張靜

[摘 要]中西方由于在歷史、自然地理、民族、文化等方面存在很大不同，造成中西公務(wù)員廉政建設(shè)上也有諸多不同。比較中西廉政建設(shè)在理念、監(jiān)督機(jī)制、懲戒制度的差異，將為我國公務(wù)員廉政建設(shè)提供有益的啟示。

[關(guān)鍵詞]中西；廉政建設(shè)理念；監(jiān)督機(jī)制；懲戒機(jī)制；啟示

[中圖分類號]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）07 — 0073 — 02

“廉潔”，是公共管理者必須時刻注意遵守的公共倫理規(guī)范，就是要求公共管理者潔身自好，不損公肥私，不貪污受賄，要做到兩袖清風(fēng)，一塵不染。無論各國的社會制度和意識形態(tài)有多大差異，但社會公眾的要求則是共同的，這就是都要求管理國家的政府是一個廉潔的好政府，公共管理者是廉潔奉公的公共管理者。因此，通過比較中西政府的廉政建設(shè)的不同，借鑒西方成熟經(jīng)驗(yàn)，對于我國建立健全我國國家公務(wù)員廉政機(jī)制有重要意義。

一、中西公務(wù)員廉政建設(shè)理念比較

中西公務(wù)員廉政建設(shè)理念最主要的不同點(diǎn)在于——法治是低度腐敗國家和地區(qū)進(jìn)行廉政建設(shè)的最基本理念。而中國的“人治”傳統(tǒng)理念則影響了法律的制定和執(zhí)行。這種差別來源于對人的本性基準(zhǔn)的不同看法。

西方文化對人性的認(rèn)識基本上是性惡論的。西方基督教文化一直把人看作是有“原罪”的人，人甚至是由于“罪惡”才出生的，人有與生俱來的罪惡本能，所以對人性具有惡的一面有一種揮之不去的警覺。這種性惡設(shè)定決定了在廉政建設(shè)的行為模式選擇上不可能求之于道德上的教化，這促使人們?nèi)ハ敕皆O(shè)法地完善各項(xiàng)制度，用制度來約束人們的行為，讓人們從善。這種制度約束就是一種比較正式的外部約束，主要表現(xiàn)在以法制約，通過法的威懾力量使人們形成一種對法的恐懼心理而不敢去腐敗， 同時， 通過建立嚴(yán)密的法律體系又使人們欲腐而不能。這種法律制度性倫理規(guī)范是集體理性，不管在層次上還是內(nèi)容上都能夠最普遍地對各級行政官員起到約束作用。美國的第一部倫理法典于1829 年由當(dāng)時的郵政管理局局長頒布。1978 年10 月制定出并經(jīng)國會批準(zhǔn)的《美國政府倫理法》?？ㄌ乜偨y(tǒng)在簽署該法時指出：制定本法令的目的在于， 建立保持并提高官員和國家機(jī)關(guān)的廉潔性等。

在中國，統(tǒng)治中國多年的儒家思想是以人性本善為主流的。時至今日，我們對人性的估計(jì)也受傳統(tǒng)影響，存在道德人這種片面人性認(rèn)識，對人的自覺性期望很高。人們認(rèn)為只要不斷地進(jìn)行道德教育，不斷地進(jìn)行倫理規(guī)勸，把道德規(guī)范轉(zhuǎn)化為內(nèi)心的自覺行動。體現(xiàn)在政府人員廉潔上就是通過文件傳閱、會議學(xué)習(xí)、榜樣示范等多種方式加強(qiáng)對他們的內(nèi)部約束。這種由道德人假設(shè)所承認(rèn)的人的善性的一面的積極作用是使人們相信人是可以教育的，可以通過教育來培養(yǎng)自律的精神。建國至今，確實(shí)涌現(xiàn)了一大批清官、好官。但另一方面由于忽視人性的缺陷也會走向極端，難以產(chǎn)生重視制度建設(shè)的傳統(tǒng)。沒有強(qiáng)制性制度約束就無法控制行政人員的自利行為不滑向損人利己或損公肥私。

二、中西公務(wù)員廉政監(jiān)督機(jī)制比較

（一）監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)比較

中西公務(wù)員廉政管理機(jī)構(gòu)的主要不同在于——獨(dú)立、權(quán)威、完備的政廉政機(jī)構(gòu)是低度腐敗國家和地區(qū)的反腐利器；中國則缺少一個統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威的廉政機(jī)構(gòu)，難以有效地發(fā)揮作用。

西方國家一般都設(shè)有從政府中分離出來的專門從事廉政管理的機(jī)構(gòu)。如美國設(shè)有“ 廉政公署”或“ 政府道德署” ， 法國設(shè)有“ 懲戒委員會” ， 奧地利設(shè)有“ 紀(jì)律委員會” ， 瑞士也有“ 紀(jì)律委員會”。特別引人注目的是新加坡的“ 貪污調(diào)查局” ， 該局專門職責(zé)就是監(jiān)督政府官員， 強(qiáng)調(diào)“ 公私分開” ， “ 錢權(quán)分開” ， 嚴(yán)懲一切貪污賄賂行為。這對維護(hù)官風(fēng)官紀(jì)， 保障官員隊(duì)伍為政清廉和政府機(jī)關(guān)的運(yùn)行高效起著舉足輕重的作用。雖然國外勤政廉政機(jī)構(gòu)雖然設(shè)置的名稱、隸屬關(guān)系、職責(zé)權(quán)限等方面各有不同，但有三個共同的特征：一是機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立；二是機(jī)構(gòu)權(quán)威性強(qiáng)；三是機(jī)構(gòu)體系比較完備。由于有了這三個特征，廉政機(jī)構(gòu)便成了這些國家和政府的反腐利器。

在我國，廉政機(jī)構(gòu)主要有各級黨的紀(jì)律檢查機(jī)、各級人大、各級政府機(jī)關(guān)設(shè)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)部門、各級人民檢察機(jī)關(guān)，還有健全的新聞輿論監(jiān)督機(jī)構(gòu)。但是，我國的廉政機(jī)構(gòu)看似完備，實(shí)則職能重復(fù)，弊端很多。比如各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)查辦黨員和國家公務(wù)員違紀(jì)違法的案件往往都是職務(wù)犯罪、經(jīng)濟(jì)犯罪，這些也屬于人民檢察院管轄的范圍，容易造成重復(fù)工作、多重調(diào)查，耗費(fèi)大量的人力、財(cái)力、物力。各級紀(jì)委、監(jiān)察、檢察監(jiān)督機(jī)構(gòu)在人事安排、職務(wù)提升、經(jīng)費(fèi)保障等都得過政府機(jī)關(guān)的“關(guān)”，使得監(jiān)督和檢查的上下關(guān)系難以理順，人為的壓力和阻力增多。

（二）監(jiān)督制度比較

中西方國家公務(wù)員勤政廉政監(jiān)督制度的不同點(diǎn)在于——腐敗低度國家和地區(qū)的廉政監(jiān)督制度比較完備；而我國國家公務(wù)員勤政廉政監(jiān)督制度尚待完善。

西方國家除了有專門的廉政管理機(jī)構(gòu)，還建立起一套健全、嚴(yán)密、高效的公務(wù)員監(jiān)督制度，對保障政府工作人員的廉政具有相當(dāng)大的作用。例如監(jiān)察專員制度，它是資本主義國家在其議會中設(shè)立的，專門受理對政府及公務(wù)員損害公共權(quán)益行為的申訴、控告案的專職官員制度。其次有行政裁判制度，它是通過專門的行政機(jī)構(gòu)對行政訴訟案件進(jìn)行審理，以達(dá)到對行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員的監(jiān)督與控制。另外，西方國家新聞媒介能毫無顧忌地披露政府和公務(wù)人員的違法活動，公民對政府和公務(wù)人員侵害公民權(quán)利大膽地及時進(jìn)行舉報(bào)，也成為西方公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制的重要組成部分。

在我國對公務(wù)員實(shí)行監(jiān)督的渠道有法律監(jiān)督、政黨監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。十三屆四中全會以來，對于公務(wù)員監(jiān)督建立了一系列更為具體的規(guī)章制度。如《中紀(jì)委關(guān)于對黨員干部加強(qiáng)監(jiān)督的若干規(guī)定（試行）》、《中紀(jì)委關(guān)于處理檢舉控告和申訴的若干規(guī)定》、《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）以上領(lǐng)導(dǎo)收入申報(bào)的規(guī)定》、《關(guān)于對黨和國家機(jī)關(guān)工作人員在國內(nèi)交往中收受禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》、《關(guān)于國家公務(wù)員監(jiān)督制度研究提高縣以上黨和國家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會質(zhì)量的意見》、《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告?zhèn)€人重大事項(xiàng)的決定》、《關(guān)于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）的規(guī)定》、《黨政干部選拔任用條例》等等。2004年3月又出臺了《黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對加強(qiáng)公務(wù)員監(jiān)督發(fā)揮了積極的作用?？傊?jīng)過幾十年的摸索，社會主義的中國建立起一整套權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。但是在實(shí)際操作中，我們發(fā)現(xiàn)我國廉政監(jiān)督的制度還存在很多問題，這眾多的監(jiān)督方式并全部沒有制度化。即使是法律化、制度化的監(jiān)督，也存在根本的問題即流于表面化，使得監(jiān)督無力，得不到應(yīng)有的效果。。

三、中西公務(wù)員廉政懲戒機(jī)制分析比較

中外國家公務(wù)員廉政懲戒機(jī)制的不同點(diǎn)在于——一些西方發(fā)達(dá)國家對國家公務(wù)員的其懲戒制度納入法律范疇，使其有法可依，可操作性強(qiáng)；而中國對國家公務(wù)員的懲戒規(guī)定不夠完善和具體，實(shí)際造成了執(zhí)紀(jì)工作的困難，出現(xiàn)執(zhí)紀(jì)偏寬偏軟的問題。

一些西方發(fā)達(dá)國家建立起了一套比較完備的公務(wù)員懲戒制度。1978 年美國國會通過了《文官制度改革法》，新的考績制度成為公務(wù)員減薪、降級、免職、開除的重要依據(jù)。《法國公務(wù)員總章程》對公務(wù)員懲戒工作也作出了一些具體規(guī)定。德國1978 年制定了公務(wù)員《聯(lián)邦懲戒法》。瑞士政府《聯(lián)邦公務(wù)員章程》規(guī)定了公務(wù)員的懲戒制度。綜合西方一些國家有關(guān)行政懲戒的規(guī)定，行政懲戒的種類一般可分為精神懲戒和實(shí)質(zhì)懲戒兩大類。精神懲戒一般用于較輕微的違紀(jì)行為，主要是對公務(wù)員名譽(yù)的貶責(zé)。其種類包括申誡、警告、記過等。實(shí)質(zhì)懲戒是對有嚴(yán)重違紀(jì)行為的公務(wù)員進(jìn)行的處分，包括物質(zhì)懲戒和職務(wù)懲戒兩種。物質(zhì)懲戒主要指經(jīng)濟(jì)方面的懲戒，如罰款、減薪、停薪、停算年資或取消某種津貼、某種待遇等。職務(wù)懲戒與其他幾種懲戒方式相比，是最嚴(yán)重、最嚴(yán)厲的一種懲戒形式。其主要方式有降級、降職、調(diào)職、離職、停職、停止晉升、撤職或開除等。西方發(fā)達(dá)國家行政懲戒制度通過立法手段將國家公務(wù)員懲戒的條件納入法律的范疇，使其有法可依，從而強(qiáng)化了公務(wù)員懲戒制度的權(quán)威性和有效性。如果公務(wù)員違反了國家的憲法、法律、法規(guī)和政策，都要受到嚴(yán)格的制裁。如果公務(wù)員違反或不履行國家公務(wù)員法中規(guī)定的公務(wù)員義務(wù)、職責(zé)或紀(jì)律條例，也將受到應(yīng)有的懲處。

1993 年10 月1日，我國《國家公務(wù)員暫行條例》正式施行，標(biāo)志著我國公務(wù)員制度初步確立。根據(jù)我國《國家公務(wù)員暫行條例》第33 條之規(guī)定，行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種，受撤職處分的，同時降低級別和職務(wù)工資。但卻沒有相關(guān)物質(zhì)懲戒內(nèi)容的規(guī)定，只是將物質(zhì)懲戒作為一種附帶性的手段，而沒有將其單列出來。目前，我國處于社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，從某種意義上說，國家公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)利益（工資、獎金等） 比政治利益（晉升等） 更為重要。實(shí)行物質(zhì)懲戒“，對癥下藥”，彌補(bǔ)現(xiàn)行《國家公務(wù)員暫行條例》中對國家公務(wù)員懲戒的一個盲區(qū)：即對那些不構(gòu)成警告、記過等政治性懲戒的違反義務(wù)的行為的提醒和告誡作用將十分明顯，有利于加強(qiáng)對國家公務(wù)員的規(guī)制。

四、啟示

盡管各國社會制度和國情差異很大，但在廉政建設(shè)方面的成熟經(jīng)驗(yàn)，為我國提供了一些有益的啟示。

（一）廉政建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在制度、法律的建設(shè)上， 著重在建立制度、法律上下功夫。我國長久以來更多張調(diào)的是思想教育和干部隊(duì)伍的個人道德修養(yǎng)， 它對于促使干部潔身自好固然起重要作用。然而， 教育從來就不是萬能的。因此， 立法就成了與教育相輔相成的一種強(qiáng)制性手段。從廉政建設(shè)的角度出發(fā)， 用立法手段規(guī)定政府官員定期申報(bào)個人財(cái)產(chǎn)狀況以及其它行為規(guī)則， 禁止任何以權(quán)謀私的活動。有利于提高人民對政府機(jī)關(guān)的信任， 有利于社會主義建設(shè)事業(yè)順利進(jìn)行。而對于各級干部來說， 能警促其秉公辦事為政清廉， 不徇私情。既使對以權(quán)謀私者它也不失為一種有力的制約， 因?yàn)榉墒亲畲蟮亩糁屏α俊?/p>

（二）必須建立起有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，同時強(qiáng)調(diào)“社會監(jiān)督”的作用。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)是與我們現(xiàn)有的監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全、不夠有力相關(guān)的，因此，需要建立其權(quán)威的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，更要建立起法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督等多方位、多層次、民主化、法律化、公開化的社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)。這些都將促進(jìn)政府進(jìn)一步公正、廉潔、高效，防止公共倫理人員失范的產(chǎn)生。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕蔣曉俊，田湘波.國外廉政制度及其對我國廉政建設(shè)的啟示〔J〕.社會科學(xué)家，2008，（07）：54-57.

〔2〕馮益謙.公共倫理學(xué)〔M〕.廣州：華南理工出版社，2004.

〔3〕萬俊人.現(xiàn)代公共管理倫理導(dǎo)向〔M〕.北京：人民出版社，2005.

〔4〕韋云忠.中外國家公務(wù)員勤政廉政機(jī)制比較研究〔J〕.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社科版，2004，（05）：135-143.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕