龐慧潔

摘要：隨著行政登記立法的日漸增多，婚姻登記、身份登記、不動(dòng)產(chǎn)登記等登記訴訟頻頻出現(xiàn)，行政登記成為了游走在公權(quán)與私權(quán)間的雙刃劍。故本文從行政登記概念界定入手，破雙刃為一刃，從本質(zhì)上厘清行政登記的法律屬性。

關(guān)鍵詞：行政登記；行政許可；行政確認(rèn)

一、行政登記概念界定

行政登記是指法定的行政機(jī)關(guān)依據(jù)相對(duì)人申請(qǐng)，根據(jù)法律、法規(guī)和行政規(guī)章的規(guī)定來(lái)對(duì)符合法定條件的涉及到相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)、地位等法律事實(shí)予以書(shū)面記載并公示的行政行為。①界定行政的登記概念，需從三個(gè)要素著手進(jìn)行考察，即登記相關(guān)主體要素、登記范圍要素、登記監(jiān)督要素。

（一）行政登記相關(guān)主體

行政登記相關(guān)主體，包括行政登記主體及登記申請(qǐng)人。行政登記主體指擁有登記職能的行政機(jī)關(guān)，如民政部門(mén)、公安戶(hù)籍管理部門(mén)等。該主體有登記職能，同時(shí)也負(fù)有相應(yīng)的登記責(zé)任，因此當(dāng)出現(xiàn)登記錯(cuò)誤或瑕疵登記時(shí)，申請(qǐng)人可以對(duì)具體登記行為機(jī)關(guān)向法院提起行政訴訟。

登記申請(qǐng)人可以是普通的自然人個(gè)體，為其自身的人身財(cái)產(chǎn)權(quán)利，具有申請(qǐng)自主、責(zé)任歸屬明確的性質(zhì)。例如婚姻登記是典型的自然人自主登記，并對(duì)登記行為有明確責(zé)任，一經(jīng)登記，婚姻雙方登記人的夫妻關(guān)系立即生效并負(fù)有財(cái)產(chǎn)共同、互負(fù)照料之義務(wù)，擁有生育之權(quán)利。申請(qǐng)人也可以是公司法人或法人代表，其自主性相對(duì)個(gè)體自然人較弱。如公司董事會(huì)確定的申請(qǐng)，由法人代表執(zhí)行，法人代表不一定是自主愿意進(jìn)行申請(qǐng)，但這種申請(qǐng)依然具有嚴(yán)格的法律效力。申請(qǐng)人還可以為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部人員，代表了其履行某種規(guī)定內(nèi)職權(quán)時(shí)，按照規(guī)定進(jìn)行登記以便監(jiān)督與管理。

（二）行政登記范圍

行政登記范圍，需在法律、法規(guī)、規(guī)章的嚴(yán)格規(guī)定之內(nèi)，這由行政登記本身來(lái)源決定。法律中有什么樣的登記規(guī)定，才能有什么樣的申請(qǐng)與登記行為。同時(shí)，登記的條件必須符合法律所規(guī)定的有關(guān)事實(shí)，否則登記應(yīng)屬無(wú)效。在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，行政登記的內(nèi)容又包含人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)兩大方面。

（三）行政登記監(jiān)督

行政登記的監(jiān)督方式，有內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督兩種監(jiān)督途徑。內(nèi)部監(jiān)督往往是作為行政行為的常規(guī)監(jiān)督，為防止出現(xiàn)濫用職權(quán)、錯(cuò)誤登記等情況，行政機(jī)關(guān)通過(guò)上下級(jí)監(jiān)督、行政監(jiān)察與審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督等方式來(lái)保證行政行為的有序運(yùn)行。

外部監(jiān)督，從判例來(lái)看主要是司法監(jiān)督和媒體輿論監(jiān)督。行政登記屬于申請(qǐng)人向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)的以權(quán)利確認(rèn)為目的的登記請(qǐng)求，一旦出現(xiàn)瑕疵登記，可能出現(xiàn)對(duì)申請(qǐng)人的相關(guān)利益造成損害或提供不當(dāng)?shù)美?。一如焦點(diǎn)訪(fǎng)談報(bào)道的四川省自貢市富順縣的一位老人由于戶(hù)籍登記部門(mén)的登記錯(cuò)誤，其戶(hù)口本的生日整整小了22歲，導(dǎo)致老人無(wú)法享受農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。②又如成都的一名女子為了將父親的戶(hù)口從老家移到成都，從而辦理成都社保，隱瞞、欺騙民政部門(mén)，與父親登記結(jié)婚，后因無(wú)法辦理戶(hù)口與社保而訴諸司法，裁定婚姻無(wú)效③。第一個(gè)案例，是戶(hù)籍登記部門(mén)的錯(cuò)誤造成申請(qǐng)人的利益受損，通過(guò)了《焦點(diǎn)訪(fǎng)談》這個(gè)媒體欄目的報(bào)道后，當(dāng)?shù)嘏沙鏊杆俑说怯涘e(cuò)誤，完成了媒體輿論監(jiān)督。第二個(gè)案例，是申請(qǐng)人為謀取利益，欺騙民政登記部門(mén)，造成了登記錯(cuò)誤，最后通過(guò)司法監(jiān)督的途徑，恢復(fù)了申請(qǐng)人父女的人身關(guān)系，完成了登記監(jiān)督。

二、行政登記的法律性質(zhì)

（一）行政登記與行政許可

國(guó)內(nèi)學(xué)者主張把登記歸屬?gòu)V義的許可范疇④，與狹義的行政許可、行政特許、行政認(rèn)可、行政核準(zhǔn)并列。該說(shuō)法與我國(guó)的現(xiàn)行的行政許可法同源，行政許可法中將個(gè)人、企業(yè)或者其他組織的設(shè)立等登記行為納入行政許可法的調(diào)整范圍。

行政登記與行政許可顯然是具有一定關(guān)聯(lián)性的。有學(xué)者認(rèn)為，行政登記是行政許可的一種形式，導(dǎo)致不同的稱(chēng)呼的原因不過(guò)是由于行政登記理論和實(shí)踐的復(fù)雜性、立法所使用語(yǔ)言的不統(tǒng)一，登記的本質(zhì)依然是許可。⑤我國(guó)許可行為的表現(xiàn)形式有許可證、執(zhí)照、注冊(cè)登記等。⑥亦有學(xué)者認(rèn)為：“就行政許可行為而言，我國(guó)法律規(guī)范性文件中又將其稱(chēng)為核準(zhǔn)登記、審查批準(zhǔn)、檢驗(yàn)等?！雹叩聦?shí)上，許可和登記有根本之區(qū)別。

第一，前提不同。早有日本學(xué)者指出了二者不可混淆的界限：“其一，凡經(jīng)認(rèn)可之事，有法律上之功用，故非法律所能禁止；其未經(jīng)認(rèn)可者，不過(guò)無(wú)此等功用，故法律得以禁止之。反是則免許，蓋免許之事早為法律所禁止者也。其二，凡免許之事，概早己為法律所禁，故非得免許不可；若認(rèn)可者，其為不為自由也，非先為法律所禁也?！雹嘣S可是以國(guó)家全面禁止為前提，以對(duì)符合法律要件的對(duì)象的行為進(jìn)行解禁，允許其從事原為國(guó)家禁止的特定活動(dòng)。而登記沒(méi)有全面禁止，行政機(jī)關(guān)對(duì)符合條件的相關(guān)對(duì)象可以予以登記，從而保障部分非特有的權(quán)利。

第二，其功能與目的不同。行政許可的目的在于管制，即事先限定行為的可行性，從而對(duì)行政相對(duì)人的行為加以嚴(yán)格控制，非經(jīng)行政許可從事某種行業(yè)或活動(dòng)即為違法，相對(duì)人就要承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任。行政登記的功能則是通過(guò)由專(zhuān)門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)信息進(jìn)行收集、整理、對(duì)外公開(kāi)，將統(tǒng)一、權(quán)威的信息展現(xiàn)給社會(huì)主體，維護(hù)和保障社會(huì)的正常秩序⑨，是國(guó)家進(jìn)行法律控制的輔助手段。

第三，法律效果不同。行政許可在限制某種活動(dòng)的前提下，賦予少數(shù)個(gè)體進(jìn)行被限制活動(dòng)的權(quán)利和資格；而行政登記則是就相對(duì)人的既有權(quán)利或相對(duì)人申請(qǐng)的某一事實(shí)的官方承認(rèn)記錄，以備檢查，沒(méi)有賦予新的權(quán)利與資格，且大多數(shù)情況下屬于履行義務(wù)，比如稅務(wù)登記。

（二）行政登記與行政確認(rèn)

行政確認(rèn)指行政主體對(duì)有疑義或有爭(zhēng)議的特定法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定并宣告其存在與否或正確與否的宣告行為。由于行政登記的某些特征與行政確認(rèn)行為相符合，于是有學(xué)者將行政登記納入到確認(rèn)性行政行為之中，認(rèn)為行政登記既可以是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行的一種事實(shí)情況統(tǒng)計(jì)，又可以是對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)的特定事項(xiàng)在審查批準(zhǔn)基礎(chǔ)上，記載于簿冊(cè)并發(fā)放相應(yīng)證書(shū)，確認(rèn)特定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的一種法律制度和行為。

行政登記是一種官方認(rèn)可的記載，與行政確認(rèn)有相似之處。第一，從內(nèi)容看，二者都是對(duì)行政行為相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)和法律關(guān)系等進(jìn)行官方認(rèn)可和證明。行政登記的功能是公開(kāi)準(zhǔn)確信息，使社會(huì)其他成員知曉，并尊重其作為公共利益地位的對(duì)抗效力，這同行政確認(rèn)基本是一致的。第二，從法律效果來(lái)看，二者都不能對(duì)行政行為相對(duì)人產(chǎn)生直接的行政法責(zé)任。以登記為例，如果未經(jīng)登記而進(jìn)行的活動(dòng)（如不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓登記），只是看作無(wú)效的行為，一般不必承擔(dān)損害公共利益的補(bǔ)償責(zé)任，而確認(rèn)也是如此。第三，從行政強(qiáng)度上看，較之行政許可、行政處罰等，登記與確認(rèn)的行政強(qiáng)度都是很弱的，這是因?yàn)榈怯浐痛_認(rèn)都是以相對(duì)人已經(jīng)提出的權(quán)利或身份的訴求為對(duì)象來(lái)行使不帶主觀(guān)性的意思表示，如婚姻登記行為，民政部門(mén)只能做出是否承認(rèn)申請(qǐng)人的婚姻關(guān)系的意思表示，而不能為申請(qǐng)人選定結(jié)婚對(duì)象。因此許多學(xué)者將行政登記與行政確認(rèn)相關(guān)聯(lián)，是有一定根據(jù)的。

三、結(jié)語(yǔ)

行政登記作為獨(dú)立的法律概念存在是極有必要的。綜合比較之下，可以更加清晰地看出登記的本質(zhì)屬性和特點(diǎn)，是一種在私法上已經(jīng)確定權(quán)益關(guān)系的確認(rèn)。其功能意義在于公示于眾，使人知曉，并且按照登記的法律效果推斷法律關(guān)系。（作者單位：廣西大學(xué)法學(xué)院）

注釋?zhuān)?/p>

① 王巖.行政登記法律屬性研究.知識(shí)經(jīng)濟(jì)，2008（7）.

② 2014年2月27日央視“焦點(diǎn)訪(fǎng)談”曝光的四川自貢市富順縣派出所將母親的戶(hù)口本和兒子的身份證登記為“同年同日生”事件.

③ “北京晨報(bào)”第A(yíng)06版：國(guó)內(nèi)新聞2014年2月16日“為辦戶(hù)口父女“結(jié)婚””.

④ 應(yīng)松年主編.行政法學(xué)新論.中國(guó)方正出版社，1998：248.馬懷德.行政許可制度存在的問(wèn)題及立法構(gòu)想.載中國(guó)政法大學(xué)科研處編“優(yōu)秀論文選集”.中國(guó)政法大學(xué)出版社，1998：230.

⑤ 楊建順.日本行政法通論.中國(guó)法制出版社，1998（2）：419.

⑥ 應(yīng)松年.行政行為法.人民出版社，1992：429.

⑦ 楊文忠.行政法學(xué).黑龍江出版社，1994：191.

⑧ [日]鈴木義男等.行政法學(xué)方法論之變遷.陳汝德等譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004：144.

⑨ 霍振宇.論行政登記的性質(zhì).北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2008（4）.