乞討人員的社會救助現(xiàn)狀仍然存在著很多問題。

二、我國流浪乞討人員社會救助現(xiàn)狀

（一）救助對象群體身份來源復雜

我國著名學者張千帆曾這樣描述過我國流浪乞討人員的現(xiàn)狀：“經(jīng)濟改革剛開始， 中國農(nóng)村就突顯出地少人多的問題……有些乞丐甚至結(jié)成團伙從事有組織的犯罪活動?！睆纳鲜稣撌鲋锌梢粤私獾搅骼似蛴懭藛T的身份來源比較復雜，大致可以劃分以下類型：

1.生存型：即因自然災害或者參與市場流動遭遇突發(fā)情況所引起的生活窘迫的落難者。暫時喪失收入來源，迫不得已通過乞討來換取生存，當有了機會，會追求體面的生活。

2.職業(yè)型：即生活在溫飽線上下的人群，通過流浪乞討謀求生活，甚至作為致富手段?，F(xiàn)實生活中存在著大量的“騙助者”群體，僅河南信陽救助站每年遇到的就超過200人。此類人員多數(shù)好逸惡勞，專門以流浪乞討為收入來源。

3.團伙型：此類人員為了獲取不法利益，組織流浪乞討人員構(gòu)成團伙，其操控的流浪乞討人員大部分為殘疾人及未成年人。此類群體對正常的社會秩序有很大影響，不僅是對普通人的同情心造成打擊，同時極大傷害了被教唆的乞討者，尤其是未成年乞討者的身心健康。

（二）救助鏈條不順暢

實際操作過程中，社會救助制度必須具有完備、系統(tǒng)的救助體系。但在現(xiàn)實生活中，我國流浪乞討救助對象常常被區(qū)分為“民政的人”“公安的人”“衛(wèi)生的人”，存在著部門之間互相推卸責任的情況。甚至出現(xiàn)“三不收”人員，即醫(yī)院不收、家里不收、社會福利機構(gòu)也不收的情況。追究其根本原因，我們可以看到我國目前對流浪乞討人員的救助部門繁雜，且各部門有各自的規(guī)定，最終導致救助主體不明確，救助鏈條不順暢。

（三）救助規(guī)定五花八門

（1）中央救助規(guī)定不能滿足各地不同的實際情況。流浪乞討在各地所表現(xiàn)的情況不同，因而乞討及其產(chǎn)生的相關問題也不同。中央立法不應該完全代替地方做出這種價值判斷。

（2）地方文件規(guī)定不僅與上位法不服，更出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象。

第一，地方規(guī)章與上位法矛盾。典型的例子是南京市政府出臺的《救助意見》中明確規(guī)定：“求助人身上有明顯傷痕，本人拒絕說明情況的，不屬于救助對象的人員范圍?！钡凇毒戎k法》中，此種情況仍屬于救助范圍之內(nèi)，與《意見》將其列為終止救助的條件相違背?？梢姡掇k法》的規(guī)定與《未成年人保護法》的銜接不夠。

第二，同一地區(qū)的文件規(guī)定也出現(xiàn)相互抵觸的現(xiàn)象。例如有關流浪乞討人員中的精神病人救治，2005年出臺的《河南省城市生活無著的流浪人員救助管理規(guī)定》規(guī)定：流浪乞討人員中的危重病人、精神病人和傳染病人的救治明確由各級衛(wèi)生行政部門負責，同級民政部門或救助站應當予以協(xié)助。而在2014年《關于加強嚴重精神障礙患者救治救助工作的實施意見》提出：原則上，一般重性精神障礙患者的醫(yī)療工作由衛(wèi)生計生部門所屬醫(yī)療機構(gòu)負責，經(jīng)費由當?shù)卣撠煛Ｃ裾块T承擔服役期間患精神障礙的復員、退伍軍人的救治工作以及城市流浪乞討和“三無”精神障礙患者的收治工作。

（四）財政資金來源不足

我國流浪乞討人員救助機構(gòu)出現(xiàn)資金收支不抵的情況。政府負擔了大部分的救助經(jīng)費，具體由地方政府負責，中央財政予以補充。實際操作中，財政資金在救助費用上屬于嚴重赤字狀態(tài)，單一的資金來源使得大部分救助站面臨資金緊張的困境。例如2014年信陽救助站，獲得的救助經(jīng)費包括中央轉(zhuǎn)移支付689萬元、地方財政支持60萬元，但救助經(jīng)費實際開支仍有210萬元收支缺口。

（五）工作難度大，專業(yè)工作人員缺乏

目前我國救助站工作人員屬于“有責無權(quán)”的狀態(tài)，這種情況導致正常的管理工作很難開展。我國法律規(guī)定了在特定情況下救助站可以不予救助或終止救助，但卻沒有規(guī)定受助人員“賴站”該如何處理。沒有強制權(quán)的救助站沒有辦法驅(qū)逐“賴站”人員，更沒有處罰權(quán)對這些人員進行處理。另一方面，救助工作人員工作難度大、人手短缺、專業(yè)人才不足也是不容忽視的問題。例如國家三級救助站合肥市肥東縣救助站，該站獲得國家編制7個，但在編工作的只有4個人，4個人每星期要輪流值夜班，給流浪人員做飯，還要負責他們的返鄉(xiāng)工作。

三、我國流浪乞討人員社會救助制度完善建議

（一）嚴格甄選救助對象，設立資格審查制度

對于流浪乞討人員應當設立資格審查制度。審查可以進行兩次，分為初審和復審。初審是主要對救助對象是否符合條件予以甄別、排除。復審是對不同類型的救助對象進行分類，采取“對癥下藥”的方式救助：

（1）收養(yǎng)救助主要針對沒有生存能力的流浪乞討人員，如流浪乞討旳孤寡老人及喪失勞動能力的殘疾人。對于此類人員應當優(yōu)先考慮尋找法定監(jiān)護人，通知法定監(jiān)護人領回。對于戶口所在地不詳、原籍親屬或單位不愿接回的殘疾人、老人，由民政部門聯(lián)系福利機構(gòu)，為其提供基本“衣食住行”的收養(yǎng)救助。

（2）救治性救助主要針對患有疾病的流浪乞討人員。如流浪乞討旳精神疾病等重病患者。此類人員喪失對行為的識別、控制能力，往往既是施害者又是受害者。其中，對于被遺棄的流浪精神患者，救助站應當優(yōu)先通知其親屬，并給予適當人道主義救助；而對于無家可歸的流浪精神患者，則須發(fā)動救助站和醫(yī)院的共同救助。

（3）保護性救助主要針對流浪乞討未成年人。對于未成年人的保護是國家和社會強制性的義務。流浪乞討未成年人救助立法需要與未成年人保護立法互相配合，從源頭上防止未成年人成為流浪乞討人員。對于已經(jīng)流浪乞討的未成年人，應當優(yōu)先尋找其監(jiān)護人。其次，對于無法找到監(jiān)護人的未成年人，應當建立完善的收養(yǎng)制度。

（4）職業(yè)培訓的救助主要針對務工不著的流浪乞討人員。對于受生計所迫而淪為流浪乞討人員，臨時性的、看護式的救助是不長久的，救助站應當采取實質(zhì)性救助，并且拓展救助服務的寬度，如展開就業(yè)培訓，與當?shù)厝瞬攀袌龉芾韱挝缓献?，為其尋找工作機會等。

（二）完善救助機制，明確不同部分的救助職責

不同的政府部門間的分工與合作是每一項制度實施的關鍵。全國數(shù)百萬流浪乞討人員的救助不能單靠民政一個部門、救助站一個機構(gòu)。救助工作要建立以民政部門管理體系為縱向系列，政府其他主管部門為橫向協(xié)同配合，形成有主體、有分工、有管理的縱橫交叉運行網(wǎng)絡。

（1）民政部門作為流浪乞討人員救助的領頭部門，需要總體把握救助的規(guī)章、措施等上層建筑，擬定工作方案，對具體的救助站需要加強指導，并加大救助制度的宣傳工作，讓人們對救助人群有更正確的定位和認識。

（2）衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)對突發(fā)急病的受助人員有救治義務，并且要承擔救助站的平時健康檢查工作。

（3）對于交通、鐵道部門而言，應為返回戶口所在地、住所地的受助人提供交通憑證。

（4）財政部門要合理增加救助資金投入，建立穩(wěn)定增長的救助資金籌措機制，廣泛吸收來自社會的救助資金；審計部門進行審計監(jiān)督，使其公正透明。

（5）教育部門應積極為流浪乞討人員中的未成年人提供與其他成年人同等的教育機會。

（6）醫(yī)療部門應通過指定定點醫(yī)療機構(gòu)服務機構(gòu)等方式保證受救助者的健康，如西北的寧夏回族自治區(qū)30家流浪乞討人員救治定點醫(yī)院的設立

（三）加快完善救助法規(guī)制度體系，做好中央和地方權(quán)限的劃分

根據(jù)上文論述，流浪乞討人員救助問題同時具有全國性和地方性。中央制定《救助管理辦法》規(guī)定了解決流浪乞討問題的一般模式，但原則化內(nèi)容居多，可操作性差，落實難度大，管理盲區(qū)多。地方政府應當在已有的立法框架內(nèi)制定相應的實施細則，充分細化救助條件、救助期限以及在不能及時查明是否符合條件的情況下實行救助優(yōu)先原則等事項。

（四）細化資金支持管理制度，做好接受社會救助資金工作

就目前而言，世界上僅靠政府財政支撐進行社會救助的國家屈指可數(shù)，我們可以參照國外在城市流浪乞討人員社會救助中的做法，吸收社會捐助。這樣既對政府財政進行減負，增加救助資金渠道，而且有利于我國慈善事業(yè)的長足健康發(fā)展。

（五）適當賦予救助站管理人員職權(quán)，擴充專業(yè)救助隊伍

（1）針對實踐當中出現(xiàn)的受助人員的違法行為，應當賦予救助站工作人員必要的管理權(quán)力，例如給予受助人員警告、強制隔離、強制約束人身自由等。

（2）我們要吸納社會、護理、心理等專業(yè)的高校畢業(yè)生進入救助站工作，為救助工作提供專業(yè)知識，提升救助隊伍的活力和水平。另外，我們需要對救助站工作人員進行人性化、系統(tǒng)化的管理。第一，突出人性化，加強救助工作人員的健康安全保障，提高各項待遇，改善工作環(huán)境；第二，進行系統(tǒng)化的培訓，建立救助站工作人員執(zhí)業(yè)素質(zhì)和執(zhí)業(yè)能力培訓和考核機制，進而更好地規(guī)范工作人員的行為，使其在工作中有更強的服務意識和責任意識。

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