摘 要：戰(zhàn)后，伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，美國(guó)國(guó)內(nèi)的大氣污染問(wèn)題也愈發(fā)嚴(yán)重?，F(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)排放的二氧化硫、氮氧化物等酸性氣體被排放到空中，由此形成的酸雨問(wèn)題，不僅給美國(guó)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也引起了普通民眾的廣泛關(guān)注。從20世紀(jì)70年代開始，聯(lián)邦政府開始全面介入環(huán)保事務(wù)，采取了諸如修訂新的《清潔空氣法》等一系列措施來(lái)治理酸雨污染。在歷經(jīng)上世紀(jì)80年代里根政府時(shí)期緩慢前行之后，最終在90年代布什總統(tǒng)上臺(tái)后取得了初步成效。

關(guān)鍵詞：美國(guó)；酸雨治理；《清潔空氣法》

美國(guó)作為全世界能源消費(fèi)量最多的國(guó)家，其人口只占世界總?cè)丝诘?%左右，但其能源消費(fèi)卻占到全世界能源總消費(fèi)量的25%左右。直到1995年以前，美國(guó)每年礦物燃料燃燒產(chǎn)生的二氧化硫和氮氧化物等酸性氣體總量都位居世界首位。從上世紀(jì)50年代以來(lái)，每年向大氣中排放的酸性污染物便逐年增多，到70年代中期達(dá)到最高峰，二氧化硫的排放量從1950年的2030萬(wàn)噸增加到1973年的2870萬(wàn)噸，氮氧化物則由930萬(wàn)噸增加到2020萬(wàn)噸。這一時(shí)期，酸雨問(wèn)題在美國(guó)也愈發(fā)嚴(yán)重，美國(guó)15個(gè)州酸雨的pH值平均在4.8以下，1984年個(gè)別地區(qū)甚至達(dá)到了1.5，成為最嚴(yán)重的記錄①。與此同時(shí)，美國(guó)境內(nèi)的酸雨污染范圍也由上世紀(jì)50年代的東北部的新英格蘭地區(qū)擴(kuò)展到密西西比河以東的31個(gè)州和西部、南部的局部地區(qū)。

一、美國(guó)聯(lián)邦政府的酸雨治理歷程

（一）20世紀(jì)70年代美國(guó)政府的酸雨治理

在國(guó)內(nèi)大氣污染日益嚴(yán)峻以及環(huán)保運(yùn)動(dòng)日趨高漲形勢(shì)的推動(dòng)下，美國(guó)國(guó)會(huì)于1970年通過(guò)了《清潔空氣法》修正案，該修正案加強(qiáng)了聯(lián)邦政府在大氣污染治理上管理和干預(yù)的程度，并對(duì)治理全美大氣污染作了比較全面的規(guī)定。第一，修正案授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保署設(shè)置國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（National Ambient Air Quality Standards）。1971年4月30日，聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署根據(jù)《清潔空氣法》授權(quán)頒布了六種污染物的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。六種污染物包括二氧化硫、空氣污染微粒、氮氧化物、一氧化碳、臭氧、鉛②。二氧化硫和氮氧化物等酸性氣體第一次被納入到國(guó)家控制標(biāo)準(zhǔn)；第二，1970年《清潔空氣法》修正案還要求聯(lián)邦環(huán)保署加強(qiáng)對(duì)機(jī)動(dòng)車輛污染物排放的控制，特別是新機(jī)動(dòng)車尾氣排放污染。法案授權(quán)聯(lián)邦環(huán)保局為新的機(jī)動(dòng)車輛制定氮氧化物、一氧化碳以及碳?xì)浠衔锏呐欧艠?biāo)準(zhǔn)，以5年為一個(gè)階段，逐步強(qiáng)化。第三、法案要求各州提交州執(zhí)行計(jì)劃（State Implementation Plan），根據(jù)1970年《清潔空氣法》修正案規(guī)定，地方各州必須制定出相應(yīng)的空氣管控政策，使所屬的空氣質(zhì)量控制區(qū)的空氣標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到國(guó)家控制標(biāo)準(zhǔn)。

但是1970年《清潔空氣法》修正案存在未能解決新、老污染源之間的污染控制費(fèi)用的分擔(dān)、忽視對(duì)清潔空氣地區(qū)和未達(dá)標(biāo)地區(qū)的空氣質(zhì)量控制等問(wèn)題，國(guó)會(huì)于1977年修訂了新的《清潔空氣法》。新的修正案大大加強(qiáng)了對(duì)清潔空氣地區(qū)和未達(dá)標(biāo)地區(qū)的控制污染，并制定了七種主要大氣污染物質(zhì)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)濃度，由247個(gè)空氣質(zhì)量控制區(qū)（Air Quality Control Region）來(lái)判斷是否達(dá)到了環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

（二）20世紀(jì)80年代美國(guó)政府的酸雨治理

1981年里根總統(tǒng)上臺(tái)之后，為振興經(jīng)濟(jì)實(shí)施了一系列改革，被稱為“里根革命”。這一時(shí)期里根政府國(guó)內(nèi)政策的側(cè)重點(diǎn)在于通過(guò)增加稅收、減少開支來(lái)促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的振興。在環(huán)境保護(hù)方面，表現(xiàn)為采用“成本—效益”分析法評(píng)定環(huán)境管制的政策，以確保政策收益與成本大致恰當(dāng)。由此，聯(lián)邦政府在酸雨問(wèn)題上的態(tài)度發(fā)生了消極轉(zhuǎn)變。里根政府認(rèn)為在做出削減排放的決定之前，需要對(duì)酸雨污染問(wèn)題進(jìn)行深入的信息搜集和研究。里根第一任期內(nèi)的聯(lián)邦內(nèi)政部長(zhǎng)詹姆斯·瓦特、能源部長(zhǎng)詹姆斯·愛德華茲等行政官員，都對(duì)聯(lián)邦政府為控制酸性氣體排放而耗費(fèi)數(shù)十億美元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值提出質(zhì)疑。盡管如此，仍然有部分團(tuán)體反對(duì)政府的態(tài)度。國(guó)家科學(xué)研究院對(duì)酸雨危害進(jìn)行了研究，1981年末，國(guó)家科學(xué)研究院發(fā)布了一份研究報(bào)告指出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)角度和生物圈保護(hù)角度來(lái)看，二氧化硫和氮氧化物的持續(xù)加速排放，會(huì)對(duì)人類健康和生物圈產(chǎn)生威脅③。

由于政府的漠視以及反環(huán)保勢(shì)力的阻擾，里根政府時(shí)期在酸雨污染治理方面成效不大。具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面；一是1981年《清潔空氣法》的撥款期限到期后，需要進(jìn)行新的修訂，但國(guó)會(huì)內(nèi)部在對(duì)現(xiàn)有的研究能否提供有效的控制計(jì)劃一直存有疑義，《清潔空氣法》只能根據(jù)原有的法案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行撥款，這一狀況一直持續(xù)到里根卸任才結(jié)束。從1981年到1989年，國(guó)會(huì)先后三次對(duì)《清潔空氣法》修正案進(jìn)行表決，但均以失敗告終。二是在上世紀(jì)80年代的美加酸雨談判中，美國(guó)聯(lián)邦政府表現(xiàn)出一種不作為的態(tài)度。里根入住白宮后，不僅否認(rèn)美國(guó)污染物跨境污染加拿大的事實(shí)，反而認(rèn)為加拿大方面要對(duì)美國(guó)東北部酸雨污染狀況負(fù)有責(zé)任④。對(duì)于加拿大政府提出的關(guān)于簽訂加美酸雨協(xié)定的要求，里根表示，在有足夠的科學(xué)研究證據(jù)表明需要兩國(guó)合作之前，聯(lián)邦政府不需要做出任何決定。整個(gè)里根政府任期，美國(guó)都沒有在跨境酸雨問(wèn)題上做出實(shí)際行動(dòng)。

（三）20世紀(jì)90年代美國(guó)政府的酸雨治理

1988年，布什總統(tǒng)上臺(tái)后，聯(lián)邦政府改變了酸雨治理上的態(tài)度。早在競(jìng)選之初，布什承諾將成為一名“環(huán)保總統(tǒng)”。布什就任總統(tǒng)后就開始起草1990年《空氣清潔法》修正案，該修正案第四章就酸雨問(wèn)題設(shè)立了“酸雨計(jì)劃（Acid Rain Program）”，規(guī)定對(duì)二氧化硫和氮氧化物等酸性氣體實(shí)行總量控制。酸雨計(jì)劃的目標(biāo)是到2000年時(shí)二氧化硫的年排放量在1980年的排放水平上削減1000萬(wàn)噸，同時(shí)氮氧化物的年排放量應(yīng)當(dāng)從1980年的排放水平削減200萬(wàn)噸。法案規(guī)定要利用市場(chǎng)排放交易機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)任務(wù)目標(biāo)。此外，為了減少大氣污染物以及能源生產(chǎn)和使用過(guò)程中的其他不利影響，酸雨計(jì)劃鼓勵(lì)將節(jié)約能源、預(yù)防污染，采用可再生能源和清潔替代技術(shù)作為長(zhǎng)期策略。這是一個(gè)建立在市場(chǎng)機(jī)制上的環(huán)境政策，代表了聯(lián)邦政府在排放控制政策上對(duì)上世紀(jì)70年代命令控制模式的一個(gè)轉(zhuǎn)變。酸雨計(jì)劃創(chuàng)立了一個(gè)控制二氧化硫排放的總量控制和排放交易機(jī)制⑤。1990《清潔空氣法》修正案是美國(guó)歷史上第一部對(duì)酸雨進(jìn)行治理的法律。

（四）酸雨計(jì)劃成效

酸雨計(jì)劃在控制酸性氣體中引入了市場(chǎng)機(jī)制，允許污染企業(yè)尋求最經(jīng)濟(jì)的方法減少二氧化硫的排放。污染企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，不斷優(yōu)化生產(chǎn)技術(shù)和設(shè)備，有效地減少了二氧化硫等酸性氣體的排放量。聯(lián)邦政府的年度統(tǒng)計(jì)報(bào)告也證實(shí)了酸雨計(jì)劃的巨大減排效果。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1980年到2004年，美國(guó)的二氧化硫排放量由1730萬(wàn)噸減少到1030萬(wàn)噸，在24年間排放量減少了40%。其中1995年酸雨計(jì)劃實(shí)施后的10年中減少最為明顯。1986到1995年間，全美大氣中的二氧化硫濃度下降了37%。此外，氮氧化物的排放也得到了有效的控制。酸雨計(jì)劃在控制二氧化硫排放中最突出的表現(xiàn)就是，從 1990年到2004年，全美大氣中二氧化硫濃度下降了49%⑥。因此，從大氣污染治理的角度而言，酸雨計(jì)劃取得了預(yù)期的成效。

二、美國(guó)聯(lián)邦政府酸雨治理政策演變?cè)蛱轿?/p>

首先，經(jīng)濟(jì)利益方面的考量是美國(guó)聯(lián)邦政府酸雨治理政策演變的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展造成了一系列環(huán)境污染問(wèn)題的凸顯，不僅影響了人們的日常生活，更對(duì)民眾的生命健康產(chǎn)生了威脅。從上世紀(jì)50年代后期到70年代，聯(lián)邦政府出臺(tái)了一系列治理大氣污染的立法政策，來(lái)治理大氣污染。進(jìn)入80年代以后，聯(lián)邦政府在酸雨問(wèn)題上的消極與這一時(shí)期美國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的整體低迷、民眾注意力轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)層面等經(jīng)濟(jì)因素不無(wú)關(guān)系。二氧化硫主要來(lái)自于煤炭燃燒，通過(guò)削減煤炭的消耗，可以有效地減少二氧化硫的排放，但這一方式與七八十年代聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)政策相沖突，1973年第四次中東戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，阿拉伯國(guó)家宣布對(duì)西方國(guó)家實(shí)行石油禁運(yùn)，導(dǎo)致油價(jià)飆升。為了應(yīng)對(duì)能源危機(jī)，聯(lián)邦政府在加大本國(guó)石油勘探和供應(yīng)的基礎(chǔ)上，也一直鼓勵(lì)增加煤炭供應(yīng)來(lái)代替對(duì)國(guó)外石油的依賴。在這一能源政策的指導(dǎo)下，從上世紀(jì)70年代中期到90年代美國(guó)的煤炭消耗量始終處于一個(gè)增長(zhǎng)狀態(tài)，這也造成了美國(guó)國(guó)內(nèi)大氣二氧化硫濃度始終處于高水平狀態(tài)⑦。到了上世紀(jì)80年代末期老布什政府上臺(tái)以及90年代克林頓政府在環(huán)保事業(yè)上的重新重視，以致1990年《清潔空氣法》修正案通過(guò)并實(shí)施，取得良好效果，與90年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)的重新振興有著莫大關(guān)聯(lián)。

其次，政黨政治對(duì)聯(lián)邦政府酸雨治理政策的演變起到了重要作用。通常來(lái)說(shuō)，民主黨比共和黨更傾向于支持環(huán)境保護(hù)。具體到總統(tǒng)的角度上看，在卡特總統(tǒng)任內(nèi)時(shí)期，酸雨治理開始被認(rèn)為是聯(lián)邦政府的一項(xiàng)公共政策，在1979年8月國(guó)會(huì)的第二篇環(huán)境咨文中，卡特把酸雨定義為美國(guó)面臨的兩個(gè)重要環(huán)境問(wèn)題之一⑧?？ㄌ卦谄淙蝺?nèi)，還推動(dòng)了對(duì)酸沉降進(jìn)行研究的“國(guó)家酸雨沉降評(píng)價(jià)項(xiàng)目”；在克林頓總統(tǒng)時(shí)期，酸雨計(jì)劃得以全面貫徹實(shí)施；而在共和黨總統(tǒng)任內(nèi)，里根總統(tǒng)時(shí)期聯(lián)邦政府不僅在對(duì)內(nèi)酸雨治理方面不積極，在與加拿大政府關(guān)于解決跨境酸雨污染問(wèn)題上也是裹足不前。國(guó)會(huì)層面，當(dāng)民主黨占多數(shù)席位時(shí)，就有利于環(huán)保政策的制定。上世紀(jì)70年代兩部《清潔空氣法》修正案的通過(guò)，和同一時(shí)期政府在治理包括酸雨在內(nèi)的大氣污染問(wèn)題上的積極態(tài)度，都源于民主黨控制了國(guó)會(huì)兩院的多數(shù)席位。到了上世紀(jì)80年代以后，聯(lián)邦政府在酸雨治理上消極，不僅與里根總統(tǒng)個(gè)人的保守主義有關(guān)，也與這一時(shí)期民主黨失去對(duì)國(guó)會(huì)兩院多數(shù)控制有關(guān)，尤其是關(guān)于新的《空氣清潔法》修訂上，在國(guó)會(huì)內(nèi)部無(wú)法達(dá)成一致。

再次，加拿大政府這個(gè)外部因素在美國(guó)酸雨污染治理政策演進(jìn)過(guò)程中，一直扮演著十分重要的角色。北美東北部五大湖區(qū)是世界三大酸雨區(qū)之一，而身處其中的美國(guó)和加拿大兩國(guó)也一直飽受酸雨污染的影響。作為跨境酸雨污染的主要受害者，加拿大政府從上世紀(jì)70年代開始一直尋求與美方合作來(lái)解決兩國(guó)間的跨境酸雨污染問(wèn)題。1977年，加拿大聯(lián)邦環(huán)境部長(zhǎng)勒布朗呼吁美國(guó)政府解決跨境污染問(wèn)題。1984年，加拿大馬爾羅尼總理上任之后，就美加兩國(guó)跨境酸雨問(wèn)題的解決與美國(guó)政府進(jìn)行積極的磋商，不斷向美方施加壓力，里根政府為爭(zhēng)取連任以及緩和美加關(guān)系，在1985年正式承認(rèn)酸雨問(wèn)題的嚴(yán)重性。在加拿大方面的努力下，美加兩國(guó)于1990年底草簽了《空氣質(zhì)量協(xié)定》，并于次年3月正式簽署了該協(xié)定。這種外部壓力加上國(guó)內(nèi)民眾對(duì)酸雨污染的高漲呼聲，也在一定程度上推動(dòng)了1990年《清潔空氣法》修正案的通過(guò)。

回顧20世紀(jì)70年代以來(lái)的美國(guó)聯(lián)邦政府的酸雨治理歷程，不難發(fā)現(xiàn)，酸雨問(wèn)題的治理如同其他環(huán)境問(wèn)題的治理模式一樣，都經(jīng)歷了最初的由聯(lián)邦政府全權(quán)介入管理的計(jì)劃模式到最后不斷放權(quán)，引入市場(chǎng)機(jī)制模式的轉(zhuǎn)變。在這個(gè)過(guò)程中，受制于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展走勢(shì)、政治層面不同陣營(yíng)的博弈，以及鄰國(guó)的影響，聯(lián)邦政府在酸雨污染治理上做出了積極轉(zhuǎn)變。而我們從中也可以得出兩點(diǎn)啟示：一是要在立法層面不斷完善，把酸雨治理納入到國(guó)家政策規(guī)劃中。只有法律完善，才能有法可依；二是把市場(chǎng)機(jī)制引入到酸雨治理中來(lái)，調(diào)動(dòng)污染企業(yè)減排的積極性。

注釋：

①王惠.資源與環(huán)境概論[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2009：171.

②吳曉明.科學(xué)與社會(huì)[M].上海：上海遠(yuǎn)東出版社，1995：201.

③Norman J. Vig， Michael E. Kraft， ed.， Environmental Policy in the 1980s， CQ ， Press，1997，p.244.

④John Edward Carroll. International Environmental Diplomacy： The Management And Resolution of Transfrontier Environmental Problems. Cambridge University Press，1988， p.55.

⑤Stavins，R.N. What can we learn from the grand policy experiment？ Lesson from SO2 allowance trading. Journal of Economic Perspective， 1998. p.69.

⑥U.S. Environmental Protection Agency，Acid Rain Program2004 Progress Report（2004），p.15.

⑦Norman J. Vig， Michael E. Kraft， ed.，Environmental Policy in the 1980s，CQ ，Press，1997，p.242.

⑧Leslie R. Alm， Crossing borders， crossing boundaries ： the role of scientists in the U.S. acid rain debate， Westport， Connecticut. 2000.p.20.

作者簡(jiǎn)介：

李振，上海大學(xué)文學(xué)院世界史專業(yè)在讀碩士。研究方向：美國(guó)環(huán)境史。