周哲

2016年6月30日前，各地農(nóng)民將拿到一筆“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼”，而非以往的“種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”、“農(nóng)作物良種補(bǔ)貼”和“農(nóng)資綜合補(bǔ)貼”三筆補(bǔ)貼。

這是“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革試點(diǎn)推向全國(guó)的結(jié)果。2016年4月，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部發(fā)出《關(guān)于全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革工作的通知》（下稱“財(cái)農(nóng)31號(hào)文”），決定將“種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”、“農(nóng)作物良種補(bǔ)貼”和“農(nóng)資綜合補(bǔ)貼”這三項(xiàng)補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

此舉既是由于世貿(mào)組織規(guī)則的約束，也旨在調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策意圖，即由刺激生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)耕地，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，推動(dòng)農(nóng)村金融的發(fā)展。這次調(diào)整，預(yù)示著財(cái)政支農(nóng)具體思路發(fā)生了變化，將逐步對(duì)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

黃箱轉(zhuǎn)綠箱

“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革的重要原因，是包括良種補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼在內(nèi)的黃箱政策空間不多，快要接近世貿(mào)組織規(guī)定的“天花板”，因此需轉(zhuǎn)向無(wú)約束的綠箱政策，從價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為收入補(bǔ)貼。

此次三項(xiàng)補(bǔ)貼改革，是在2015年5月改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上的全面推進(jìn)。“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革自2015年開始，在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)整20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼，加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此外，選擇了五個(gè)省作為試點(diǎn)，將“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)資金”，將80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼，用于耕地地力保護(hù)。

2016年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在全國(guó)全面推開農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革，即在全國(guó)范圍內(nèi)將農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

財(cái)農(nóng)31號(hào)文要求，各地要抓緊制定實(shí)施方案，務(wù)必于6月30日前將需兌現(xiàn)到農(nóng)民手中的補(bǔ)貼資金發(fā)放到位。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員徐小青觀察到，過(guò)往各地在實(shí)踐中已經(jīng)將三項(xiàng)補(bǔ)貼一塊發(fā)給農(nóng)民?！胺N糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼”、“農(nóng)作物良種補(bǔ)貼”和“農(nóng)資綜合補(bǔ)貼”的發(fā)放對(duì)象都是農(nóng)戶，發(fā)放方式都是現(xiàn)金，所以在實(shí)際運(yùn)行中各地早就將其合并在一起，往往按照一畝多少補(bǔ)貼發(fā)放給農(nóng)民。四大補(bǔ)貼中的農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼則是農(nóng)民購(gòu)買大型農(nóng)機(jī)時(shí)，憑依據(jù)獲得一定比例的補(bǔ)貼，與上述三項(xiàng)補(bǔ)貼方式均不同，不會(huì)合并發(fā)放。

據(jù)了解，農(nóng)業(yè)稅取消后，中國(guó)逐步建立了以上述四大補(bǔ)貼為主的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，此次將其中三項(xiàng)合并，可謂是對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的一項(xiàng)重大調(diào)整。

談及“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革的必要性，多位專家都提及世貿(mào)組織對(duì)黃箱政策的約束。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥介紹，中國(guó)加入WTO最初是不允許中國(guó)給農(nóng)業(yè)提供補(bǔ)貼的，但是經(jīng)過(guò)艱苦的談判最終實(shí)現(xiàn)了“微量允許”，即黃箱支持補(bǔ)貼總量不能超過(guò)產(chǎn)值的8.5%。

根據(jù)國(guó)務(wù)院研究中心的一份調(diào)研報(bào)告，糧食的黃箱支持已逐步逼近黃箱8.5%的“天花板”，其中大豆在2012年黃箱支持政策，占大豆產(chǎn)值的7.2%。（見圖一）

綠箱政策不受限，中國(guó)致力于將黃箱補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)變?yōu)榫G箱政策。黃箱政策和綠箱政策最關(guān)鍵的區(qū)別，在于是否扭曲生產(chǎn)和價(jià)格。

農(nóng)作物良種補(bǔ)貼與某一些農(nóng)產(chǎn)品直接掛鉤，刺激了該種農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)，影響了其價(jià)格；農(nóng)資綜合補(bǔ)貼是對(duì)化肥、農(nóng)藥、柴油的補(bǔ)貼，降低了生產(chǎn)成本，刺激了生產(chǎn)。這兩項(xiàng)屬于黃箱政策。

合并成為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼后，其中用于耕地地力保護(hù)的資金按照面積給予農(nóng)戶補(bǔ)貼，即便農(nóng)民不種地也能得到補(bǔ)貼，不會(huì)扭曲生產(chǎn)，屬于綠箱政策。

徐小青對(duì)記者表示，多數(shù)國(guó)家、主要是發(fā)達(dá)國(guó)家皆經(jīng)歷過(guò)由農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民收入補(bǔ)貼的過(guò)程。特別是20世紀(jì)90年代末以來(lái)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策轉(zhuǎn)向農(nóng)民收入補(bǔ)貼的趨勢(shì)明顯。從價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胙a(bǔ)貼是美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的一個(gè)重要趨勢(shì)。價(jià)格補(bǔ)貼、收入補(bǔ)貼這類生產(chǎn)性補(bǔ)貼之外，各國(guó)也在加大以環(huán)境、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量及動(dòng)物生存條件為重點(diǎn)的、非生產(chǎn)性的直接補(bǔ)貼的力度。

中國(guó)農(nóng)業(yè)三項(xiàng)補(bǔ)貼改革，從黃箱政策轉(zhuǎn)為綠箱政策，由價(jià)格補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為收入補(bǔ)貼，從刺激生產(chǎn)到保護(hù)耕地，正是在WTO規(guī)則約束下學(xué)習(xí)了世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)的結(jié)果。

保護(hù)耕地地力

“三項(xiàng)補(bǔ)貼”調(diào)整了其政策意圖，刺激糧食生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)耕地，原因在于糧食供應(yīng)供大于求。

保護(hù)耕地地力的資金或來(lái)源于80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼。三項(xiàng)補(bǔ)貼存量資金的大部分都用于保護(hù)耕地地力，一是為了穩(wěn)定用于承包權(quán)的農(nóng)戶，減少改革阻力；二是給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶保護(hù)耕地的義務(wù)以補(bǔ)償。

從刺激生產(chǎn)到保護(hù)耕地，李國(guó)祥認(rèn)為，這是糧食供應(yīng)供大于求帶來(lái)的變化，現(xiàn)階段不需要大力度的刺激政策，不如把耕地地力培育好，規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展起來(lái)，未來(lái)需要糧食的時(shí)候有增長(zhǎng)潛力。

據(jù)悉，目前中國(guó)糧食出現(xiàn)產(chǎn)量增加、進(jìn)口量增加和庫(kù)存量增加“三量齊增”現(xiàn)象，業(yè)內(nèi)認(rèn)為，糧食生產(chǎn)正面臨改革開放之后又一次全面性供大于求的局面，造成糧食庫(kù)存增加。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)鄭風(fēng)田說(shuō)，過(guò)去的補(bǔ)貼是鼓勵(lì)農(nóng)民使用化肥農(nóng)藥，現(xiàn)在要調(diào)整理念，重視對(duì)土地地力的培育、土壤的整治等。

“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革后，用于耕地地力保護(hù)的資金，按照面積發(fā)放給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶。補(bǔ)貼依據(jù)可以是二輪承包耕地面積、計(jì)稅耕地面積、確權(quán)耕地面積或糧食種植面積等，具體以哪一種類型面積或哪幾種類型面積，由省級(jí)人民政府結(jié)合本地實(shí)際自定。對(duì)已作為畜牧養(yǎng)殖場(chǎng)使用的耕地、林地、成片糧田轉(zhuǎn)為設(shè)施農(nóng)業(yè)用地、非農(nóng)業(yè)征（占）用耕地等已改變用途的耕地，以及長(zhǎng)年拋荒地、占補(bǔ)平衡中“補(bǔ)”的面積和質(zhì)量達(dá)不到耕種條件的耕地等不再給予補(bǔ)貼。

面積已然成為了耕地地力保護(hù)資金發(fā)放的依據(jù)和關(guān)鍵，為了實(shí)現(xiàn)其保護(hù)耕地地力的初衷，各地都嚴(yán)格核實(shí)補(bǔ)貼面積，更改用途和達(dá)不到質(zhì)量要求的耕地都將排除在補(bǔ)貼之外。如江西省按照“村組登記、兩榜公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)初核、縣級(jí)確認(rèn)”的程序，對(duì)農(nóng)戶補(bǔ)貼耕地面積進(jìn)行核實(shí)，層層把關(guān)和確認(rèn)，以保證此補(bǔ)貼實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地地力的目標(biāo)。

財(cái)農(nóng)31號(hào)文并未明確，用于耕地地力保護(hù)的資金和用于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的資金各占多少，但多位專家認(rèn)為，此次資金安排可能延續(xù)2015年試點(diǎn)中“存量資金二八分成、增量資金用于規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的原則。即在全國(guó)范圍內(nèi)，80%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金，加上種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)作物良種補(bǔ)貼，用于耕地地力保護(hù)；20%的農(nóng)資綜合存量補(bǔ)貼，加上種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，統(tǒng)籌用于支持糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

李國(guó)祥直言，將存量資金的大頭交予擁有承包權(quán)的農(nóng)民，是為了使改革平穩(wěn)過(guò)渡，減少來(lái)自承包農(nóng)戶和小農(nóng)戶的阻力。

擁有承包權(quán)的農(nóng)戶不僅有使用土地的權(quán)利，還承擔(dān)著保護(hù)耕地的責(zé)任和義務(wù)。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)民問(wèn)題研究所所長(zhǎng)朱啟臻稱，耕地是集體所有的，但是集體無(wú)法有效監(jiān)督土地的使用和維護(hù)提高耕地的質(zhì)量，因此擁有承包權(quán)的農(nóng)民有義務(wù)保護(hù)耕地，即便流轉(zhuǎn)出去也應(yīng)行使監(jiān)督權(quán)。因此，耕地保護(hù)補(bǔ)貼給承包戶是有依據(jù)的，是對(duì)其保護(hù)耕地的補(bǔ)償。

朱啟臻同時(shí)提醒，擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶也有保護(hù)耕地的義務(wù)，甚至是更直接的責(zé)任，因此保護(hù)耕地的補(bǔ)貼應(yīng)照顧到土地使用者和農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者。

促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

“三項(xiàng)補(bǔ)貼”改革的第三個(gè)原因，在于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的增量資金全部用于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于提高流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的積極性，長(zhǎng)遠(yuǎn)看將有效促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。

全國(guó)性農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系的建立，是支持適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要舉措。一直以來(lái)，擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶面臨“貸款難、貸款貴”之苦，該體系試圖給沒(méi)有抵押物的農(nóng)戶以擔(dān)保，使這些農(nóng)戶可以獲得信用貸款，同時(shí)各地還可對(duì)貸款利息進(jìn)行貼息。

促進(jìn)糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼資金，支持對(duì)象是向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社和社會(huì)化服務(wù)組織等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜。補(bǔ)貼方式則鼓勵(lì)各地采取貸款貼息、重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助等方式，不鼓勵(lì)對(duì)新型經(jīng)營(yíng)主體采取現(xiàn)金直補(bǔ)。對(duì)貸款貼息可按照不超過(guò)貸款利息的50%給予補(bǔ)助。對(duì)重大技術(shù)推廣與服務(wù)補(bǔ)助，可以采取“先服務(wù)后補(bǔ)助”、提供物化補(bǔ)助等方式。

近幾年，用于糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼資金，被要求重點(diǎn)支持建立健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系，力爭(zhēng)用三年時(shí)間建成政策性、獨(dú)立性、專注于農(nóng)業(yè)、覆蓋全國(guó)的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系。2016年5月，國(guó)家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限公司在京成立，意味著全國(guó)政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保體系方面邁出了重要一步。

貸款一直以來(lái)都是發(fā)展土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的掣肘。徐小青對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者分析，農(nóng)民貸款難問(wèn)題的根源，在于缺乏有效的抵押物，因此國(guó)家考慮建立信貸貸款體系，讓省級(jí)和市縣級(jí)信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)為新型經(jīng)營(yíng)主體提供擔(dān)保，使其可以獲得信用貸款。針對(duì)貸款貴問(wèn)題，各地可動(dòng)用農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼中用于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的補(bǔ)貼資金，對(duì)貸款提供貼息補(bǔ)助，補(bǔ)貼的利息不超過(guò)貸款利息的50%。

倘若延續(xù)試點(diǎn)期間對(duì)于合并后的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)資金的安排，20%的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、種糧大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)資金和農(nóng)業(yè)“三項(xiàng)補(bǔ)貼”增量資金，將用于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

之所以在原來(lái)的補(bǔ)貼中開這樣一道口子，將一部分補(bǔ)貼給擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體，鄭風(fēng)田透露，是因?yàn)槊磕甓加腥舜蟠硐蜣r(nóng)業(yè)主管部門提出，不種地但有土地承包權(quán)的農(nóng)民可以獲得補(bǔ)貼，但流轉(zhuǎn)土地后得到土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)民卻沒(méi)有補(bǔ)貼，這樣無(wú)法對(duì)種糧大戶有所激勵(lì)，無(wú)法有效促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

馮鋒、杜加、高牟三者合作對(duì)安徽省施橋鎮(zhèn)的案例調(diào)查顯示，不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，靠出租土地，一戶家庭中每個(gè)人可以得到約50公斤稻谷的地租和約100元的各項(xiàng)補(bǔ)貼，一戶家庭每年可得到約600元的收入。種糧大戶和規(guī)模經(jīng)營(yíng)者，除每畝5元的良種補(bǔ)貼外，不能按照實(shí)際耕作面積得到糧食直補(bǔ)和綜合補(bǔ)貼，還要付出地租，規(guī)模經(jīng)營(yíng)成本優(yōu)勢(shì)不明顯。

多位受訪專家表示，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼向規(guī)模經(jīng)營(yíng)逐漸傾斜是改革方向，但原來(lái)的補(bǔ)貼涉及太多擁有承包權(quán)的小農(nóng)戶，不可能一次將其補(bǔ)貼全部取消。因此須將農(nóng)資綜合補(bǔ)貼存量資金的80%給擁有承包權(quán)的農(nóng)戶。

李國(guó)祥同時(shí)稱，“三項(xiàng)補(bǔ)貼”的增量資金將全部用于適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以后為了國(guó)家根據(jù)需要增加的“三項(xiàng)補(bǔ)貼”將全部用于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

“存量資金大頭歸擁有承包權(quán)的農(nóng)戶是為了改革向前順利推進(jìn)，增量資金全部歸擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體，才是改革未來(lái)發(fā)展的方向，以后這部分的比重會(huì)越來(lái)越大。”李國(guó)祥稱。

徐小青提醒《財(cái)經(jīng)》記者，短期內(nèi) “三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策對(duì)承包農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的影響不大，因?yàn)楦鶕?jù)他的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，如果補(bǔ)貼給了流轉(zhuǎn)農(nóng)戶，承包農(nóng)戶會(huì)在地租上找補(bǔ)回來(lái)，比如通過(guò)提高地租等方式，因此短期內(nèi)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶并不會(huì)因此有明顯受益。長(zhǎng)期來(lái)看，這是方向和趨勢(shì)，未來(lái)對(duì)種糧大戶等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜的力度會(huì)逐漸明顯。