璩愛玉 李紅祥

亟待完善的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控制度

璩愛玉 李紅祥

相關(guān)制度的建立和完善，可以降低土壤污染風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生頻次，更好地保護(hù)土壤環(huán)境質(zhì)量和維護(hù)公眾的健康。

原杭州農(nóng)藥廠廠址內(nèi)，受污染最嚴(yán)重地塊上搭建起充氣大棚以方便修復(fù)，并減少氣味擴(kuò)散。CNSphoto供圖

我國土壤情況不容樂觀。

從2005年4月到2013年12月，歷時(shí)9年完成的首次全國土壤污染狀況調(diào)查顯示，全國有100多萬平方公里土地受到污染，其中耕地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%，超過林地、草地超標(biāo)率近一倍。

近年來，有關(guān)部門和地方積極探索，開展了一系列土壤污染治理和修復(fù)工作，取得了一定成效，但由于修復(fù)技術(shù)尚不成熟，加上目前我國土壤污染防治還存在法律法規(guī)缺失、監(jiān)測水平尚待完善、標(biāo)準(zhǔn)體系不健全等一些問題，污染治理與修復(fù)效果不太明顯，污染地塊呈擴(kuò)大趨勢。因此，必須從預(yù)防、應(yīng)急等方面著手，建立有效的土壤污染防治風(fēng)險(xiǎn)防控制度，從源頭控制各類土壤污染源，防止土壤環(huán)境質(zhì)量下降，推進(jìn)土壤環(huán)境質(zhì)量保護(hù)，為全面建成小康社會提供根本保障。

為何開展土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控？

第一，我國土壤污染嚴(yán)峻形勢迫切需要建立風(fēng)險(xiǎn)防控制度。

根據(jù)環(huán)境保護(hù)部會同國土資源部開展的首次全國土壤污染狀況調(diào)查，全國土壤總超標(biāo)率達(dá)16.1%，其中重度污染點(diǎn)位比例為1.1%。而且不同土地利用類型的土壤、典型地塊及周邊土壤的點(diǎn)位均有超標(biāo)，其中，耕地、林地、草地、未利用地土壤點(diǎn)位超標(biāo)率分 別 為19.4%、10.0%、10.4%、11.4%，足見耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂。另外，重污染企業(yè)用地及工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。累積性污染正在演變成污染事故的頻繁爆發(fā)。

2008年以來，全國已發(fā)生百余起重大污染事故，包括砷、錫、鉛等特大重金屬污染事件達(dá)30多起，包括湖南瀏陽鎘污染、中金嶺南鉈超標(biāo)事件、四川內(nèi)江鉛污染事件、山東臨沂砷污染、福建紫金礦業(yè)潰壩等。僅發(fā)生的鎘污染事件，就有2005年的廣東北江韶關(guān)段鎘嚴(yán)重超標(biāo)事件，2006年的湘江湖南株洲段鎘污染事故，2009年的湖南省瀏陽市鎘污染事件?！把U超標(biāo)”事件涉及陜西、安徽、河南、湖南、福建、廣東、四川、湖南、江蘇、山東、浙江等省，其中，浙江德清血鉛超標(biāo)事件，檢測出300余人血鉛超標(biāo)患者，其中99名兒童。嚴(yán)峻的土壤污染環(huán)境，加上頻頻爆發(fā)的重金屬污染事故亟待建立土壤污染防治風(fēng)險(xiǎn)防控制度。

第二，建立土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控制度是土壤環(huán)境保護(hù)的首要內(nèi)容。

與大氣、水污染相比，土壤污染的產(chǎn)生具有長期性、累積性、隱秘性、潛伏性和不可逆性。土壤污染往往要通過對土壤樣品進(jìn)行分析化驗(yàn)和農(nóng)作物的殘留檢測，甚至通過研究其對人畜健康狀況的影響才能確定。因此，土壤污染從產(chǎn)生污染到出現(xiàn)問題通常會滯后較長時(shí)間。而且，污染物質(zhì)在土壤中不容易擴(kuò)散和稀釋，這使得污染物在土壤中不斷積累，若達(dá)到很高的濃度，污染將更加嚴(yán)重。另外，難降解污染物進(jìn)入土壤環(huán)境后，很難通過自然過程從土壤環(huán)境中稀釋或消失，對生物體的危害和對土壤生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)與功能的影響不容易恢復(fù)?！锻寥牢廴痉乐涡袆佑?jì)劃》提出以風(fēng)險(xiǎn)管控為主線，推進(jìn)受污染土壤安全利用。因此，采取有效措施預(yù)先防控一切有可能污染土壤環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，是土壤環(huán)境保護(hù)的重要內(nèi)容。

第三，亟需建立以防為主的土壤污染防治風(fēng)險(xiǎn)防控制度。

土壤污染是一個(gè)不可完全逆轉(zhuǎn)的過程，其治理成本高、周期長、難度大。我國受污染土壤面積大，僅對受重金屬污染的農(nóng)業(yè)耕地而言，即使采取土壤修復(fù)成本最低的植物修復(fù)法，一般而言每公頃（15畝）的修復(fù)成本也將達(dá)到30萬元，耕地修復(fù)所需資金總額將高達(dá)6萬億元。加之我國因歷史原因遺留下來的土壤污染問題十分嚴(yán)重，所以無論是削減存量、控制增量都需要大量投入。根據(jù)歐美發(fā)達(dá)國家土壤污染治理經(jīng)驗(yàn)，污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控、治理修復(fù)的投入比例大致為1∶10∶100，優(yōu)先保護(hù)好優(yōu)質(zhì)的土壤是避免后期治理與修復(fù)大量投入的關(guān)鍵。

縱觀世界各國土壤污染防治歷程，大多采用了以風(fēng)險(xiǎn)管控為主導(dǎo)思想的防治策略。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，土壤污染防治工作已經(jīng)歷十余年甚至幾十年，直到今天仍然有一些土壤污染問題尚未根本解決。我國開展土壤修復(fù)時(shí)間尚短，仍然處于試驗(yàn)階段和市場培育期，修復(fù)技術(shù)尚不成熟，在這種修復(fù)面積大、資金有限的情況下，迫切需要建立土壤污染防治風(fēng)險(xiǎn)防控制度，對環(huán)境質(zhì)量尚好的土壤采取嚴(yán)格保護(hù)措施，做好污染地塊開發(fā)利用風(fēng)險(xiǎn)防范，減少土壤污染事件，營造安全健康的生產(chǎn)生活環(huán)境。

制度建設(shè)面臨什么問題？

第一，法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范支撐不足。

推進(jìn)土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估需要立法依據(jù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這也是國際上的基本經(jīng)驗(yàn)，歐美等國家都有相關(guān)法律依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)則。如美國環(huán)保局于20世紀(jì)80年代先后完成了法律、風(fēng)險(xiǎn)評估指南和技術(shù)導(dǎo)則的制定，形成了一系列的土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估的方法、技術(shù)性文件。我國土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估發(fā)布了一系列土壤環(huán)境評估方法、評估基準(zhǔn)。如原國家環(huán)?？偩衷缭?999年發(fā)布了《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)基準(zhǔn)》（HJ/T25-1999），為篩查工礦企業(yè)的土壤污染起到一定的指導(dǎo)作用，但是該基準(zhǔn)只適用于工礦企業(yè)界區(qū)內(nèi)土壤污染的環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)。隨后，國家相繼發(fā)布了《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（HJ350-2007）、《食用農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》（HJ/T332-2007）、《污染場地風(fēng)險(xiǎn)評估技術(shù)導(dǎo)則》等，但現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)導(dǎo)則還遠(yuǎn)不能滿足場地土壤環(huán)境評價(jià)與管理的需要，尤其是不能滿足當(dāng)前急需的工業(yè)用地轉(zhuǎn)換為居住、商業(yè)用地時(shí)開展場地調(diào)查、風(fēng)險(xiǎn)評估和污染修復(fù)工作的需要。

第二，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控的模式不健全。

國際上，實(shí)施土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控管理較早的是美國于1980年實(shí)施的超級基金法案，該法案規(guī)定采用風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)作為重要的政策工具，用于決定污染土地可能帶給當(dāng)?shù)鼐用窠】滴：Φ娘L(fēng)險(xiǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)為基礎(chǔ)探討修復(fù)技術(shù)的篩選以及污染場地修復(fù)目標(biāo)，隨后，荷蘭、澳大利亞、加拿大、英國等國家先后制定了風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)準(zhǔn)側(cè)、草案及相關(guān)的政策法規(guī)。“十一五”期間，我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理體系從無到有，初見雛形，如2006年出臺了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境影響評價(jià)管理防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的通知》，開展了化工石化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)排查，制定《環(huán)境污染事故應(yīng)急預(yù)案編制技術(shù)指南》。已經(jīng)發(fā)布的《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》明確提出遵循源頭預(yù)防、過程阻斷、清潔生產(chǎn)、末端治理的全過程綜合防控理念。5月31日發(fā)布的《土壤污染防治計(jì)劃》提出堅(jiān)持“預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控”的基本原則，要求有關(guān)縣（市、區(qū)）要制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控方案，并落實(shí)有關(guān)措施?？傮w上看，我國風(fēng)險(xiǎn)防控管理體系正處于逐步發(fā)展完善的階段，但是目前尚未形成真正基于風(fēng)險(xiǎn)防控的土壤污染防治模式，亟需建立起完整的土壤污染防治風(fēng)險(xiǎn)防控管理體系。

第三，土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估方法體系不成熟。

土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估是以風(fēng)險(xiǎn)度為指標(biāo)對土壤環(huán)境存在的風(fēng)險(xiǎn)量化，通過明確土壤環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格控制土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。美國、日本、韓國、德國等國（地區(qū)）有關(guān)土壤污染防治專項(xiàng)立法明確設(shè)置了土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估制度，有利于預(yù)先防控土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。我國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估開展相對較晚，早期的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)主要集中在小范圍的土壤和農(nóng)產(chǎn)品的重金屬及類金屬等的污染問題，后風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)范圍擴(kuò)大范圍至石油類、有機(jī)污染物等。評價(jià)指標(biāo)、方法等也由最初的借鑒國外分析方法，到不同角度的探索并建立了土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估方法和程序。但是土壤污染風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查評價(jià)仍處于探索階段，評價(jià)方法尚不成熟，還未形成一套適合我國國情的評價(jià)技術(shù)、評價(jià)方法、評價(jià)規(guī)范等。

推進(jìn)制度建立的建議

第一，健全土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控相關(guān)的政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。

以國內(nèi)現(xiàn)行土壤污染防治法律規(guī)范為基礎(chǔ)，借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，加快制定專項(xiàng)土壤污染防治法，明確規(guī)定土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估制度，對受污染土壤進(jìn)行人體健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評估，做到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)有法可依。結(jié)合我國土壤污染具體情況，完善土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，做到土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)科學(xué)有據(jù)。土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系包括土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)樣品與監(jiān)測、土壤污染造成公眾健康損害的評價(jià)與判定的標(biāo)準(zhǔn)、污染造成公眾健康損害進(jìn)行檢測的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、土壤污染導(dǎo)致健康損害的風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)技術(shù)規(guī)范等，逐步形成完善的風(fēng)險(xiǎn)防控標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

第二，積極推進(jìn)全國土壤污染詳查和風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)能力建設(shè)。

按照“土十條”的部署，盡快啟動土壤污染狀況詳查和風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)，準(zhǔn)備掌握污染耕地的地塊分布，評估土壤污染對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人群健康的影響，并對污染場地特別是城市工業(yè)遺留、遺棄污染場地土壤進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查，掌握原廠址及其周邊土壤和地下水污染物種類、污染范圍和污染程度，摸清污染場地重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)源和敏感點(diǎn)。結(jié)合土壤污染狀況詳情和評估結(jié)果，建立土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫，實(shí)施數(shù)據(jù)動態(tài)更新，加強(qiáng)數(shù)據(jù)共享，發(fā)揮土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源數(shù)據(jù)庫在風(fēng)險(xiǎn)防范中的作用。

第三，不斷完善土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估與管理體系。

加大對土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評估科技支持，加強(qiáng)我國土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估方法與預(yù)警管理研究，逐步形成一套適合我國國情的、更為完善的土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)理論和評價(jià)方法體系。完善土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警方法和程序，在土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源識別、產(chǎn)生、傳播、環(huán)境效應(yīng)評估及預(yù)測等基礎(chǔ)上，建立區(qū)域土壤環(huán)境與健康風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警技術(shù)體系，為我國土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控提供重要技術(shù)支撐，使其成為我國土壤污染防治中的重要工具和措施。

第四，建立完善的土壤污染防控多元治理機(jī)制。

“土十條”的風(fēng)險(xiǎn)防控離不開各相關(guān)方的廣泛、充分深度參與。要高度重視專家、NGO以及公眾等相關(guān)方的地位和作用，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會公眾參與土壤污染防治工作，建立完善多專業(yè)、高層次專家?guī)?，充分發(fā)揮應(yīng)急專家隊(duì)伍的作用，為土壤污染事件防控指揮部的決策提供科學(xué)依據(jù)。加強(qiáng)宣傳教育，綜合利用廣播、電視、電影、報(bào)刊雜志、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)平臺等傳統(tǒng)和新興媒體，有計(jì)劃、有針對性地宣傳土壤污染事件的危害性和防控的重要性，普及土壤污染事件防控知識，增強(qiáng)公眾對土壤污染防控的危機(jī)意識和應(yīng)對能力。積極引導(dǎo)和肯定群眾在土壤污染風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督中的作用，堅(jiān)持信息暢通和公開，依法做好土壤污染事件的情況通報(bào)、信息發(fā)布和輿論引導(dǎo)工作，形成全社會土壤污染風(fēng)險(xiǎn)防控的良好氛圍。

（璩愛玉系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部研究人員；李紅祥系環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部環(huán)境績效研究室主任。）

“土十條”將從農(nóng)用地和建設(shè)用地兩方面對土壤加以管理。CNSphoto供圖