科學(xué)構(gòu)建土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系

林玉鎖環(huán)境保護(hù)部南京環(huán)境科學(xué)研究所土壤污染防治研究中心主任

土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是土壤環(huán)境管理的尺度，也是土壤污染防治政策法規(guī)的有機(jī)組成部分。國際上許多國家都制定土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，不同國家的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)也是一個國家的土壤環(huán)境管理水平、土壤環(huán)境科學(xué)認(rèn)識水平和技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的綜合體現(xiàn)。因此，立足中國國情科學(xué)構(gòu)建土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)是必然的選擇。

我國土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

自從1995年制訂發(fā)布我國第一個《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB15618-1995）以來，迄今為止，已頒布實(shí)施的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)近50多項，初步形成了土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，主要有五大類標(biāo)準(zhǔn)組成：

第一，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和評價標(biāo)準(zhǔn)類。主要有《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 15618-1995）、《食用農(nóng)產(chǎn)品（大田）產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)》（HJ 332-2006）、《溫室蔬菜產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)》（HJ 333-2006）、《展覽會用地土壤環(huán)境質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》（HJ 350-2007）等。

第二，技術(shù)規(guī)范類。主要有《土壤環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范》（HJ/ T 166-2004）、《場地環(huán)境調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.1-2014）、《場地環(huán)境監(jiān)測技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.2-2014）、《污染場地風(fēng)險評估技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.3-2014）、《污染場地土壤修復(fù)技術(shù)導(dǎo)則》（HJ 25.4-2014）等。

第三，土壤污染物分析方法類。主要有土壤和沉積物中砷、汞、鉻、銅、鋅、鎳、鉛、鎘、硒、鉍、銻、鈹、氰化物和總氰化物、丙烯醛、丙烯腈、乙腈、揮發(fā)性有機(jī)物、揮發(fā)性芳香烴、揮發(fā)性鹵代烴、酚類化合物、多氯聯(lián)苯、多環(huán)芳烴、有機(jī)磷農(nóng)藥、六六六和滴滴涕、二噁英類等污染物的分析方法。

第四，土壤污染控制類。主要有《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 4284-1984）、《城鎮(zhèn)垃圾農(nóng)用控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 8172-1987）、《農(nóng)用粉煤灰中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 8173-1987）、《農(nóng)用灌溉水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（GB5084-1992）（修訂中）等。

第五，基礎(chǔ)類標(biāo)準(zhǔn)。主要有《土壤質(zhì)量詞匯》（GB/T 18834-2002）、《污染場地術(shù)語》（HJ 682-2014）等。

現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題

問題一，缺少土壤污染防治法的法律定位。

針對大氣、水和土壤三大環(huán)境介質(zhì)，我國已經(jīng)制訂了《大氣污染防治法》和《水污染防治法》，至今還沒有專門的土壤污染防治立法。有關(guān)土壤環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定分散在其他相關(guān)法律法規(guī)中，如《環(huán)境保護(hù)法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《草原法》《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《農(nóng)業(yè)法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》以及《危險化學(xué)品安全管理條例》《農(nóng)藥管理條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《土地復(fù)墾條例》等。這樣必然會出現(xiàn)土壤污染防治相關(guān)規(guī)定缺乏系統(tǒng)性和針對性的問題，不能滿足土壤污染防治工作的需要。因此，2013年，十二屆全國人大常委會將土壤污染防治立法列入第一類立法規(guī)劃，目前，全國人大環(huán)資委著手研究起草《土壤污染防治法》草案。土壤污染防治法將明確土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的法律地位和作用，國家和地方土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系等。

問題二，土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測和評估制度尚未形成。

人們對土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識和理解存在很大的差別，對土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的作用不清楚。例如，土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的作用是用于評判土壤環(huán)境質(zhì)量是否“達(dá)標(biāo)”的依據(jù)？土壤“超標(biāo)”是否等于土壤“污染”？土壤“超標(biāo)”是否一定需要“修復(fù)”等？

由于土壤的特點(diǎn)和土壤污染的復(fù)雜性，土壤標(biāo)準(zhǔn)不同于大氣、水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，不能簡單采用大氣、水環(huán)境評價的“達(dá)標(biāo)”或“不達(dá)標(biāo)”概念來評判土壤環(huán)境質(zhì)量，應(yīng)該通過建立一套土壤環(huán)境調(diào)查、監(jiān)測和評估制度，發(fā)揮土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的篩選功能，規(guī)范土壤環(huán)境質(zhì)量評價活動，建立基于土壤污染源、途徑、受體之間關(guān)系的風(fēng)險評估方法，根據(jù)風(fēng)險評估結(jié)果，采取不同的風(fēng)險管控措施。簡單地說，土壤環(huán)境質(zhì)量評價不是靠一個土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而是靠一套土壤環(huán)境調(diào)查評估方法。

問題三，現(xiàn)行土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不能滿足管理的需要。

現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》作為土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系中的核心標(biāo)準(zhǔn)，自1995年發(fā)布實(shí)施以來，在土壤環(huán)保工作中發(fā)揮了重要作用，但隨著我國土壤環(huán)境形勢變化，也反映出標(biāo)準(zhǔn)的不足。

一是適用范圍小?，F(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》僅適用于農(nóng)田、蔬菜地、茶園、果園、牧場、林地、自然保護(hù)區(qū)等土壤環(huán)境質(zhì)量評價，不適用居住、商服、工業(yè)等建設(shè)用地的土壤環(huán)境質(zhì)量評價。

二是土壤污染物項目少?，F(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》僅規(guī)定了8項重金屬指標(biāo)和六六六、滴滴涕兩項農(nóng)藥指標(biāo)，而當(dāng)前我國土壤污染形勢日益復(fù)雜，土壤污染物種類繁多，尤其有機(jī)污染物數(shù)量達(dá)到上百種之多。

三是部分標(biāo)準(zhǔn)值不合理。現(xiàn)行《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的一級標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)“七五”土壤環(huán)境背景調(diào)查數(shù)據(jù)做了全國“一刀切”規(guī)定，不能反映區(qū)域差異；二、三級標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的指標(biāo)限值存在偏嚴(yán)（如鎘）、偏寬（如鉛）的爭議，部分地區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量評價與農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量評價結(jié)果存在不確定性等。

據(jù)調(diào)查，全國有5000萬畝左右的耕地受到中重度污染，大多不宜耕種。CNSphoto供圖

借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗

針對土壤環(huán)境問題的特點(diǎn)，許多發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍采用土壤污染風(fēng)險管理思路，其土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系有以下共性特點(diǎn)。

一是上位法依據(jù)充分，標(biāo)準(zhǔn)作用定位明確；

二是按照不同土壤用途、不同保護(hù)對象分類制定標(biāo)準(zhǔn)，針對保護(hù)人體健康、保護(hù)陸地生態(tài)系統(tǒng)，區(qū)分農(nóng)用地、建設(shè)用地等用地類型，分別制定標(biāo)準(zhǔn)、盡量細(xì)化分類，形成龐大精細(xì)的標(biāo)準(zhǔn)體系；

三是污染物項目指標(biāo)眾多，尤其是圍繞保護(hù)人體健康、針對建設(shè)用地規(guī)定的有機(jī)污染物指標(biāo)往往多達(dá)數(shù)十種、上百種；

四是土壤環(huán)境基準(zhǔn)研究支撐較強(qiáng)，從方法到數(shù)據(jù)、從科研到管理形成豐富的基礎(chǔ)支撐工具，為適時修訂、完善標(biāo)準(zhǔn)打下扎實(shí)基礎(chǔ)。

土壤污染風(fēng)險管理是基于“污染源—暴露途徑—危害受體”技術(shù)路線，從土壤污染物含量、增量到不同土壤類型中的污染物活性、不同用地方式中的污染暴露途徑、不同受體可能面臨的實(shí)際危害，綜合評價特定用地類型的土壤污染風(fēng)險，提出針對性風(fēng)險防控措施。其中，有兩類關(guān)鍵限值：

一是土壤污染風(fēng)險篩選值。這是篩選土壤污染風(fēng)險的“警示”水平。對于大多數(shù)土地利用類型和一般暴露情景，如果土壤污染物含量低于篩選值，那么源自土壤污染的風(fēng)險基本可以忽略；如果土壤污染物含量超過篩選值，那么源自土壤污染的環(huán)境風(fēng)險需要關(guān)注，需進(jìn)一步開展風(fēng)險評估。

對于土壤污染“警示”水平，不同國家或地區(qū)針對不同用地類型、保護(hù)對象制定了標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)雖然名稱各異，但其篩選土壤污染風(fēng)險的作用、定位是大致相同的，如美國聯(lián)邦環(huán)保局1996年～2007年制定的土壤篩選值（SSLs）和生態(tài)土壤篩選值（Eco-SSLs）、英國環(huán)境署2000年～2009年制修訂的土壤質(zhì)量指導(dǎo)值（SGVs），以及荷蘭的土壤干預(yù)值（IVs）、澳大利亞的土壤調(diào)研值（SILs）、韓國的土壤污染預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)等。

二是污染土壤修復(fù)值。這是降低土壤污染風(fēng)險到可接受水平所對應(yīng)的土壤污染物含量水平。如果對“污染源—暴露途徑—危害受體”的全面綜合評價表明土壤環(huán)境污染帶來的風(fēng)險已經(jīng)處于不可接受的水平，則必須采取針對性修復(fù)措施。最理想化的修復(fù)是，使土壤污染含量恢復(fù)到未受污染影響的初始水平。但是，由于土壤污染修復(fù)難度大、成本高，現(xiàn)實(shí)的做法是基于風(fēng)險評估技術(shù)路線，甄選合適的風(fēng)險管控策略，確定合適的土壤污染治理修復(fù)目標(biāo)，選擇合適的土壤修復(fù)技術(shù)和成本。不同地塊在這些方面差異大，難以統(tǒng)一規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)值，經(jīng)常是“一事一議”“一土一標(biāo)”，基于特定場地的風(fēng)險評估確定其修復(fù)值。

據(jù)農(nóng)業(yè)部通報，目前，全國蔬菜、畜禽、水產(chǎn)品例行監(jiān)測合格率均穩(wěn)定在96%以上，但仍存在農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)、非法添加有毒有害物質(zhì)、產(chǎn)地重金屬污染和假劣農(nóng)資等問題。 匡春鳳攝

繼續(xù)完善我國土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系

為適應(yīng)現(xiàn)階段我國土壤環(huán)境管理與污染防治的需要，針對現(xiàn)行土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問題，環(huán)境保護(hù)部早在2006年就啟動了土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作。通過標(biāo)準(zhǔn)修訂過程，進(jìn)一步明確了土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的定位和作用，完善了土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系和結(jié)構(gòu)，推動了我國土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的完善與建設(shè)。

第一，明確土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建思路。

對比國內(nèi)外土壤環(huán)保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)情況，我國土壤環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系還比較簡單，且相關(guān)法律制度尚不健全、科研基礎(chǔ)比較薄弱。為此，土壤環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)按照以下思路開展。

一是立足國情、滿足管理。立足于我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，充分考慮我國土壤環(huán)境的特點(diǎn)和土壤污染的基本特征，圍繞農(nóng)產(chǎn)品安全和人居環(huán)境安全兩大問題，從土壤污染“防、控、治”一體化管理角度制修訂標(biāo)準(zhǔn)，兼顧基層土壤環(huán)境監(jiān)管能力及監(jiān)測條件，注重可操作性。

二是系統(tǒng)設(shè)計、科學(xué)修訂。借鑒國際通行的土壤污染風(fēng)險管控思路，明確修訂《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》后新標(biāo)準(zhǔn)的功能定位，分類制修訂形成系列土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，形成可擴(kuò)充、可完善的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系新框架。

三是有限目標(biāo)、持續(xù)改進(jìn)。鑒于我國土壤環(huán)境地域差異性大、土壤環(huán)境問題復(fù)雜多樣，借鑒國外基準(zhǔn)研究成果難度大，充分利用我國已有的土壤污染狀況調(diào)查成果和國內(nèi)土壤科研成果，對明顯空白的建設(shè)用地補(bǔ)充制定新標(biāo)準(zhǔn)、對已有的農(nóng)用地標(biāo)準(zhǔn)則適度修改。

第二，繼承和發(fā)展土壤標(biāo)準(zhǔn)制訂方法學(xué)。

進(jìn)一步完善土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制訂的方法學(xué)，借鑒國際上的風(fēng)險評估理念和方法，將風(fēng)險評估方法應(yīng)用于土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制訂中，與國際接軌。通過本次土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)修訂，大大推進(jìn)了我國土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制訂方法學(xué)的研究，形成了具有中國特色的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制訂的理論和方法。

一是對農(nóng)用地土壤標(biāo)準(zhǔn)，繼承和發(fā)展了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的“生態(tài)環(huán)境效應(yīng)法”，建立了基于“土壤-植物體系”、“土壤-微生物體系”、“土壤-水環(huán)境體系”的安全閾值或臨界含量，結(jié)合土壤性質(zhì)變化和作物類型分布差異，采用最小值作為土壤標(biāo)準(zhǔn)最保守的定值方法。本次標(biāo)準(zhǔn)修訂，科學(xué)揭示了影響土壤環(huán)境評價結(jié)果的準(zhǔn)確性和合理性的復(fù)雜因素，分析了基于人工盆栽實(shí)驗、田間小區(qū)試驗和野外實(shí)際調(diào)查結(jié)果的不確定性，建立了概率分析的預(yù)測模型和方法，改進(jìn)了土壤標(biāo)準(zhǔn)最小值定值原則。

二是對建設(shè)用地土壤標(biāo)準(zhǔn)，借鑒國際上發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的風(fēng)險評估方法，結(jié)合中國實(shí)際情況，調(diào)整和優(yōu)化了基于健康風(fēng)險的評估模型和參數(shù)，首次應(yīng)用于我國土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制訂，為今后進(jìn)一步修改完善打下基礎(chǔ)。

第三，加強(qiáng)土壤環(huán)境科學(xué)研究。

繼“七五”期間開展了土壤環(huán)境背景值和土壤環(huán)境容量研究，“八五”、“九五”期間開展了有機(jī)和無機(jī)污染物在土壤環(huán)境中遷移轉(zhuǎn)化規(guī)律及生物有效性等研究，從“十五”開始，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展地區(qū)土壤污染特征、來源、微界面過程機(jī)制和生態(tài)風(fēng)險等研究方面，取得了基礎(chǔ)性的重要成果。在土壤污染形成機(jī)制，特別是微界面過程和機(jī)制方面，采用同步輻射等光譜技術(shù)和模型等手段，揭示土壤中污染物與土壤表面的相互作用機(jī)制和賦存形態(tài)，闡明了污染物與植物根相互作用機(jī)制和植物吸收積累規(guī)律，已認(rèn)識到我國不同區(qū)域、不同土地利用類型以及不同污染物所發(fā)生的土壤污染形成機(jī)制存在明顯差異，提出了主要作物品種在不同地區(qū)土壤上的重金屬富集積累規(guī)律。隨著對復(fù)合污染問題的關(guān)注，開展了一些重金屬與持久性有機(jī)污染物的復(fù)合污染生態(tài)效應(yīng)研究，發(fā)展了一些復(fù)合污染體系環(huán)境行為和生態(tài)毒性的預(yù)測方法。近十年來，雖然我國土壤污染防治的基礎(chǔ)研究取得了長足進(jìn)步，但是針對土壤污染的空間格局、污染成因、過程機(jī)理、生態(tài)效應(yīng)、指標(biāo)方法等基礎(chǔ)科學(xué)問題仍亟需進(jìn)行系統(tǒng)深入研究，尤其在土壤環(huán)境基準(zhǔn)、土壤污染風(fēng)險評估、風(fēng)險管控理論和方法，與國際上發(fā)達(dá)國家相比，我國土壤環(huán)境科學(xué)研究水平還存在很大差距。

應(yīng)該看到，我國土壤環(huán)境基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏，土壤環(huán)境基準(zhǔn)研究薄弱，支撐標(biāo)準(zhǔn)修訂的數(shù)據(jù)嚴(yán)重不足。我國的土壤污染狀況復(fù)雜，加上我國土壤類型變異性和土地利用方式多樣化，土壤污染發(fā)生規(guī)律和危害特征有自身特點(diǎn)，立足我國國情，加強(qiáng)土壤環(huán)境科學(xué)研究十分重要和必要。