陳偉偉

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廈門(mén)市市政工程規(guī)劃批后管理探討

陳偉偉

引言

《中華人民共和國(guó)規(guī)劃法》第四十三條規(guī)定工程實(shí)施過(guò)程中規(guī)劃條件變更必須取得規(guī)劃主管部門(mén)的許可；第四十五條規(guī)定竣工驗(yàn)收前必須向規(guī)劃主管部門(mén)上報(bào)資料核實(shí)規(guī)劃條件，只有核實(shí)合格才能組織竣工驗(yàn)收。但廈門(mén)市市政工程項(xiàng)目的批后管理卻不夠規(guī)范化，甚至缺失項(xiàng)目完工后規(guī)劃條件核實(shí)的環(huán)節(jié)，造成了后續(xù)管理不到位，無(wú)法反映規(guī)劃內(nèi)容和實(shí)際施工之間的差異，可能導(dǎo)致后期工程與實(shí)際情況的沖突。由此引發(fā)的工程事故如挖破燃?xì)夤艿?、挖破污水管道等情況時(shí)有發(fā)生，不僅給人民的日常生活帶來(lái)不便，更需要花費(fèi)大量的人力、物力進(jìn)行修復(fù)，甚至引發(fā)危險(xiǎn)。

為了規(guī)范市政工程項(xiàng)目批后管理且盡量避免由此引發(fā)的工程事故，本文通過(guò)多種渠道調(diào)查研究，了解了廈門(mén)市現(xiàn)狀管理具體情況，分析了《中華人民共和國(guó)規(guī)劃法》相關(guān)條例在廈門(mén)市無(wú)法有效執(zhí)行的具體原因，提出了整改方案和切實(shí)可行的執(zhí)行細(xì)則。

現(xiàn)行法律法規(guī)及解讀

1.國(guó)家法規(guī)

現(xiàn)行國(guó)家法規(guī)主要有如下4項(xiàng)：

（1）《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主席令第74號(hào)

該法2008年01月01日起開(kāi)始實(shí)施，第四十三條規(guī)定工程實(shí)施過(guò)程中規(guī)劃條件變更必須上報(bào)申請(qǐng)；第四十五條規(guī)定工程實(shí)施完工后必須向規(guī)劃主管部門(mén)申請(qǐng)核實(shí)規(guī)劃條件，核實(shí)不通過(guò)不能組織竣工驗(yàn)收。

（2） 《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》國(guó)務(wù)院令第279號(hào)

該條例2000年01月30日起開(kāi)始實(shí)施，第四十九條明確指出工程竣工驗(yàn)收所需要的文件包括規(guī)劃部門(mén)所出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用文件。

（3）《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施施工竣工驗(yàn)收備案管理辦法》建設(shè)部令第78號(hào)

該管理辦法于 2000年04月07日起實(shí)施，2009年10月19日進(jìn)行修改。第五條明確說(shuō)明了竣工驗(yàn)收應(yīng)該提交的備案文件，其中包括由規(guī)劃部門(mén)出具的認(rèn)可文件或者準(zhǔn)許使用文件。

（4）《房屋登記辦法》建設(shè)部令第168號(hào)

該法規(guī)于2008年07月01日起實(shí)施，第三十條明確規(guī)定了房屋所有權(quán)登記所需的文件，其中包括建設(shè)工程符合規(guī)劃的證明。

2.福建省法規(guī)文件

現(xiàn)行福建省相關(guān)法規(guī)和文件主要有2項(xiàng)：

（1）《福建省實(shí)施《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦法》閩常［2011］6號(hào)2011年

該辦法于2011年05月01日起實(shí)施，對(duì)福建省實(shí)施《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行了條款的細(xì)化。其中，第三十五條規(guī)定了建設(shè)單位變更規(guī)劃條件必須申請(qǐng)上報(bào)并說(shuō)明變更內(nèi)容和原因，規(guī)劃主管部門(mén)依據(jù)相關(guān)程序進(jìn)行審批，審批通過(guò)方可變更；第四十二條要求施工前進(jìn)行驗(yàn)線申請(qǐng)，驗(yàn)線合格方可開(kāi)工建設(shè)；第四十五條規(guī)定組織建設(shè)竣工驗(yàn)收前，應(yīng)向城鄉(xiāng)主管部門(mén)申請(qǐng)核實(shí)規(guī)劃條件，通過(guò)核實(shí)的才可組織竣工驗(yàn)收以及辦理后續(xù)手續(xù)。

（2）《福建省建設(shè)廳關(guān)于規(guī)范建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》閩建規(guī)［2005］15號(hào)

該指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)管理進(jìn)行了明確的說(shuō)明，規(guī)定了建設(shè)工程竣工測(cè)量完成后要向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)申請(qǐng)建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)，并給出了必須提交的材料以及市政道路及管線工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)內(nèi)容。

3.廈門(mén)市相關(guān)文件

廈門(mén)市相關(guān)文件主要有《廈門(mén)市規(guī)劃局、廈門(mén)市建設(shè)與管理局、廈門(mén)市國(guó)土資源與房產(chǎn)管理局關(guān)于實(shí)行建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)、備案和房屋登記的通知》廈規(guī)［2009］49號(hào)。

該通知于2009年07月01日起實(shí)施，對(duì)建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)及后續(xù)管理進(jìn)行了說(shuō)明（圖1）。從流程圖中可以看出，建設(shè)工程必須經(jīng)規(guī)劃部門(mén)出具規(guī)劃條件核實(shí)意見(jiàn)書(shū)并符合規(guī)劃條件時(shí)方可組織竣工驗(yàn)收。

圖1 廈門(mén)市規(guī)劃條件核實(shí)、備案和房屋登記流程圖

現(xiàn)狀存在問(wèn)題及分析

與廈門(mén)市水務(wù)集團(tuán)、廈門(mén)華潤(rùn)燃?xì)庥邢薰?、中?guó)電信廈門(mén)分公司、廈門(mén)移動(dòng)、廈門(mén)廣電集團(tuán)和廈門(mén)聯(lián)通、廈門(mén)市電業(yè)局、市政指揮部、路橋、百城及公路局的相關(guān)人員分別進(jìn)行了溝通與探討，了解了市政道路、給排水管線、燃?xì)夤芫€、電力管線及通信管線等市政工程的批后管理具體實(shí)施情況，分析總結(jié)了具體原因。

1.現(xiàn)狀存在問(wèn)題

廈門(mén)市市政工程批后管理執(zhí)行不夠規(guī)范甚至存在規(guī)劃條件核實(shí)這一至關(guān)重要環(huán)節(jié)的缺失情況，具體問(wèn)題分析如下：

（1）放樣及驗(yàn)線工作不夠規(guī)范化：放樣及驗(yàn)線程序沒(méi)有統(tǒng)一，甚至存在個(gè)別工程缺失驗(yàn)線工作。驗(yàn)線過(guò)程及形成成果沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)化，也沒(méi)有統(tǒng)一經(jīng)過(guò)廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)的審核，達(dá)不到實(shí)際監(jiān)管的目的。

（2）工程實(shí)施過(guò)程中規(guī)劃許可變更管理不夠規(guī)范化：部分部門(mén)在進(jìn)行規(guī)劃條件變更時(shí)會(huì)進(jìn)行書(shū)面上報(bào)或者口頭上報(bào)，但也有部分部門(mén)存在不經(jīng)上報(bào)批準(zhǔn)直接進(jìn)行規(guī)劃條件變更的情況。

（3）竣工測(cè)量不及時(shí)：部分地段已完工多年，卻仍缺少竣工測(cè)量備案資料，城建檔案館資料更新不及時(shí)，可能導(dǎo)致后續(xù)規(guī)劃與實(shí)際情況的相互矛盾。

（4）竣工測(cè)量成果與實(shí)際情況不符：已上交城建檔案館的竣工資料中有部分資料不是由第三方測(cè)繪單位測(cè)繪形成，基本上由施工圖翻制而成，資料缺乏真實(shí)性，經(jīng)與測(cè)繪成果對(duì)比，與實(shí)際情況偏差較大。

（5）竣工測(cè)量成果格式?jīng)]有標(biāo)準(zhǔn)化：部分資料有規(guī)劃條件與具體施工情況的偏差值，部分資料沒(méi)有偏差值。測(cè)繪成果沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（6）缺失規(guī)劃條件核實(shí)：雖然法規(guī)中有明確規(guī)定工程在竣工驗(yàn)收前要向規(guī)劃主管部門(mén)申請(qǐng)規(guī)劃條件核實(shí)，但廈門(mén)市實(shí)際缺少這一環(huán)節(jié)，工程均未經(jīng)過(guò)廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)的核實(shí)而直接進(jìn)行竣工驗(yàn)收。由此導(dǎo)致廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)對(duì)工程幾乎起不到實(shí)際的監(jiān)督管理作用，也不能掌握實(shí)際的施工情況，出現(xiàn)管線混亂、管線相互沖突以及后續(xù)工程無(wú)法正常實(shí)施等問(wèn)題。較為嚴(yán)重時(shí)也有出現(xiàn)過(guò)后續(xù)工程實(shí)施時(shí)挖破燃?xì)夤艿赖那闆r，情況危險(xiǎn)且管道的重新修復(fù)需要花費(fèi)大量的人力物力。

2.原因分析

經(jīng)分析，廈門(mén)市批后管理工作無(wú)法有效實(shí)施的主要原因有如下三點(diǎn)：

（1）相關(guān)管理程序不明確：不同具體情況下管理程序不夠明確和規(guī)范化，各職能部門(mén)分工不夠清晰，導(dǎo)致實(shí)施單位無(wú)法有效執(zhí)行。比如與道路相結(jié)合的項(xiàng)目，管線需要調(diào)整時(shí)，管線單位應(yīng)該向規(guī)劃部門(mén)報(bào)審還是向道路單位報(bào)審等細(xì)節(jié)問(wèn)題，無(wú)據(jù)可依。

（2）管理程序所需時(shí)間與工期緊張間的矛盾：批后管理相關(guān)審批程序勢(shì)必需要一定的時(shí)間，但大部分市政工程項(xiàng)目工期緊張，導(dǎo)致部分實(shí)施單位跳過(guò)管理程序直接施工或竣工。

（3）批后管理第三方收費(fèi)問(wèn)題：批后管理需要第三方測(cè)繪單位配合實(shí)施，存在測(cè)繪費(fèi)用。目前無(wú)統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，且項(xiàng)目資金中未將規(guī)劃條件核實(shí)測(cè)繪費(fèi)作為單獨(dú)一項(xiàng)納入。批后管理相關(guān)費(fèi)用無(wú)處可出。

管理建議

1.實(shí)施前管理

工程實(shí)施前管理主要指的是施工前的放樣定位和驗(yàn)線檢查。

建設(shè)工程必須委托有資質(zhì)的測(cè)繪單位放樣定位，并經(jīng)廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)驗(yàn)線及檢查合格后方可開(kāi)工。

與道路相結(jié)合的項(xiàng)目，由相關(guān)市政建設(shè)部門(mén)組織實(shí)施放樣及驗(yàn)線；管線單位單獨(dú)施工的項(xiàng)目，由各管線單位組織實(shí)施放樣及驗(yàn)線。

無(wú)論是道路部門(mén)還是管線單位，組織實(shí)施放樣定位時(shí)，必須委托有資質(zhì)的測(cè)繪單位按照放樣定位標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行（并不強(qiáng)行指定測(cè)繪中心）；組織實(shí)施驗(yàn)線時(shí)，也必須委托有資質(zhì)的測(cè)繪單位形成驗(yàn)線成果（并不強(qiáng)行指定測(cè)繪中心），驗(yàn)線成果格式必須按照測(cè)繪中心給出的標(biāo)準(zhǔn)形成，并報(bào)于測(cè)繪中心技術(shù)審查后由廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)出具驗(yàn)線意見(jiàn)。驗(yàn)線合格方可開(kāi)工，驗(yàn)線不合格需重新放樣后重新驗(yàn)線，直至驗(yàn)線合格。

為了不耽誤工期，廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在建設(shè)單位報(bào)測(cè)繪中心技術(shù)審查后五日內(nèi)出具施工意見(jiàn)書(shū)。

2.工程實(shí)施中管理

工程實(shí)施中管理主要指的是施工過(guò)程中規(guī)劃條件變更的管理。

建設(shè)單位或者個(gè)人不得擅自較大幅度地變更規(guī)劃條件，確需大幅度變更時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照以下程序進(jìn)行：

（1）依法向廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)提出變更申請(qǐng)，說(shuō)明變更內(nèi)容和依據(jù)。具體做法是：與道路結(jié)合的項(xiàng)目，道路變更由道路部門(mén)直接向廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)提出變更申請(qǐng)，管線變更由管線單位向道路部門(mén)和廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)同時(shí)提出變更申請(qǐng)。管線單獨(dú)施工的項(xiàng)目，變更時(shí)由管線單位直接向廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)提出變更申請(qǐng)。

（2）廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)應(yīng)根據(jù)變更內(nèi)容和依據(jù)，靈活決定是否組織專家進(jìn)行必要性論證，并采用多種形式征求厲害關(guān)系人的意見(jiàn)，必要時(shí)組織聽(tīng)證。

（3）廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將變更后的規(guī)劃條件以書(shū)面形式反饋給道路及相關(guān)管線單位，同時(shí)通報(bào)同級(jí)土地主管部門(mén)。

變更用地性質(zhì)、容積率的，廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

變更內(nèi)容不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃的，不得批準(zhǔn)。

3.工程實(shí)施后管理

工程實(shí)施后管理主要指的是工程完工后組織驗(yàn)收前的規(guī)劃核實(shí)。

建設(shè)單位在組織建設(shè)工程竣工驗(yàn)收前，必須向廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)申請(qǐng)核實(shí)規(guī)劃條件，并提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證及附件、附圖、竣工測(cè)繪報(bào)告及竣工圖等資料。與道路結(jié)合的項(xiàng)目，道路部門(mén)負(fù)責(zé)收集所涉及到的管線單位的規(guī)劃核實(shí)相關(guān)文件后一起上報(bào)廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)；單獨(dú)施工的管線工程，由管線單位直接將規(guī)劃核實(shí)相關(guān)文件上報(bào)廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)。

竣工測(cè)繪必須委托有資質(zhì)的測(cè)繪單位進(jìn)行，測(cè)繪成果必須反映規(guī)劃核實(shí)的內(nèi)容即必須按照測(cè)繪中心給出的標(biāo)準(zhǔn)形成。

規(guī)劃核實(shí)內(nèi)容包括：

（1）道路、管線工程實(shí)施范圍是否與規(guī)劃許可一致。

（2）道路中心線、道路控制節(jié)點(diǎn)和基準(zhǔn)點(diǎn)的平面坐標(biāo)及標(biāo)高（即X、Y、Z），以及對(duì)應(yīng)的偏差值（即△X、△Y、△Z）。

（3）道路標(biāo)準(zhǔn)橫斷面，主要是人行道、機(jī)動(dòng)車道和非機(jī)動(dòng)車道的寬度，以及對(duì)應(yīng)的偏差值 。

（4）道路附屬設(shè)施（含天橋、地道等）的控制點(diǎn)平面坐標(biāo)及凈高，以及對(duì)應(yīng)的偏差值。

（5）管線管徑、埋設(shè)深度及對(duì)應(yīng)的偏差值，管線管材及與原規(guī)劃的對(duì)比。

（6）管線中心線、轉(zhuǎn)折點(diǎn)和檢查井的平面坐標(biāo)及標(biāo)高（即X、Y、Z），以及對(duì)應(yīng)的偏差值（即△X、△Y、△Z）。

廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自受理申請(qǐng)之日起十日內(nèi)，派人到現(xiàn)場(chǎng)對(duì)規(guī)劃條件的落實(shí)情況進(jìn)行核實(shí)。經(jīng)核實(shí)，符合規(guī)劃條件的，廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自受理之日起三十日內(nèi)向建設(shè)單位或者個(gè)人出具規(guī)劃條件核實(shí)意見(jiàn)；不符合規(guī)劃條件的，責(zé)令其限期改正，重新辦理規(guī)劃條件核實(shí)，并依法予以查處。

未經(jīng)核實(shí)規(guī)劃條件或者經(jīng)核實(shí)不符合規(guī)劃條件的建設(shè)工程，建設(shè)單位不得組織竣工驗(yàn)收，建設(shè)主管部門(mén)和其他部門(mén)不予辦理竣工驗(yàn)收備案，房屋登記機(jī)構(gòu)不予辦理房屋登記。

典型問(wèn)題解決方案

1.工期問(wèn)題

對(duì)于各單位和部門(mén)提出的是否會(huì)影響工期的問(wèn)題，實(shí)施細(xì)則中對(duì)廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)每個(gè)階段的審核時(shí)間進(jìn)行了明確的量化規(guī)定。

2.經(jīng)費(fèi)問(wèn)題

廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)的各級(jí)審核不收取任何費(fèi)用。第三方測(cè)繪單位費(fèi)用收取按標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)。

市政建設(shè)部門(mén)提出的第三方測(cè)繪單位因放樣、驗(yàn)線和竣工測(cè)量所產(chǎn)生的費(fèi)用，由廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)與發(fā)改委協(xié)商，正式將規(guī)劃條件核實(shí)測(cè)繪費(fèi)作為單獨(dú)一項(xiàng)納入項(xiàng)目資金中。

3.標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

項(xiàng)目批后管理所涉及到的成果標(biāo)準(zhǔn)化問(wèn)題主要存在于工程實(shí)施前的驗(yàn)線成果和工程實(shí)施后的規(guī)劃條件核實(shí)所需的竣工測(cè)繪成果兩個(gè)方面。這兩個(gè)方面的成果均會(huì)由測(cè)繪中心根據(jù)廈門(mén)市規(guī)劃委員會(huì)的要求繪制標(biāo)準(zhǔn)化格式，各測(cè)繪單位需按照此標(biāo)準(zhǔn)化格式形成驗(yàn)線報(bào)告和測(cè)繪成果。如果需要，可由測(cè)繪中心對(duì)有資質(zhì)的測(cè)繪單位統(tǒng)一進(jìn)行培訓(xùn)。

結(jié)語(yǔ)

批后管理是對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中實(shí)施階段的管理，是規(guī)劃管理的重要組成部分，是規(guī)劃落實(shí)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)城市的全面協(xié)調(diào)發(fā)展和正常運(yùn)行具有重大意義。特別是地下管線具有較強(qiáng)的隱蔽性，按規(guī)劃落實(shí)尤為重要。

規(guī)范化廈門(mén)市市政工程批后管理，不僅可以保障規(guī)劃的順利實(shí)施，而且可以在一定程度上避免由于規(guī)劃和施工差異引起的工程事故。通過(guò)與規(guī)劃管理部門(mén)、管線產(chǎn)權(quán)單位和代建單位的深入溝通，深刻剖析了廈門(mén)市市政工程批后管理存在的問(wèn)題和原因，有針對(duì)性的提出了建議和典型問(wèn)題解決方案，希望對(duì)廈門(mén)市相關(guān)管理工作起到一定的參考作用。

（作者單位：廈門(mén)市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院）

［1］第十屆全國(guó)人大常委會(huì).中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法

［2］國(guó)務(wù)院.建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例

［3］住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施施工竣工驗(yàn)收備案管理辦法

［4］住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部.房屋登記辦法

［5］福建省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).福建省實(shí)施《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》辦法

［6］福建省建設(shè)廳.福建省建設(shè)廳關(guān)于規(guī)范建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)

［7］廈門(mén)市規(guī)劃局、廈門(mén)市建設(shè)與管理局、廈門(mén)市國(guó)土資源與房產(chǎn)管理局.廈門(mén)市規(guī)劃局、廈門(mén)市建設(shè)與管理局、廈門(mén)市國(guó)土資源與房產(chǎn)管理局關(guān)于實(shí)行建設(shè)工程竣工規(guī)劃條件核實(shí)、備案和房屋登記的通知

［8］解更生.城市規(guī)劃批后管理淺析 ［J］.山西建筑，2011，37（8）：8-9

［9］張雪松，周熔，張虹.城市規(guī)劃批后管理數(shù)字技術(shù)研究［J］.城市規(guī)劃，2007，31（6）：56-60

［10］葉繼初.加強(qiáng)建設(shè)用地批后管理的對(duì)策建議——以浙江省瑞安市為例［J］.國(guó)土資源通訊，2009（11）：42-44