張林佳 邢玉升

摘要：隨著“糧食安全”成為國家戰(zhàn)略，黨和政府越來越關(guān)注耕地保護，耕地利用與保護的相關(guān)研究也成為當前的重要課題。通過對比分析中國和法國耕地保護政策，借鑒法國耕地保護的經(jīng)驗，進而為中國制定更加有效的耕地政策提供參考。

關(guān)鍵詞：耕地保護；耕地保護制度；中法

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）06-0077-03

耕地是支撐人類經(jīng)濟社會發(fā)展的重要資源，保護耕地不僅為確保糧食安全提供了資源基礎(chǔ)，還直接關(guān)系一國或地區(qū)的經(jīng)濟增長、社會穩(wěn)定和生態(tài)建設(shè)。因此保護耕地是當今世界實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標的一個共同關(guān)注的熱點。作為一個人口數(shù)量占世界18.84%，而土地面積只占世界7%的國家，中國的耕地保護問題更加嚴峻，并且長期以來中國也面臨著嚴峻的糧食安全問題。為此，中國政府通過立法等措施，采取了“紅線”政策，即按照耕地保有量1.2億公頃和糧食綜合生產(chǎn)能力達5億噸左右的目標，嚴格保護耕地和基本農(nóng)田，嚴格控制各類建設(shè)占用耕地。然而，隨著近年來糧食需求的不斷增加，生物燃料生產(chǎn)的不斷擴展以及工業(yè)化和城市化進程的不斷加快，中國正在就如何合理分配其有限的耕地資源，以滿足對貨物和服務(wù)未來的需求面臨著前所未有的壓力。隨著“糧食安全”成為國家戰(zhàn)略，政府越來越關(guān)注耕地保護，同時耕地利用與保護的相關(guān)研究也成為一個重要課題。

近年來，中國在土地征收、耕地保護過程當中也暴露出了一系列問題，如征收目的界定不清，損益分析不足等等。因此分析世界農(nóng)業(yè)最發(fā)達的國家之一的法國的耕地保護經(jīng)濟補償?shù)某晒?jīng)驗，對中國的耕地保護制度構(gòu)建與完善具有一定的借鑒意義。

一、中國耕地保護的現(xiàn)狀及其制度演變

（一）中國的耕地保護現(xiàn)狀

自改革開放以來，中國激發(fā)了農(nóng)村生產(chǎn)力。1978-1985年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從1117億元增長到2506億元，但耕地合計凈減少330萬公頃，年均凈減少47.14萬公頃，其中僅1985年一年，全國耕地凈減少量就到達了100萬公頃。1986-1997年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值從2771億元增長到13852億元，年均增長率高達15.75%，但耕地凈減少310萬公頃，年均凈減少34.49萬公頃。1998-2003年，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值雖然從14242億元增長到14870億元，年均增長率僅為0.87%，但耕地因生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、建設(shè)占用和災(zāi)害損毀而減少量高達877.98萬公頃，這期間國家通過開荒圍墾等途徑增加了257.62萬公頃耕地，但增減相抵仍然凈減少310.38萬公頃，年均凈減少34.49萬公頃。2004-2009年底，根據(jù)全國第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，全國耕地面積為13538.46萬公頃，相比2004年的13003.92公頃增加了534.54萬公頃，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值也從18138億元增加到30777億元，年均增長率達11.2%。2010-2013年，中國耕地面積變化不大，僅僅減少了10.49萬公頃，為13516.34萬公頃，農(nóng)村生產(chǎn)總值從36941.11億元增長到51497.37億元，年均增長率達12.2%。

（二）耕地保護的相關(guān)制度

中國耕地保護制度主要體現(xiàn)在用途管制，占用補償，基本農(nóng)田保護以及退耕補貼等四個方面。通過對中國耕地保護制度的研究可以發(fā)現(xiàn)，其變化有著較為明顯的時間變遷線索。而通過立法手段對耕地進行保護則可以追溯到上世紀70年代末期，并且隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的不斷加快，耕地資源逐步減少，為此先后通過了一系列的土地政策來對耕地資源進行保護。而上世紀八十年代初期的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制則明確了農(nóng)地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，1983年的《國務(wù)院關(guān)于制止買賣、租賃土地的通知》加強了耕地的保護，對耕地的亂占濫用和破壞進行行政上的約束。隨后，1986年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》中明確了“珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”的要求，并把耕地保護制度作為一項長期的基本國策，從此對耕地的保護一直是中國政府的核心任務(wù)之一；同年6月《中華人民共和國土地管理法》第一次以法律的形式確立了對土地的用途以及耕地占用補償制度；之后的8月份正式成立的國家土地管理局負責全國土地的管理工作。1987年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中嚴格控制占用耕地的聯(lián)合通知》《建設(shè)用地計劃管理暫行辦法》，1990年的《政府工作報告》在強調(diào)“嚴格執(zhí)行國家下達的建設(shè)用地計劃，嚴格審批建設(shè)用地”的同時，明確要求“各地方凡因建設(shè)占用農(nóng)用土地的，原則上應(yīng)承擔土地開發(fā)的義務(wù)”。1991年國務(wù)院發(fā)布實施了《土地管理法實施條例》；1993年全國人大審議通過了《中國人民共和國農(nóng)業(yè)法》，其中著重強調(diào)了，如保護糧食生產(chǎn)能力、建立耕地保護制度，重點扶持糧食主產(chǎn)區(qū)等耕地保護措施。隨后的1994年國務(wù)院制定并通過了《基本農(nóng)田保護條例》對“基本農(nóng)田實行特殊保護，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國民經(jīng)濟的發(fā)展”，并于1998年、2002年對該條例進行了修訂，標志著中國通過法律制度對耕地進行保護進入了正式的軌道。在接下來的1997年、2000年中國在刑法中加入了非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，破壞耕地等法規(guī)，進一步加強了耕地保護制度。2004年國務(wù)院頒布了28號文件《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》，2005年國土資源部先后頒布了《關(guān)于進一步做好基本農(nóng)田保護有關(guān)工作的意見》《關(guān)于開展設(shè)立基本農(nóng)田保護示范區(qū)工作的通知》《查處土地違法行為立案標準》等一系列重要文件。至此，中國耕地保護形成了一整套較為完整的法律、法規(guī)制度。2006年的“中央一號”文件《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》則進一步加強了有利于耕地保護的相關(guān)規(guī)定，2007年的《政府工作報告》又做出了“要守住全國耕地不少于18億畝紅線”的要求。2009年以及2010年的“中央一號文件”分別強調(diào)了要實現(xiàn)最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，建立耕地保護補償機制等一系列制度。2013年出臺的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了土地流轉(zhuǎn)要在公開市場進行，為土地交易提供了政策保障。2014年頒布的《 關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》進一步強調(diào)了以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行為。2015年頒布的《 關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》強調(diào)發(fā)展多種形式農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，建立建議農(nóng)業(yè)信貸體系，推動農(nóng)業(yè)由數(shù)量向質(zhì)量的發(fā)展。而最新的政策則是《 中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，在明確強調(diào)了“穩(wěn)定農(nóng)村承包關(guān)系，推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，深化農(nóng)村金融改革，保證糧食安全，堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，全面劃定永久基本農(nóng)田”等相關(guān)政策。

二、法國耕地保護的現(xiàn)狀及其制度內(nèi)容

鑒于農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重，法國政府將農(nóng)業(yè)放在“國家戰(zhàn)略”的層面。作為發(fā)達國家，法國更加重視農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的地位，在政府和歐盟雙重政策的保護下，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟繁榮，國民經(jīng)濟基礎(chǔ)穩(wěn)固。

（一）法國的耕地保護現(xiàn)狀

據(jù)法國國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，法國是歐盟最大的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)國，也是世界主要農(nóng)副產(chǎn)品出口國，糧食產(chǎn)量占全歐洲糧食產(chǎn)量的三分之一，農(nóng)產(chǎn)品出口僅次于美國居世界第二位。但隨著法國人口城市化進程，農(nóng)村人口不斷減少，2013年，法國農(nóng)業(yè)用地面積約2774萬公頃，約占法國國土面積53%， 其中耕地約占62%，草地約占34%，農(nóng)業(yè)用地的96%為家庭所有。

如同中國一樣，一方面由于人口增加和家庭收入增長，另一方面由于經(jīng)濟活動的需要（如通信網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、土地上的活動、管理等），加之人們習慣于在自己的生活領(lǐng)地擴張，導致了法國對于建筑用地及基礎(chǔ)設(shè)施用地需求的不斷擴大，而森林的擴張也導致了農(nóng)業(yè)用地的不斷減少。據(jù)統(tǒng)計，法國每年約有3.5萬公頃的農(nóng)業(yè)用地在城市化的進程中消失，其中5000公頃被用來作為基礎(chǔ)設(shè)施及公路的建設(shè)，此外每年還有大約20000公頃的可用作生產(chǎn)性的農(nóng)林用地被用作私人花園和休閑性質(zhì)的綠地。據(jù)法國農(nóng)業(yè)部的統(tǒng)計顯示，1981-2013年，消失的耕地面積近7%，約平均每年消失0.23%，累計近二百萬公頃。在農(nóng)業(yè)部看來，家庭規(guī)模的下降趨勢（離家出走、老齡化、離婚等）、城市化政策（個人與集體住房、基礎(chǔ)設(shè)施的類型）以及一些地區(qū)發(fā)展第二套住房，都是土地消失現(xiàn)象的主要原因。

然而具體來看，不同地理位置的地區(qū)差異很大，土地消失現(xiàn)象最嚴重的地區(qū)是法國東南部，而在一些低人口密度區(qū)域則不明顯，但土地消失現(xiàn)象在近年來有所加劇。在上世紀90年代，平均每年消失土地0.26%，盡管在20世紀初期，消失率曾一度降到0.22%，但在2006-2008年間，消失率達峰值。而自2008年以來，耕地消失率重回歷史水平，在2008-2010年，耕地減少了52000公頃，2010-2012年則減少了42000公頃。嬰兒潮的第一代人達到退休年齡，同時2003年，法國總理菲永法規(guī)定的退休年齡和允許提早退休，都是用來解釋2006-2008年間耕地損失達到高峰的理由。但在過去的三十年內(nèi)，林地、荒地或自然裸土等自然空間則基本保持穩(wěn)定。實際上，那些被人工占用的自然空間，也因人工栽種而有所彌補。在2012年末，耕地面積仍占市區(qū)的51%，自然空間占40%，而人工化的耕種區(qū)間（內(nèi)置土壤、道路、公園等）占9%。

（二）法國土地保護制度的內(nèi)容

1.土地征收制度

法國土地所有權(quán)形式是私有制，但也通過了相應(yīng)的立法手段來對農(nóng)業(yè)用地進行保護。自二戰(zhàn)后先后通過立法手段，如1960、1962、1968年的“農(nóng)業(yè)指導法”限制農(nóng)地的使用、交易以及租賃。目前法國土地的征用與補償制度則主要受《公用征收法典》（1977）所約束。

在法國，公用征收是指國家為了公共利益，按照法定形式和事先公平補償原則，以強制方式取得私人不動產(chǎn)所有權(quán)或其他物權(quán)的制度。公用征收的法律原則形成于大革命和第一帝國時期，如今受《公用征收法典》影響進行了調(diào)整。按照《法典》的規(guī)定及行政法院的判例，公用征收只有在有限的范圍內(nèi)進行才合法有效。

首先，有權(quán)發(fā)動并實施公用征收的主體范圍有限。只有國家具有土地征收權(quán)，但國家可以應(yīng)公、私法人的請求批準征收土地。在公用征收程序的啟動環(huán)節(jié)上，原則上只有國家、地方團體和公務(wù)法人等公法人作為項目人才可以申請公用征收。私人只有在其所從事的活動具有公共利益性質(zhì)且法律賦予其公用征收權(quán)時才可以訴諸公用征收程序。如有些公用事業(yè)和公共工程的受特許人（通常為私營企業(yè)）基于法律規(guī)定，為特許業(yè)務(wù)的需要，享有公用征收的權(quán)力。

其次，公用征收的對象原則上限于不動產(chǎn)，具體包括不動產(chǎn)和不動產(chǎn)物權(quán)兩類。作為公用征收對象的不動產(chǎn)，只能為私人所有，行政主體的公產(chǎn)不能成為征收對象。

另外，公用征收只在達到公用目的必要時才能采取。何謂“達到公用目的”，法律和判例認為，只要能夠滿足公共利益，就是達到公用目的。然而，隨著行政審判實踐的深入，公用目的的衡量方式與方法日益成熟，突出表現(xiàn)為項目損益對比分析機制的出現(xiàn)與廣泛應(yīng)用。

2.政府土地優(yōu)先購買制度

為了在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中把握農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向，保證農(nóng)地的農(nóng)業(yè)用途不改變，政府優(yōu)先購買流轉(zhuǎn)中的土地。優(yōu)先購買權(quán)制度自拜占庭時期的羅馬法于租佃關(guān)系中確立之后，被法、德民法典繼承，并得以完善和發(fā)展。法國是土地優(yōu)先購買制度比較典型的國家，所謂“土地優(yōu)先購買”，即土地所有者在出賣自己的土地時，政府或政府指定機構(gòu)有權(quán)優(yōu)先購買其土地；只有在土地所有者表示同意讓出土地時，優(yōu)先購買權(quán)才起作用。法國政府于1968年開始實行優(yōu)先購買權(quán)，地方政府定期公布因優(yōu)先購買權(quán)所得利益，或其他土地所有者在其他地方自由出售的利益。通過設(shè)立政府優(yōu)先購買權(quán)來限制農(nóng)地的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，達到保護耕地的目的。

3.農(nóng)業(yè)環(huán)境保護制度

2010年通過的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代法案要求各省都要成立農(nóng)業(yè)空間消費委員會，對所有城鎮(zhèn)化相關(guān)的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化的規(guī)劃及草案進行管理。為了確保農(nóng)業(yè)、林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資本，尤其是農(nóng)業(yè)用地的保護就顯得至關(guān)重要。為了更好地控制農(nóng)林用地流轉(zhuǎn)以及自然區(qū)和森林的保護問題，于2009年和2010年頒布了農(nóng)業(yè)、漁業(yè)現(xiàn)代化法案（LMAP），其目標之一是使得未來十年內(nèi)農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn)速度減少50%。2014年頒布的《住房與城市翻新規(guī)劃法案》則旨在通過加大城市建設(shè)密度以減少土地流轉(zhuǎn)從而達到保護農(nóng)業(yè)用地的目的，該法案首先廢除了當?shù)匾?guī)劃方案所規(guī)定的最小建筑面積，同時也廢除了土地利用系數(shù)，增加了建筑密度較低的地區(qū)使用率；其次，該法案也強調(diào)了在PLU中所規(guī)定的、未滿足先決條件的待城鎮(zhèn)化地區(qū)（2AU）的開發(fā)，必須在當?shù)刈C明其必須性才可進行。同時，該法案也加強了農(nóng)業(yè)空間消費委員會的權(quán)利，明確指出沒有城市化規(guī)劃草案覆蓋的地區(qū)的城鎮(zhèn)建設(shè)必須獲得該委員會的批準證明該建設(shè)符合該地區(qū)公共利益，不影響農(nóng)業(yè)自然空間及景觀，不影響公共衛(wèi)生和公共安全并不會導致公共支出的顯著增加。

4.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化制度

受二戰(zhàn)影響，法國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅下降，至1945年，降至戰(zhàn)前水平的2/3，使國內(nèi)農(nóng)、牧產(chǎn)品嚴重短缺，供給遠不能滿足消費需求。為了解決這些問題，政府開始大力整頓農(nóng)業(yè)，并在短期內(nèi)完成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，使法國成為世界農(nóng)業(yè)強國。從 1960 年開始，政府陸續(xù)出臺了一系列措施，如《法國農(nóng)業(yè)指導法》和《農(nóng)業(yè)指導補充法》等。例如《法國農(nóng)業(yè)指導法》強調(diào)要“依靠發(fā)展和普及技術(shù)進步成果提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率”。為此，法國建立了數(shù)量眾多的不同類型的農(nóng)業(yè)研究機構(gòu)，擁有大批的農(nóng)業(yè)科研人員，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究。同時還設(shè)立了國家級的農(nóng)業(yè)會議常設(shè)委員會，設(shè)有專門為培訓農(nóng)會工作人員而成立的職業(yè)培訓中心以及一所農(nóng)業(yè)工程技術(shù)高等學校，可以向農(nóng)民提供技術(shù)信息和管理知識，并進行新技術(shù)的推廣。政府還重視對農(nóng)民的技術(shù)技能培訓，為了適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，在全國建立了一批農(nóng)業(yè)科研機構(gòu)和農(nóng)業(yè)高等院校，在每個省建立了農(nóng)業(yè)中學。同時還鼓勵農(nóng)民參加職業(yè)培訓，并規(guī)定只有獲得農(nóng)業(yè)職業(yè)培訓證書才能成為合格的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者。目前，農(nóng)民一般都具有農(nóng)業(yè)技術(shù)高中或農(nóng)業(yè)?？拼髮W的文化程度，對發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟起了決定性作用。

三、法國耕地保護制度對中國的啟示

直到20世紀五十年代法國還完全屬于經(jīng)濟發(fā)達行列中農(nóng)業(yè)落后國家。但自二戰(zhàn)后，僅用二十多年時間就在農(nóng)業(yè)方面實現(xiàn)了歷史跨越。法國農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展的成功經(jīng)驗，對中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展具有一定的研究和借鑒意義。

通過對比中法兩國的耕地保護制度我們可以發(fā)現(xiàn)：一是，相對于法國針對性較強的耕地保護制度，中國耕地保護制度有著較大的隨機性，一方面這是由于中國國土面積遠遠超過法國，而且耕地分布較為分散；另一方面也與中國制定制度的不連貫性有一定聯(lián)系。二是法國的耕地保護制度非常注重公共利益的保護，尤其是法國的土地征收制度，政府起到了非常關(guān)鍵的作用，有政府成立相關(guān)機構(gòu)，對土地流轉(zhuǎn)前后對公共利益的影響有著較為科學、詳盡的評測機制。三是在土地流轉(zhuǎn)過程當中，法國通過相應(yīng)立法，盡量保持土地用途不變，確保了國家“糧食生產(chǎn)安全”。四是保護耕地的目的即在于保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有序進行，也在于確保農(nóng)業(yè)、環(huán)境、自然的可持續(xù)發(fā)展，而我國耕地保護政策更多的是關(guān)注“糧食安全”，并沒有很好地把城市化進程、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、自然環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展有機結(jié)合。五是農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化不能僅僅靠法規(guī)來規(guī)范，更重要的是耕地收益以及注重農(nóng)民素質(zhì)的提高?？梢酝ㄟ^建立相應(yīng)的培訓中心提高農(nóng)民自身素質(zhì)，從而從側(cè)面提高農(nóng)民自主保護耕地的意識。

綜上，縱觀世界各國耕地保護的動因，大多可以歸納為以下幾個方面：首先，保證“糧食安全”；其次，確保耕地可以持續(xù)為社會提供公共自然福利效應(yīng)；再者，有效遏制城鎮(zhèn)的無序擴張；另外，保持生態(tài)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。雖然中國與法國由于土地所有權(quán)制、經(jīng)濟發(fā)展水平以及地理、自然資源條件不同，而且中法兩國的耕地保護制度也不盡相同，但通過兩國耕地現(xiàn)狀及相關(guān)法規(guī)制度的對比，我們可以發(fā)現(xiàn)，專項立法是保護耕地的有效手段，土地利用規(guī)劃是保護耕地的基礎(chǔ)，而政府主導則是耕地保護的動力保障。因此，中國應(yīng)借鑒其成功經(jīng)驗，進一步完善耕地保護制度。

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[責任編輯：金永紅]