洪鑫斕，陳晴晴，謝新宇，鄒 帥

（安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，安徽蚌埠233030）

基于PPP模式下地方債務(wù)問題的解決方案

洪鑫斕，陳晴晴，謝新宇，鄒 帥

（安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院，安徽蚌埠233030）

基于PPP模式來研究緩解地方債務(wù)危機的方案。首先分析產(chǎn)生地方債的原因并研究各國解決地方債務(wù)問題的方案。根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)英國的處理模式最值得我國借鑒，即PPP模式。之后以我國PPP模式試點成功的兩個案例，合肥市王小郢污水處理廠和陜西南溝門水利樞紐工程進(jìn)行研究，結(jié)果表明PPP模式在我國的運用可以增加社會的總體福利并緩解地方債務(wù)問題。結(jié)合實際情況可知，我國PPP項目在現(xiàn)階段效果并不如意，分析了問題存在的原因。最后，結(jié)合我國國情并借鑒國外經(jīng)驗，根據(jù)存在的問題，提出相應(yīng)的若干推進(jìn)PPP模式的建議，以達(dá)到緩解地方債，促進(jìn)地方改革。

地方債；PPP模式；風(fēng)險；收益

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城市化進(jìn)程不斷加快，隨之也產(chǎn)生了許多問題，其中基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)不足是一個典型問題。近年來，地方政府融資渠道非常有限，經(jīng)濟周期的影響所致的經(jīng)濟下滑，地方收入減少；然而作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的主要提供者，我國地方政府債務(wù)支出也主要集中于此，政府的付費項目需求量龐大，并且該趨勢不斷擴大，若能很好處理基礎(chǔ)設(shè)施的融資問題，就相當(dāng)于為地方政府的債務(wù)問題減輕巨大壓力。

因此，本文通過尋找合適的處理基礎(chǔ)設(shè)施的融資問題管理模式，緩解地方債務(wù)問題，從而推進(jìn)我國城市化建設(shè)。

1 國際地方政府債務(wù)管理模式比較

地方債問題是當(dāng)今世界各國普遍存在的現(xiàn)象，許多國家都現(xiàn)或曾陷入嚴(yán)重的地方債危機中，部分國家總結(jié)經(jīng)驗形成較好的管理模式。我們通過研究“地方債影響因素與應(yīng)對措施”的相關(guān)理論，來尋找適合我國的債務(wù)問題管理模式。

1.1 市場約束性

市場約束性是指中央對地方的債務(wù)管理采取完全分權(quán)的方式，地方政府可以完全根據(jù)自己的需求來決定是否舉債，典型國家是美國。美國并未形成大規(guī)模的地方債務(wù)以及地方債務(wù)風(fēng)險也未出現(xiàn)嚴(yán)重的擴大、蔓延現(xiàn)象的一個重要原因，是美國地方政府債務(wù)管理制度與他們地方強大的融資體系相適應(yīng)。美國政府為了應(yīng)對地方政府債務(wù)風(fēng)險，形成了一整套以法律法規(guī)行政監(jiān)控、信用評級制度、信息披露制度和債券保險制度為主要內(nèi)容并接受監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督的風(fēng)險控制框架。

1.2 共同協(xié)商型

共同協(xié)商型是指中央對地方的債務(wù)管理采取較大程度的分權(quán)方式，地方政府在于中央政府對于宏觀經(jīng)濟和財政指標(biāo)等關(guān)鍵性因素達(dá)成一致的前提下，自主決定是否舉債，典型國家是澳大利亞。在堅持政府堅持“非負(fù)債經(jīng)營”的理財理念下，為應(yīng)對政府債務(wù)的風(fēng)險，澳大利亞逐步形成了以預(yù)算管理、規(guī)?？刂啤⑿庞迷u級、透明度要求、債務(wù)化解為內(nèi)容的債務(wù)管理體系。

1.3 制度約束性

制度約束性是指中央政府通過法律和制度來約束地方政府舉債行為，但原則上并不干預(yù)地方政府債務(wù)管理活動，典型代表國家是英國。英國作為一個單一制國家，集權(quán)程度較高，對地方管理謹(jǐn)慎。債務(wù)管理模式采取共同管理模式，并堅持有征稅權(quán)的政府才有舉債權(quán)的原則。

由以上制度模式分析，一個國家地方債務(wù)問題受到政治體制影響，并且各國處理債務(wù)問題上都關(guān)注融資模式收益與風(fēng)險。雖然我國體制及國情與其不同，但他們的經(jīng)驗值得我們的借鑒。英國采取的創(chuàng)新式的中央與地方債務(wù)管理制度——財政部力推的PPP模式即政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，通過特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，形成的一種伙伴式的合作關(guān)系［1］——就為我國地方債問題的解決帶來了一個全新的視角。

PPP模式在英國已經(jīng)實行了多年，在債務(wù)的處理上已形成了一個成熟體系。深度研究英國PPP運行模式，對我國利用PPP模式處理債務(wù)問題有借鑒作用。

英國采用PPP模式中的PFI模式，即私人主動融資模式。整個過程繁復(fù)漫長（如圖1），但這些前期準(zhǔn)備至關(guān)重要、必不可少，方案選擇和合作單位的選擇將會直接影響到整個項目的質(zhì)量。

圖1 英國完整的PPP體系框架

英國在不斷PFI模式實踐經(jīng)驗總結(jié)的過程中，強調(diào)私營企業(yè)的全壽命周期參與合作，其中包括項目可行性研究、投資、設(shè)計、施工和運營［2］，私營企業(yè)通過向政府而不是最終使用者收取年費用來獲得回報。PFI模式在英國經(jīng)過了孵化期、大發(fā)展期、成熟期以及迭代期發(fā)展歷程?，F(xiàn)在的英國在選擇項目時更加慎重，盡量減少不必要的支持，望能與私營機構(gòu)保持利益共享，風(fēng)險共擔(dān)的模式。

2 我國PPP模式效果

通過分析我國的案例情況，利用安徽合肥市王小郢污水處理廠、陜西南溝門水利樞紐工程案例數(shù)據(jù)進(jìn)行收益和風(fēng)險的模型實證分析，說明PPP模式的風(fēng)險分配與收益分配機制在我國的具體運用情況，然后總結(jié)經(jīng)驗。

2.1 風(fēng)險評價模型

2.1.1 本文采用層次分析法、模糊綜合評價的方法對PPP項目的總體風(fēng)險進(jìn)行評價。

以國內(nèi)合肥市王小郢污水處理廠的案例進(jìn)行分析，項目風(fēng)險的層次結(jié)構(gòu)模型如圖2所示：

合肥市王小郢污水處理廠作為安徽省第一座大型城市污水處理廠，也是當(dāng)時全國規(guī)模最大的氧化溝工藝污水處理廠。國家推行民資進(jìn)入公共事業(yè)時，合肥政府決定抓住這一機遇，采用PPP模式中TOT方式，發(fā)布公告。期間，合肥政府成立項目評估小組，公開招標(biāo)。評標(biāo)時采用綜合評標(biāo)法，評估收集相關(guān)專家對X1、X2、X3、X4的重要程度打分，得如下系數(shù)：α12＝1：2，α13＝1：1，α14＝1：2，α23＝2：1，α24＝1：1，α34＝1：1。

從而得到正互反矩陣：

圖2 合肥市王小郢污水處理廠PPP項目風(fēng)險的層次結(jié)構(gòu)模型

層次單排序及其一致性檢驗：利用MATLAB語言可求得矩陣A的最大特征值，得：λ＝4.0606。經(jīng)計算可得，矩陣A通過了一致性檢驗。進(jìn)一步計算標(biāo)準(zhǔn)化權(quán)重W＝（0.1692，0.3383，0.2046，0.2879）。

建立模糊綜合評價模型，給出評價等級：低風(fēng)險（0～20%）、較低風(fēng)險（20%～40%）、一般風(fēng)險（40%～60%）、較高風(fēng)險（60%～80%）以及高風(fēng)險80%以上。

通過計算可得，二級風(fēng)險因素指標(biāo)的綜合評價集：

做出綜合評價分析

根據(jù)最大隸屬度原則可知，第三個指標(biāo)最大，所以該項目的風(fēng)險等級為較低風(fēng)險。其中柏林水務(wù)聯(lián)合體得到了風(fēng)險最低數(shù)據(jù)，并且后期通過雙方多次評審，與投標(biāo)人的溝通和解答，成功開啟項目與柏林水務(wù)聯(lián)合體的合作，并且至今順利平穩(wěn)運營運行近十年，污水廠的技術(shù)實力和財務(wù)實力不斷增強。

2.1.2 風(fēng)險分擔(dān)分配機制

PPP模式的顯著優(yōu)勢就是將風(fēng)險分擔(dān)給對其最有控制力的主體，調(diào)動公私雙方積極性，提高合作效率，從而達(dá)到緩解地方債的目的。結(jié)合本案例中存在的具體風(fēng)險因素，通過數(shù)據(jù)分析，由合肥政府部門獨自承擔(dān)政治、政策風(fēng)險和宏觀經(jīng)濟風(fēng)險，這兩種風(fēng)險屬于宏觀層面的風(fēng)險。政府部門對其具有較強的掌控力，且所花成本也較小。而由柏林水務(wù)集團(tuán)獨自承擔(dān)中觀層面——運營維護(hù)風(fēng)險，柏林水務(wù)集團(tuán)作為世界七大水務(wù)集團(tuán)之一，擁有130多年運營管理城市的排水系統(tǒng)經(jīng)驗，很好發(fā)揮其私人部門在商業(yè)運作上的優(yōu)勢，從而降低項目成本帶來更大的效益。

公私部門共同承擔(dān)的風(fēng)險為合作關(guān)系風(fēng)險。這種風(fēng)險與公私兩部門都密切相關(guān)，根據(jù)項目風(fēng)險評價結(jié)果將相應(yīng)的風(fēng)險分?jǐn)偨o公私兩部門。在王小郢項目目的風(fēng)險評價中，風(fēng)險較低，私人部門很樂意參與到此項目中，開標(biāo)現(xiàn)場所有投標(biāo)人的報價均遠(yuǎn)超底價。公共部門也十分重視項目，踐行契約精神，降低了風(fēng)險防范的合同成本，同時也降低公共部門的出資比重，幫助緩解地方債務(wù)問題。

2.2 收益分配模型

2.2.1 博弈論在PPP項目收益分配問題中的應(yīng)用

以陜西南溝門水利樞紐工程項目為例。陜西南溝門水利樞紐工程作為延安南部重點能源化工項目供水基礎(chǔ)設(shè)施，對于延安市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型具有巨大的經(jīng)濟社會發(fā)展意義。但是該工程項目資金需求過大，而且涉及方多，融資與項目利益分配成為難題。后來陜西延安政府通過研究采用PPP模式，決定通過“股東資本金出資＋股東擔(dān)保貸款”引進(jìn)社會方資金來共同建設(shè)。

并通過查找有關(guān)資料可以得到采用PPP模式分析項目的相關(guān)參數(shù)，如下表1所示：

表1 采用PPP模式分析項目的相關(guān)參數(shù)

PPP項目中的公私博弈分為兩個階段：第一階段，公私雙方的合作博弈階段，這一階段主要是確定均衡的收益分配方案；第二階段，公私雙方的非合作博弈階段，這一階段是在第一階段確定均衡收益分配方案的基礎(chǔ)上，公私雙方根據(jù)自己的獲益水平分別確定自己的最優(yōu)努力水平。

公私雙方投入的成本為：Ci＝Ci0＋Cit（timi） i＝1，2，分別代表公私部門，Ci0代表固定成本，Cit代表創(chuàng)新性成本，ti代表創(chuàng)新系數(shù)，mi代表努力水平。

項目總凈收益：Y＝U（m1d1，m2d2）－C

公共部門凈收益：Y1＝（1－q）Y＝（1－q）U（m1d1，m2d2）［

－C1］私營部門凈收益：Y2＝qY＝q U（m1d1，m2d2）－C2］［通過計算可以得到如表2結(jié)果。

表2 公私雙方投入與收益分配比例

2.2.2 收益分配機制建議

從以上結(jié)果可以看出，雖然公共部門的投資比例比較大，但私人部門與陜西延長石油投資有限公司和華能國際電力開發(fā)公司作為項目的最終供水對象，即項目水利主要受益方為了后期自身的發(fā)展所付出的努力水平也是比較大的。最后項目以政府、陜西延長石油投資有限公司、華能國際電力開發(fā)公司按40%：30%：30%共出資54，540萬元資本金。通過以上的模型，可以得出結(jié)論：采用PPP模式，并且利用最優(yōu)收益分配比例和最優(yōu)努力水平有助于更深入的合作。［3］

因此，通過兩個模型的分析以及地區(qū)具體的實證，可以得出結(jié)論，PPP模式在我國的運行是成功的，充分發(fā)揮了其參與方合作地位更加平等，融資方更加專業(yè)，應(yīng)對風(fēng)險能力更強的優(yōu)勢。不僅在項目過程中可以降低了風(fēng)險，而且公私合營的投資模式是完全可以增加全社會總體收益，形成“1＋1＞2”的愿景。運用PPP模式在實現(xiàn)緩解地方債的目的的同時還可以達(dá)到提高社會福利效果。

3 我國PPP模式存在問題

由以上分析，我國應(yīng)該大規(guī)模推行PPP模式運營從而化解地方債務(wù)問題。然而事實上，我國現(xiàn)階段PPP模式存在很多阻力因素，簽約PPP模式的試點地區(qū)啟動項目極少，簽約率十分低。通過各地區(qū)分析以及調(diào)查問卷、專家訪問等方式調(diào)研，分析該現(xiàn)象可能由以下原因所致：

3.1 政策、法律不健全

雖然國家從政府層面對PPP項目進(jìn)行了政策引導(dǎo)以及出臺了相關(guān)合同文本示范，但其法律地位低、效果不大。雙方之間契約精神沒有制度保證：民間資本擔(dān)心政府信用，政策是否會因為人員調(diào)動而朝令夕改；而政府擔(dān)心合作企業(yè)是否會因道德風(fēng)險及企業(yè)運營而違約等。模式可操作性不足：對具體的問題限制不嚴(yán)格，政策或法律法規(guī)內(nèi)容不詳細(xì)或存在矛盾以及彈性過大極易產(chǎn)生糾紛，而糾紛又無法律制度保障。這些問題的存在使得民間資本對PPP模式不敢涉足。

3.2 項目選擇問題

PPP模式是一種很好的合作方式，但并非每個項目都適合該模式。沒有適合的項目投資者自然無法進(jìn)入。一些自然壟斷項目可能會因為市場趨利性而損害項目，因此并不適合該模式，另一些則無盈利能力，根本無社會資本愿意進(jìn)入。當(dāng)然，市場存在一些有眼光的投資者，但由于項目投資前的調(diào)查會耗費巨額成本，又由于信息過程中“免費搭車者”的存在，那些“搭車者”可能將節(jié)省了的調(diào)查費用用于項目申請，最后使得該投資市場無人愿意了解項目，自然也就不愿投入資金了。PPP項目多是大規(guī)模的工程項目，投資大，耗時長，風(fēng)險也極高，對于未來的收益預(yù)期也存在不確定性，因此，需要對項目深入了解以及擁有充足穩(wěn)定的現(xiàn)金流投資者才有能力投資。

3.3 缺乏專業(yè)化的機構(gòu)和人才

我國PPP項目的運作相對于國外還不夠成熟，缺乏專業(yè)化的機構(gòu)與人才。雖然已有部分專家研究借鑒國外的經(jīng)驗，但是一個PPP項目包括設(shè)計、建設(shè)、經(jīng)營和融資等流程，這是一個專業(yè)要求高的過程，需要形成專業(yè)化人才團(tuán)隊合作運營模式。政府部門也需要形成專門的機構(gòu)對PPP項目的審批，測度和評估做出精細(xì)、深度的決策，而目前我國的該方面的專業(yè)人才培養(yǎng)存在空缺。

4 結(jié)論與政策建議

目前，我國基礎(chǔ)設(shè)施大多是由政府財政支持投資建設(shè)的，需要政府注入大量的資金，地方債的負(fù)擔(dān)日益加重。國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的弊端日益暴露：資金浪費、運營低效、風(fēng)險居高不下等［4］。采用PPP融資模式，吸引私人資本參與進(jìn)來，可以緩解地方債的負(fù)擔(dān)、提高資金的利用效率并且引入良性競爭優(yōu)勢與市場管理模式。

雖然我國現(xiàn)在大力支持PPP融資模式，但通過研究可以發(fā)現(xiàn)仍然存在不足之處。本文已經(jīng)研究了我國在自行推進(jìn)PPP模式的過程中的特點以及存在的問題，并從我國自身市場分析了我國現(xiàn)存的問題。在結(jié)合我國國情及借鑒英國經(jīng)驗，提出以下推動PPP模式在我國化解地方債務(wù)問題中的運用的發(fā)展建議。

4.1 提供政策支持，建立完善的法律法規(guī)制度

我們應(yīng)該出臺國家級的法規(guī)政策來規(guī)范PPP的發(fā)展。規(guī)范的立法保障可以減輕其中的信任危機，樹立契約精神，簽訂多項合同文本明確具體的權(quán)責(zé)利關(guān)系，促進(jìn)更多的社會資本參與到中來。制定詳細(xì)的法律、樹立法律政策保障體系使得具體的操作有法可依，并且國家級的法規(guī)使得項目推行過程中雙方的責(zé)任界定明細(xì)，利于合作推行。

4.2 選擇合適的項目

大多數(shù)的基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)模大，管理難度大，因此項目具體選擇必須慎重。首先項目要適合PPP模式。要考慮所在地區(qū)的財務(wù)與債務(wù)情況，要具體情況具體分析。一般來說采用PPP模式要求項目規(guī)模大、經(jīng)營周期長、后期易形成穩(wěn)定盈利模式，若是中后期無償還或收費期將要到期則不應(yīng)使用PPP模式。其次，項目要與模式有匹配性，即其自身就極具吸引力。如江西峽江水利樞紐工程項目就是通過項目自身工程經(jīng)營性功能和設(shè)施將會產(chǎn)生的經(jīng)濟利益吸引了大量投資者。最后，作為解決地方債與推進(jìn)城市建設(shè)的方式，推進(jìn)PPP模式的項目中要注重其實用價值，基建領(lǐng)域是否符合我國發(fā)展方向。我們當(dāng)前應(yīng)有選擇性地培育醫(yī)療、保障房等“準(zhǔn)公共服務(wù)”領(lǐng)域項目，并循序漸進(jìn)從基礎(chǔ)設(shè)施引進(jìn)為先，之后擴展到其他項目上。

4.3 設(shè)立專業(yè)機構(gòu)規(guī)范管理

一個PPP項目耗時長，很容易受到市場變化的影響。因此，政府有必要設(shè)置專業(yè)的PPP機構(gòu)來負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、開發(fā)、管理和監(jiān)督。成立項目小組：計劃充分的前期工作保障項目有序推進(jìn)，邀請招標(biāo)擇優(yōu)選擇適合投資主體，制定合理的項目結(jié)構(gòu)與合同條款確保后期順利執(zhí)行。一方面，可以降低項目的風(fēng)險、提高項目的資金利用；另一方面，由政府來控制可以保證項目的安全性與穩(wěn)定性，通過數(shù)字監(jiān)管、量化考核來建立完備的PPP項目監(jiān)管體系，減少市場普遍存在的道德風(fēng)險問題。這樣的一個專業(yè)機構(gòu)的設(shè)置有賴于各部門與各行業(yè)之間的相互配合。

4.4 建立有效的風(fēng)險分擔(dān)制度

PPP融資模式下基礎(chǔ)項目面臨的風(fēng)險眾多，要對這些風(fēng)險因素進(jìn)行分析，將相應(yīng)的風(fēng)險分配給對應(yīng)的主體，力求降低總體項目的風(fēng)險。在設(shè)計PPP項目融資方式時，要充分考慮其可行性以及是否具有合理的風(fēng)險分擔(dān)機制。結(jié)合合肥市王小郢污水處理廠的案例，可知風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)原則是由私營部門承擔(dān)項目實施操作等風(fēng)險，政府承擔(dān)制度風(fēng)險等，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢。當(dāng)然不同的項目的分擔(dān)模式不盡相同。

4.5 拓展融資模式

PPP項目投資巨大且回收期比較長。我國目前PPP項目主要是通過投入資產(chǎn)、預(yù)期收益和政府政策支持以及銀行貸款等方式融資。但這樣無法滿足市場要求，不利于PPP項目的進(jìn)一步發(fā)展?？梢钥紤]通過在債券市場上發(fā)行債券來融資，尤其是長期債券。此外，還可以以私人投資者和政府的信用為補充為項目爭取更多的融資。

指導(dǎo)老師：曹強，男，安徽蚌埠人，安徽財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院副教授。

［1］武志紅.我國運行PPP模式面臨的問題及對策［J］.山東財政學(xué)院學(xué)報，2005（5）：19－20.

［2］周蕾.PPP模式的他山之石—英國PPP模式運營案例解析［J］.施工企業(yè)管理，2015（8）：67.

［3］郭艷.高速公路PPP項目風(fēng)險分擔(dān)及收益分配研究［D］.西安：長安大學(xué)，2013：26－30.

［4］赫榮亮.借鑒英國PPP經(jīng)驗，推動民資參與公共建設(shè)［N］.中國經(jīng)濟導(dǎo)報，2014－05－06（B2）.

The Solution to Local Government Debt problem Based on the Public－Private－Partnership Mode

HONG Xin－lan，CHEN Qing－qing，XlE Xin－yu，ZOU Shuai

（Anhui University of Finance and Economics，Anhui Bengbu 233030，China）

The article is seeking to how to ease the local debt crisis on based the PPP model.In the first place，it is analysis of the causes of the local government debt and the solutions to the problem of local debt from all over the world.According to the study，the British processing pattern is the most worthy patter for us，namely the PPP mode.Take the two successful cases in our country，Hefei Wang Xiaoying sewage treatment plant and Shaanxi south ditch door water conservancy hub project，the results show that PPP model in our country can increase the overall social welfare and ease the local debt problem.But combined with the actual situation the effect is not so satisfied at this stage in our country.We analyze the causes of the problem and put forward several suggestions to promote the PPP model，corresponding to alleviate the local government debt.

local government debt；the Public－Private－Partnership mode；risk；earnings

F810.5

A

1004－2237（2016）03－0025－06

10.3969／j.issn.1004－2237.2016.03.006

2016－05－16

國家級大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練項目（201510378056）

洪鑫斕（1995－），女，浙江衢州人，本科生，研究方向為金融與經(jīng)濟政策。E－mail：502740102＠qq.com