邱亞玲

（四川大學(xué)大學(xué)院，四川 成都 610000）

地方法治量化評(píng)估的能與不能

邱亞玲

（四川大學(xué)大學(xué)院，四川 成都 610000）

近些年來(lái)，國(guó)際國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了一種以“指數(shù)”或“指標(biāo)”的形式來(lái)測(cè)量、評(píng)估法治水平的趨勢(shì)，學(xué)術(shù)界也有許多討論法治量化評(píng)估的著作，但對(duì)法治尤其是地方法治本身能否評(píng)估，以及這種量化評(píng)估指標(biāo)或指數(shù)多大程度上能反映地方政府法治建設(shè)水平以及人民的法治意識(shí)水平，則一筆帶過(guò)。基于此，本文將以香港、余杭、北京三地的法治量化評(píng)估體系為基礎(chǔ)，選取法治評(píng)估的兩個(gè)角度，試圖對(duì)前述問(wèn)題進(jìn)行闡釋。

法治指數(shù)；法治量化；評(píng)估

一、國(guó)內(nèi)法治指數(shù)和法治評(píng)估概述

香港的法治指數(shù)由法律的基本要求、依法行政、不許有任意權(quán)力、法律面前人人平等、公正地施行法律、司法公義人認(rèn)可及程序公義七個(gè)部分組成。它主要是收集可量化的法律數(shù)據(jù)和公眾對(duì)法治幾個(gè)方面的觀感。前者包括罪案率、投訴警察成立的數(shù)字、法官薪酬與一位相類(lèi)資歷的私人執(zhí)業(yè)律師收入相較的百分比、廉政專(zhuān)員公署收的投訴、調(diào)查、起訴及入罪的數(shù)字、當(dāng)值律師服務(wù)處理案件的數(shù)字等18項(xiàng)數(shù)據(jù)；后者即市民對(duì)法治主觀觀感的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，包括：知道如何尋求法律服務(wù)幫助自己的市民的百分比、認(rèn)為他們?cè)诒痪胁逗髸?huì)得到公平對(duì)待的市民的百分比、市民對(duì)司法制度的公正程度的評(píng)價(jià)和市民對(duì)香港的法治程度的評(píng)價(jià)五項(xiàng)數(shù)據(jù)。最后由外來(lái)專(zhuān)家進(jìn)行檢視，得出香港的法治指數(shù)。①

余杭的法治指數(shù)是一個(gè)“1、4、9”的結(jié)構(gòu)，即，一個(gè)法治指數(shù)，四個(gè)層次：總指標(biāo)、區(qū)級(jí)機(jī)關(guān)指標(biāo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)、農(nóng)村社區(qū)指標(biāo)，以及9項(xiàng)滿(mǎn)意度調(diào)查。余杭法治指數(shù)的評(píng)估分為四個(gè)項(xiàng)目：內(nèi)部組、外部組、群眾滿(mǎn)意度調(diào)查以及專(zhuān)家評(píng)審組在以上三組數(shù)據(jù)收集的基礎(chǔ)上進(jìn)行計(jì)算得出余杭的法治指數(shù)?？偟膩?lái)說(shuō)，余杭的法治指數(shù)由黨委依法執(zhí)政、政府依法行政、司法公平正義、權(quán)利依法保障、市場(chǎng)規(guī)范有序、監(jiān)督體系健全、民主政治完善、全民素質(zhì)提升以及社會(huì)平安和諧九個(gè)總體目標(biāo)構(gòu)成，并在總體目標(biāo)下設(shè)具體目標(biāo)，規(guī)定具體考核標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)分，讓評(píng)估者打分。

北京市的法治狀況綜合評(píng)價(jià)體系由3個(gè)一級(jí)指標(biāo)，16個(gè)二級(jí)指標(biāo)和90個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成。一級(jí)指標(biāo)即工作職能指標(biāo)、社會(huì)狀態(tài)指標(biāo)和發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)，二級(jí)指標(biāo)三級(jí)指標(biāo)分別為，工作職能指標(biāo)下的民主政治建設(shè)、立法、行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、普法宣傳、法律服務(wù)、綜合治理、法治建設(shè)組織領(lǐng)導(dǎo)九個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及56個(gè)三級(jí)指標(biāo)；社會(huì)狀態(tài)指標(biāo)下的社會(huì)公正、社會(huì)秩序、社會(huì)風(fēng)氣和社會(huì)發(fā)展四個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及20個(gè)三級(jí)指標(biāo)；發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)下的人力資源、法律效益率和法律意識(shí)三個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及個(gè)三級(jí)指標(biāo)。②

二、主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)：法治評(píng)估的能與不能

香港的法治指數(shù)“搜集一系列與法治有關(guān)且可量化的法律數(shù)據(jù)。這些客觀法律數(shù)據(jù)包含了犯罪率或違法率、法律援助、法律服務(wù)、官員廉潔程度、司法公正等方面的內(nèi)容，這些內(nèi)容也呼應(yīng)了并較為全面地體現(xiàn)了香港法治指數(shù)中規(guī)定的法治的幾個(gè)條件，因此該法律數(shù)據(jù)設(shè)置是比較全面合理的。在主觀指標(biāo)方面，香港法治指數(shù)收集了“有關(guān)公眾對(duì)法治幾個(gè)方面的觀感的數(shù)據(jù)”。然而，法治指數(shù)的主觀指標(biāo)要體現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)是公眾的法治意識(shí)、法律素養(yǎng)、法制觀念以及對(duì)法律的信仰程度，僅僅知道如何尋求法律幫助、對(duì)司法公正度和法治程度的評(píng)價(jià)以及簡(jiǎn)單地認(rèn)為能否得到公正的法律對(duì)待并不能完全地反映出公眾的法律意識(shí)與素養(yǎng)，更不用說(shuō)更高層次的法律信仰。因此，在這個(gè)意義上，香港的法治指數(shù)中主觀數(shù)據(jù)方面是不夠全面，也不能夠較為準(zhǔn)確地衡量法治的主觀方面的。

余杭法治指數(shù)涉及到主觀的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的是群眾的滿(mǎn)意度指標(biāo)，實(shí)際上是讓人民群眾來(lái)評(píng)價(jià)余杭區(qū)法治建設(shè)的具體目標(biāo)的完成狀況，只能說(shuō)是評(píng)價(jià)余杭法治建設(shè)的社會(huì)實(shí)際效果，不是法治建設(shè)的指標(biāo)本身，因此并不構(gòu)成法治建設(shè)的主觀指標(biāo)。除了這些涉及主觀因素的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)外，余杭法治指數(shù)大多數(shù)都是一些涉及到黨委依法執(zhí)政、法治政府、司法公正與權(quán)威等的客觀指標(biāo)。這些指標(biāo)由政府主導(dǎo)推進(jìn)，它們把社會(huì)各個(gè)方面的內(nèi)容囊括其中，甚至與法治建設(shè)不甚相關(guān)的內(nèi)容，都被吸收到該法治建設(shè)評(píng)價(jià)體系中來(lái)。客觀的說(shuō)，這些指標(biāo)其實(shí)是法治建設(shè)所必須的客觀環(huán)境，而非法治建設(shè)所應(yīng)容納的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)本身。

北京法治建設(shè)狀況綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)大致也可分為主觀指標(biāo)和客觀指標(biāo)。主觀指標(biāo)與余杭的法治指數(shù)類(lèi)似，大多是對(duì)政府的法治建設(shè)工作的評(píng)價(jià)，類(lèi)似于滿(mǎn)意度調(diào)查，這不能成為法治指數(shù)的內(nèi)容本身。但是，北京法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主觀指標(biāo)中也有不是民眾評(píng)價(jià)的部分，即發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)下的消費(fèi)者協(xié)會(huì)受理投訴案件年增長(zhǎng)率、經(jīng)舉報(bào)被檢察院立案查處的違法案件等這六項(xiàng)指標(biāo)可以反映出民眾的法律意識(shí)與法律素養(yǎng)，因而可以作為法治評(píng)價(jià)體系的內(nèi)容本身?？陀^指標(biāo)方面，從工作職能指標(biāo)下的民主執(zhí)政之建設(shè)、立法、行政執(zhí)法、司法等指標(biāo)，到社會(huì)狀態(tài)指標(biāo)下的社會(huì)公正、社會(huì)秩序等指標(biāo)，再到發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)下的人力資源、法律效益率等指標(biāo)，都涵蓋了法治建設(shè)評(píng)價(jià)體系的客觀指標(biāo)。

三、形式法治與實(shí)質(zhì)法治：法治評(píng)估的能與不能

法治模式有形式法治與實(shí)質(zhì)法治之分。形式法治的觀點(diǎn)認(rèn)為，判斷法治是否存在的標(biāo)準(zhǔn)是“純法律的標(biāo)準(zhǔn)，即法律及其實(shí)施是否符合一定的形式要件”③。如果法律的制定及其實(shí)施符合了一系列的標(biāo)準(zhǔn)的話(huà)，那么相應(yīng)地也就達(dá)成了“法治”。將這一系列的標(biāo)準(zhǔn)羅列出來(lái)并經(jīng)過(guò)精心設(shè)計(jì)，便形成了各種有關(guān)法治量化評(píng)估的評(píng)價(jià)體系。

實(shí)質(zhì)法治的觀點(diǎn)認(rèn)為，所謂法治，不僅是法律的統(tǒng)治，而且是良法的統(tǒng)治。法治評(píng)估應(yīng)當(dāng)包含對(duì)法律本身善惡的評(píng)價(jià)，包含對(duì)法律應(yīng)當(dāng)包括哪些價(jià)值的判定。從實(shí)質(zhì)法治出發(fā)，法治水平是難以量化評(píng)估的，因?yàn)樾问椒ㄖ胃雨P(guān)注法律背后的因素和法律本身的合理性與合道德性，關(guān)注法律本身是否包含正義、權(quán)利等因素，關(guān)注法律是怎樣被制定出來(lái)的。而關(guān)于這些問(wèn)題的爭(zhēng)論又難以達(dá)成一致的意見(jiàn)。

從形式法治角度出發(fā)，法治水平是可以衡量的，因?yàn)樾问椒ㄖ螌ⅰ胺ㄖ巍眱H僅理解為“法律和秩序”，只要法律得到遵守便形成法治，從實(shí)質(zhì)法治的角度出發(fā)，法治評(píng)估將步履艱難。

四、結(jié)語(yǔ)

本文初步得出結(jié)論認(rèn)為：從形式法治的角度出發(fā)，法治是可以量化評(píng)估的，如果要準(zhǔn)確地對(duì)法治實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)估，必須以形式法治的角度而不是實(shí)質(zhì)角度的觀點(diǎn)來(lái)理解法治的概念與內(nèi)涵。

注釋?zhuān)?/p>

①戴耀庭.香港的法治指數(shù).環(huán)球法律評(píng)論，2007，6.

②王稱(chēng)心，蔣立山主編.現(xiàn)代化法治城市評(píng)價(jià)——北京市法治建設(shè)狀況綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究.知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2008，1.

③侯建.實(shí)質(zhì)法治、形式法治與中國(guó)的選擇.湖南社會(huì)科學(xué)，2014，2.

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1671-864X（2016）07-0040-01