韓志明　張鵬舉

〔摘要〕 處于轉(zhuǎn)型時期的中國社會存在著大量的社會沖突。社會沖突的治理手段可分為信息溝通、權(quán)力整合及利益協(xié)調(diào)三種類型，其提升的主要趨勢呈現(xiàn)為從簡單到復(fù)雜、從封閉到開放、從一元邁向多元、從局內(nèi)轉(zhuǎn)向局外。社會沖突治理手段提升的影響因素主要有：地方政府尤其是基層政府承擔(dān)著解決社會沖突的責(zé)任，因此存在著尋找并利用更有效率治理手段的內(nèi)在動力；治理手段的提升是社會問題倒逼的結(jié)果；信息技術(shù)是一柄雙刃劍，是影響治理手段提升以及治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量；治理手段的提升也是社會價值演進(jìn)的結(jié)果。

〔關(guān)鍵詞〕 社會沖突，治理手段，國家治理，地方治理

〔中圖分類號〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）04-0076-06

“沖突是社會的本質(zhì)屬性之一，是社會系統(tǒng)的普遍性特征” 〔1 〕 ，任何形態(tài)的社會都存在著各種各樣的矛盾沖突。社會沖突是社會關(guān)系的基本形式之一，也是引發(fā)或推動社會變遷的重要動因。社會的發(fā)展和進(jìn)步很大程度上是一個不斷地消除或解決社會沖突的過程，相應(yīng)地，對社會沖突的研究是理解社會變遷的重要途徑。本研究主要以社會沖突及其解決為研究對象，通過考察地方政府治理手段的選擇及其應(yīng)用，進(jìn)而揭示地方治理推進(jìn)和發(fā)展的基本邏輯。

改革開放以來，中國社會逐步邁入全面的社會轉(zhuǎn)型時期，在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展取得舉世矚目的巨大成就的同時，各種社會矛盾沖突也急劇增加，各種群體性事件不斷發(fā)生，對國家治理提出了挑戰(zhàn)。社會沖突具體表現(xiàn)為勞資糾紛、物業(yè)糾紛、征地沖突、拆遷沖突、醫(yī)患糾紛等，涉及社會各個領(lǐng)域，沖突的激烈程度或有不同，但是都嚴(yán)重影響了社會和諧。由于歷史背景、資源稟賦、民眾性格、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平等方面的差異，社會沖突在不同地區(qū)會呈現(xiàn)出大為不同的特點(diǎn)，其影響和后果也不一樣。面對社會沖突所帶來的挑戰(zhàn)，不同地區(qū)的地方政府會選擇不同的治理手段，也會相互學(xué)習(xí)更為有效的治理手段，而各種治理手段具有不同的生命力和適應(yīng)性，并且呈現(xiàn)出不同的績效水平。如此一來，治理手段就具有了競爭性，社會沖突治理可以比較和選擇更有效率的治理手段。這樣，一方面就呈現(xiàn)了治理手段的試錯效果，不同的治理手段都有機(jī)會展示；另一方面也能促進(jìn)良好治理手段的擴(kuò)散。研究治理手段的基本類型及其提升，對于實(shí)現(xiàn)社會沖突治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、社會沖突治理手段的主要類型及其特點(diǎn)

當(dāng)前我國的社會矛盾幾乎都涉及不同的利益關(guān)系和利益訴求 〔2 〕，具體的社會沖突五花八門，各式各樣。從民眾行為動機(jī)及其訴求的角度來看，社會沖突大致可分為維權(quán)型沖突、謀利型沖突、宣泄型沖突等基本類型。事實(shí)上，由于利益關(guān)系錯綜復(fù)雜，不同類型的社會沖突往往是重疊、交叉和糅雜在一起的。

為了應(yīng)對和解決社會沖突，地方政府不僅要用到各種方法和手段，而且也要運(yùn)用恰當(dāng)?shù)暮涂尚械男袆硬呗?。根?jù)目前研究者所提出來的定義，治理手段是“現(xiàn)代治理所使用的工具、方法和行動方案的統(tǒng)稱” 〔3 〕。我們認(rèn)為，治理手段就是治理所運(yùn)用的手段、方法、實(shí)務(wù)知識、特殊經(jīng)驗(yàn)以及行動策略的組合，其中不僅包含治理的操作性方法，而且也包括基于特定約束條件而形成的策略選擇。有些治理手段形成了正式的制度規(guī)則甚至是法律制度，但有些治理手段則存在于習(xí)以為常的做法和措施之中。

具體的治理手段很多，而且，由于國家治理與地方治理之間的差異性，所使用的治理手段也有所差別。粗略地看，應(yīng)對和解決社會沖突的治理手段（已經(jīng)概念化的手段）有行政強(qiáng)制、包干責(zé)任制、第三方調(diào)查，行政問責(zé)、行政聽證、圓桌會議以及運(yùn)動式治理、花錢買平安等。根據(jù)治理手段著力點(diǎn)的不同，我們將社會沖突治理的基本手段分為三大類型，即信息溝通手段、權(quán)力整合手段和利益協(xié)調(diào)手段等。

（一）信息溝通手段。信息溝通手段是指政府信息溝通的形式和方法。從信息溝通過程的角度來看，具體又包括信息搜集、整理、發(fā)布和交流所使用到的手段和方法。其中，信息搜集手段如意見征集、座談會和投訴等，信息整理手段如信息上報制度和等級制度等，信息發(fā)布手段如新聞發(fā)布會和信息公開等，信息交流手段如圓桌會議和行政訴訟等。對于解決社會沖突來說，信息溝通手段的目的在于掌握相關(guān)情況，爭取民眾認(rèn)可和支持，交換各方所獲得的信息，消除分歧，形成共識，平息沖突。需要指出的是，信息溝通手段并不是信息溝通所使用的科學(xué)技術(shù)，比如互聯(lián)網(wǎng)，而是信息溝通實(shí)踐本身以及建構(gòu)信息溝通活動的制度和規(guī)則。

信息溝通問題是一個影響社會沖突的關(guān)鍵變量，而且也是一個復(fù)雜而多維的變量。從經(jīng)驗(yàn)上看，所有的社會沖突（尤其是許多群體性事件）都伴隨著效率低下甚至無效的溝通以及由此而形成的信息不對稱。對于具體的社會沖突來說，信息匱乏或信息泛濫都有可能導(dǎo)致社會沖突走向升級，而必要、合理的信息則會使沖突事件趨于平息。這方面具體的例子很多，如更多不確定的謠言會刺激群體性沖突的升級，而依法公開環(huán)境影響評估的信息則可以減少發(fā)生環(huán)境抗?fàn)幨录母怕省Ｏ鄳?yīng)的，在地方政府應(yīng)對和解決社會沖突的過程中，必要的信息輸入和合理的信息輸出都是非常重要的。因此，信息的形成、傳播以及恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)用，對于社會沖突的發(fā)展走向及其結(jié)果都有著至關(guān)重要的影響。

（二）權(quán)力整合手段。社會沖突很大程度上是既有權(quán)力體系及其運(yùn)行的產(chǎn)物 〔4 〕，大多數(shù)社會沖突的背后都不同程度地存在著政府職責(zé)模糊、權(quán)限不明、權(quán)力分割以及碎片化等方面的問題。應(yīng)對和解決社會沖突通常需要的是更高的權(quán)威資源，而不是低層次的權(quán)力；是綜合性的、跨部門的整體性權(quán)力，而不是高度分割的部門權(quán)力；是更為靈活有效的權(quán)力，而不是僵化死板的權(quán)力。

就此而言，解決社會沖突必須改革與完善公共權(quán)力體制，改進(jìn)權(quán)力運(yùn)行方法，明確政府及其官員的職責(zé)與權(quán)力，比如執(zhí)法領(lǐng)域的多部門聯(lián)合執(zhí)法、社會管理中的綜合治理、維穩(wěn)過程中的“打綜合戰(zhàn)”、針對市場監(jiān)管的機(jī)構(gòu)改革、惡性事件爆發(fā)后的問責(zé)、土地征收等都是整合權(quán)力的重要方法。

權(quán)力整合手段歸根結(jié)底來自于日益增加的社會沖突與有限的政府治理能力之間的巨大鴻溝 〔5 〕。嚴(yán)格來說，權(quán)力整合手段大都具有運(yùn)動式治理的特征，這在很大程度上是地方政府職權(quán)分散、能力短缺和資源不足所不可避免的結(jié)果。畢竟，重建權(quán)力體制往往需要時間，也不容易做到，因此權(quán)力整合手段更多地是基于特定治理任務(wù)而對不同權(quán)力的臨時性拼湊組合，其實(shí)質(zhì)就是打破各種現(xiàn)有的組織和制度壁壘，對政府及其官員以及社會公眾進(jìn)行動員。

在應(yīng)對和解決社會沖突的過程中，權(quán)力整合手段的功能性作用在于：首先是明確解決社會問題的職責(zé)和責(zé)任（包括問責(zé)），改進(jìn)對政府及其官員的激勵機(jī)制，推動政府及其官員去做事；其次是提高權(quán)力體系運(yùn)行的效率，減少制度和部門之間的摩擦，降低制度運(yùn)行的成本，以有效地處置或化解社會沖突；最后是協(xié)調(diào)政府與其他社會主體的關(guān)系，優(yōu)化雙邊或多邊互動的機(jī)制和形式，起到預(yù)防、抑制或解決社會沖突的作用。

（三）利益協(xié)調(diào)手段。絕大多數(shù)的社會沖突都是利益沖突。應(yīng)對和解決社會沖突，歸根結(jié)底是要協(xié)調(diào)相互沖突的利益關(guān)系。面對紛繁復(fù)雜的社會沖突，地方政府必須把握住社會沖突背后的利益內(nèi)核，通過建立健全利益協(xié)調(diào)的制度、機(jī)制和程序，維護(hù)和諧的公共秩序。

利益協(xié)調(diào)手段指那些協(xié)調(diào)社會沖突關(guān)系各方利益關(guān)系的機(jī)制。具體的利益協(xié)調(diào)手段包括行政仲裁、協(xié)商民主、政府補(bǔ)貼、轉(zhuǎn)移支付以及微觀方面的政策革新等。而在具體的社會沖突中，“花錢買平安”也成為了短期內(nèi)有效維護(hù)穩(wěn)定的技術(shù) 〔6 〕。通過給予沖突當(dāng)事人一定的物質(zhì)好處（如提高補(bǔ)償或給予社保等），可以化解部分社會沖突。同時，通過提供物質(zhì)性好處，地方政府與部分人員建立了類似于“恩庇—侍從” ①的關(guān)系，這些人員主要包括公務(wù)員、中共黨員、已退休的老干部以及過往群體性事件的組織者等。在平時，他們擔(dān)任反映社情民意的“線人”，而在抗?fàn)幨录l(fā)時擔(dān)任“救火隊員” 〔7 〕。

利益協(xié)調(diào)手段大多是公民參與的手段，其基本立足點(diǎn)在于：首先是為社會沖突各方建立起一個博弈的途徑，讓沖突各方自行協(xié)調(diào)利益關(guān)系，這其中政府主要扮演中立的“裁判者”角色；其次是給予那些利益受損的個人或群體以經(jīng)濟(jì)、政治或政策上的好處，比如一些基層政府在農(nóng)村社會的矛盾沖突中普遍采取給予沖突方某種好處，以使其接受政府調(diào)節(jié)，平息沖突 〔6 〕；最后是為了從制度上解決社會沖突而進(jìn)行政策調(diào)整，建立新的利益格局，政府由此而扮演“決策者”的角色，但基層政府在這方面的作為空間通常比較有限。社會沖突中的利益協(xié)調(diào)過程是沒有終點(diǎn)的，因而利益協(xié)調(diào)的手段永遠(yuǎn)是不可或缺的，也是持續(xù)變動和調(diào)整的。

對于地方政府來說，需要協(xié)調(diào)的社會沖突大多只關(guān)涉具體的物質(zhì)利益。相對于宏觀性的國家治理，地方治理通常不需要去面對重大而難以調(diào)適的價值沖突或意識形態(tài)沖突，因此也就能夠更好地圍繞直接的利益關(guān)系來協(xié)調(diào)不同社會群體和個人的訴求。

二、社會沖突治理手段的提升趨勢

在當(dāng)前的社會沖突治理過程中，應(yīng)對和解決社會沖突的治理手段已經(jīng)發(fā)生了許多重要變化，尤其是在信息公開、糾紛調(diào)解、多元參與和協(xié)商談判等方面，已經(jīng)取得了一系列制度化成果。這些變化方興未艾，處在持續(xù)的調(diào)整和改進(jìn)當(dāng)中，正在改變過去習(xí)以為常的治理慣習(xí)，建構(gòu)出社會沖突治理的新生態(tài)，也展示出治理手段變革及其推進(jìn)治理現(xiàn)代化的良好前景。

（一）從簡單到復(fù)雜。改革開放之前，整個社會的利益格局總體上是比較簡單的，社會沖突的內(nèi)容和形式也都較為簡單，相應(yīng)的治理手段也比較簡單。這種簡單性集中體現(xiàn)在主要是通過權(quán)威力量或行政命令來處置社會沖突。正如在許多群體性事件中所看到的，基層黨委和政府通常依靠領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、警察力量、行政命令甚或是勞教制度來處置社會沖突的參與者。相應(yīng)的，社會沖突的處理過程往往呈現(xiàn)出簡單粗暴、雷厲風(fēng)行甚至不講道理等顯著特點(diǎn)。對于一些形式、內(nèi)容和后果都較為簡單的利益沖突，這些方法簡單實(shí)用、立竿見影，確實(shí)也起到了有效解決社會沖突的作用。但這種處理方式也容易因?yàn)樘幚聿划?dāng)而激化矛盾沖突，損害黨和政府的公信力，甚至將黨和政府拖入到社會沖突的泥潭中。

隨著社會關(guān)系的復(fù)雜化，社會沖突也日趨復(fù)雜。社會沖突的類型越來越多樣化，牽涉的領(lǐng)域很寬，內(nèi)容越來越復(fù)雜，多種問題或訴求相互交織，產(chǎn)生社會沖突的原因也越來越多樣化，而且社會沖突的解決過程充滿了不確定性，解決的難度也在增大，風(fēng)險度也越來越高。相對于“治理主體的多樣化和治理問題的流動性”而言，按照屬地管理和部門負(fù)責(zé)原則進(jìn)行地方治理的手段就不可避免出現(xiàn)“單一化”的問題 〔8 〕。面對一個高度復(fù)雜和充滿風(fēng)險的社會，治理手段也必須不斷復(fù)雜化、多樣化和精細(xì)化，以適應(yīng)解決復(fù)雜問題的需要。

地方治理手段的復(fù)雜性演進(jìn)主要體現(xiàn)在：隨著治理問題的復(fù)雜化，比如各種違法犯罪活動越來越隱蔽和復(fù)雜，治理手段的要素及其功能更加復(fù)雜，主要是解決社會沖突的制度體系更加復(fù)雜，比如基于危機(jī)分類的應(yīng)急管理；治理的手段和方式更加多樣，并且各種手段和方式相互融合，比如維穩(wěn)技術(shù)就包括了信息溝通、權(quán)力整合和利益交換等多種類型手段的融合，而且不同的融合最終還能形成新的手段；規(guī)則和程序越來越復(fù)雜，控制性指標(biāo)和條件更加精細(xì)，比如信訪條例對越級信訪設(shè)置的各種門檻，就是對于信訪問題復(fù)雜化作出反應(yīng)的結(jié)果。

（二）從封閉到開放。在傳統(tǒng)的社會沖突治理過程中，政府體制是高度封閉的，外部人很難了解政府是如何運(yùn)行的，更不要說有什么參與。同時，信息傳輸?shù)姆绞絾我唬畔贤ㄊ菃蜗蚨鹊?，主要是自上而下流動，信息傳送的速度很慢，成本卻很高。政府控制人口的流動，掌握信息傳播的手段，所有的人員和信息都要接受官方的篩選和過濾。封閉的體制屏蔽了外部的參與和信息的干擾，有利于政府及其官員自主決定如何去運(yùn)用權(quán)力，提高權(quán)力控制的有效性，提高處理社會沖突的效率。特別是封閉性也有助于抑制社會沖突的發(fā)展和蔓延，便于地方政府集中力量解決局部性的社會沖突，甚至是在隱瞞和封鎖消息的前提下解決這些問題。但封閉性也必然帶來對政府的不信任、政府權(quán)力的濫用和不正當(dāng)交易的泛濫，以至于誘發(fā)或激發(fā)更多的社會沖突。

但在當(dāng)前的信息化社會中，民眾權(quán)利意識日益覺醒，行使知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的意識更加強(qiáng)烈，并積極追求影響政府及其官員的方法。信息技術(shù)的快速發(fā)展，拓展了信息傳輸?shù)那?，降低了信息傳輸?shù)某杀?。相?yīng)的，社會沖突的可見度更高了，信息擴(kuò)散也更具有不可控性，使得地方政府壓制或封鎖社會沖突的負(fù)面信息變得幾乎不可能了。信息傳播的聚集效應(yīng)也容易形成影響地方政府的輿論壓力，地方政府還不得不接受社會輿論的檢驗(yàn)和評估。特別是，即便是個別地方政府可以管制本轄區(qū)內(nèi)的信息傳播，但其他地區(qū)的新聞媒體卻構(gòu)成了這種信息壓制的挑戰(zhàn)。而且，掌握信息技術(shù)的公民也有更多能力和辦法去參與政府處理沖突的過程。新的信息情境要求地方政府運(yùn)用更為開放和透明的信息溝通手段來應(yīng)對和處理社會沖突。而這不僅是民主和法治價值規(guī)范的內(nèi)在要求，而且也具有促進(jìn)社會沖突順利解決的工具性價值。

（三）從一元邁向多元。必須看到，傳統(tǒng)的治理主體是一元化的，是以國家權(quán)力為中心的，其他社會主體基本上都是消極被動的接受者，接受權(quán)力意志的安排及其結(jié)果。以黨和政府為主體的沖突解決機(jī)制，固然可以在維系和創(chuàng)造公共利益方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，但由于不受制約的權(quán)力，也容易偏袒、壓制甚至忽略某些社會主體的利益，以致誘發(fā)或醞釀更加深刻的社會沖突。在這種治理結(jié)構(gòu)下，從治理手段操作者的角度上講，治理手段具有嚴(yán)重的一元化特點(diǎn)，即治理的權(quán)力高度集中在黨和政府方面，治理規(guī)則主要是對應(yīng)于黨和政府的行動方式，并往往以單邊意志決定治理的過程和結(jié)果。其他社會主體基本上是作為管理或管制的對象，接受黨和政府作出的選擇或安排。解決社會沖突要求政府必須發(fā)揮其應(yīng)有的權(quán)威性作用，但有效地解決社會沖突又不可能單純依靠政府，畢竟政府的權(quán)力、資源和能力都是有限的。以政府為中心進(jìn)行的權(quán)力整合（比如大部制改革）即便可以較好地發(fā)揮政府的作用，但仍然不足以應(yīng)對頻發(fā)而復(fù)雜的社會沖突。“單一的以政治和行政力量為主、輔之以意識形態(tài)的整合機(jī)制不能有效解決復(fù)雜多樣的沖突?！?〔9 〕與動員政府部門及其官員一樣重要的是，社會沖突的解決必須引入市場、社會和公民的力量，讓多元社會主體共同發(fā)揮作用。

可以看到，邁向多元化治理手段的突出特征體現(xiàn)為：一是解決社會沖突的責(zé)任不再簡單局限于政府，而且也拷問其他社會主體的責(zé)任，即承認(rèn)政府不是解決社會沖突的唯一主體，其他社會主體也有其責(zé)任和義務(wù)；二是建立聯(lián)系和動員其他社會主體的機(jī)制，將它們?nèi)考{入治理的互動過程中，從制度上落實(shí)其利益訴求、參與意愿和行動合法性，相應(yīng)的治理手段也大量應(yīng)用其他領(lǐng)域的管理工具，比如目標(biāo)管理、標(biāo)桿管理和合同外包等；三是政府也不再是高高在上的發(fā)號施令者，而是多元社會互動的發(fā)起者和組織者，為其他社會主體的參與創(chuàng)造條件，比如公民議事會或市民論壇等；最后，多元化的治理手段也會存在著主體之間權(quán)責(zé)混亂、互動成本太高以及缺乏效率等方面的問題，看上去可能缺乏秩序，但充滿了生機(jī)和活力，也孕育著善治的潛能。

（四）從局內(nèi)轉(zhuǎn)向局外。長期以來，在傳統(tǒng)總體性的治理模式下，政府全面掌控各種社會資源，具有利益協(xié)調(diào)的巨大優(yōu)勢，但政府也因此成為社會沖突的焦點(diǎn)。如果政府能夠妥善地調(diào)處社會沖突，結(jié)果可能是皆大歡喜。但如果處置的結(jié)果不理想，原本屬于社會沖突雙方或各方的沖突，就容易轉(zhuǎn)化為社會主體與政府之間的沖突，甚至造成“引火燒身”的后果。實(shí)際上，很多社會沖突背后或多或少都有政府及其官員權(quán)力濫用、失職瀆職或不作為等方面的原因，這就使政府成為社會沖突的構(gòu)成性因素。在這種社會沖突的結(jié)構(gòu)下，治理手段主要體現(xiàn)為“親力親為”的行政執(zhí)法技術(shù)，以保證權(quán)力意志得到貫徹和執(zhí)行，比如拆遷中的株連政策和給予優(yōu)先執(zhí)行者獎勵的辦法。總之，在社會沖突之中，權(quán)力是治理手段的內(nèi)在要素。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須是法治下的“有限政府”，政府的職責(zé)就是依法行政。對于社會沖突，政府扮演的應(yīng)該是“裁判”的角色，而不是“運(yùn)動員”的角色。這樣一來，治理手段的轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上就是政府的退出、角色的再造和如何扮演好裁判等問題，相應(yīng)的治理形式包括行政聽證會、環(huán)境圓桌會議和協(xié)商民主等，在操作上就是建立各種利益協(xié)調(diào)機(jī)制，包括利益表達(dá)機(jī)制、利益調(diào)節(jié)機(jī)制和權(quán)益保障機(jī)制等，激活社會內(nèi)部的治理資源，讓利益沖突各方平等博弈，自主協(xié)調(diào)其利益沖突，但也要注意保障和維護(hù)弱勢群體的利益等。其中，政府應(yīng)適當(dāng)?shù)赝顺鲆恍╊I(lǐng)域，跳出社會沖突的漩渦，運(yùn)用治理手段來提供專業(yè)和中立的服務(wù)，促進(jìn)社會沖突的解決。

三、社會沖突治理手段提升的影響因素

治理體系和治理能力的現(xiàn)代化說到底是治理手段的現(xiàn)代化。治理現(xiàn)代化是國家治理的全面現(xiàn)代化，既包括中央政府的現(xiàn)代化，也包括地方政府的現(xiàn)代化；既包括國家制度體制和機(jī)制的制度化與合理化，也包括治理手段的理性化與專業(yè)化。治理體系的現(xiàn)代化必然意味著治理手段的改進(jìn)，而治理手段的發(fā)展本身就構(gòu)成了治理能力的重要支撐。

地方政府尤其是基層政府承擔(dān)著解決社會沖突的責(zé)任，因此存在著尋找并利用更有效率治理手段的內(nèi)在動力。社會沖突具有很大的可見性，直接威脅到社會秩序。引進(jìn)和運(yùn)用良好的治理手段，可以在維持基本制度框架不變的條件下，提高應(yīng)對和解決社會沖突的效率，推動或加速社會沖突治理的轉(zhuǎn)型。但治理的既定結(jié)構(gòu)不僅決定了治理手段是什么樣的，比如“以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心”的發(fā)展思維導(dǎo)致權(quán)力本位的維穩(wěn)技術(shù)；也會限制治理手段的選擇、應(yīng)用及其擴(kuò)散，比如傳統(tǒng)官僚制政府對于公開化和透明化的治理手段的抵制。

從另一個角度來分析，社會沖突在很大程度上表明了既有治理手段的失靈，因此也提供了治理手段改革和創(chuàng)新的契機(jī)。社會沖突提出了治理手段變革的要求，因此也成為地方治理變革以及地方治理現(xiàn)代化的強(qiáng)大動力。反過來，是否能夠更好地協(xié)調(diào)利益關(guān)系，能否順利應(yīng)對和解決社會沖突，也形成了對于不同治理手段的評估和檢驗(yàn)。隨著新的治理手段取得效率優(yōu)勢，并獲得更加廣泛的應(yīng)用和擴(kuò)散，使得改善利益格局和制度安排有了更加牢靠的技術(shù)支持。在此意義上來說，社會沖突治理手段的發(fā)展和演進(jìn)與地方治理之間有著密不可分的邏輯聯(lián)系，有必要將地方治理作為重要因素引入討論。

國家治理現(xiàn)代化是一個動態(tài)發(fā)展的過程。我國是一個有著深厚傳統(tǒng)和悠久歷史的大國，地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平存在著巨大差異，國家治理的現(xiàn)代化不可能做到步調(diào)一致，齊頭并進(jìn)，也不可能呈現(xiàn)出同等的發(fā)展水平。更為實(shí)際可行的發(fā)展路徑是，以解決可見性程度極高的社會沖突問題為支點(diǎn)，地方政府通過摸索和學(xué)習(xí)，引進(jìn)和發(fā)展現(xiàn)代化的治理手段，逐步推動地方治理的現(xiàn)代化，進(jìn)而形成良性的擇優(yōu)機(jī)制和榜樣示范效應(yīng)，推動更大范圍的治理現(xiàn)代化。

治理手段的提升是社會問題倒逼的結(jié)果。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，社會的利益關(guān)系發(fā)生了深刻調(diào)整，尤其是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求政府對權(quán)力體系及其運(yùn)行方式加以調(diào)整。地方治理處于國家治理的前沿陣地，直接處理各種涉及民眾切身利益的社會沖突。隨著社會沖突的滋生和蔓延，其表現(xiàn)形式也日趨多樣化，從個體維權(quán)到集體行動，社會沖突五花八門，花樣翻新。這些都要求政府及時改進(jìn)治理手段，盡快作出有效應(yīng)對，并通過引進(jìn)社會多元主體力量來解決社會沖突及其帶來的問題。

地方治理通?！氨徽J(rèn)為是實(shí)施分權(quán)化治理和民主治理的理想場所，是公民圍繞著地方具體的公共問題，參與地方公共政策過程，實(shí)行自主自治管理的實(shí)驗(yàn)場和訓(xùn)練場” 〔10 〕33。社會沖突各有其特殊性，因此地方治理也是治理手段演練的跑馬場，不同治理手段相互競爭，有效率的治理手段得以存續(xù)下來。政府官員“守土有責(zé)”，否則就會面臨問責(zé)。在自上而下的政治體制下，化解社會矛盾沖突和維護(hù)地方政治穩(wěn)定，是地方政府及其官員最重要的職責(zé)。為了獲得相對于其他地區(qū)的競爭優(yōu)勢，甚至僅僅是為了避免可能的問責(zé)，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人存在著解決社會沖突的強(qiáng)烈動機(jī)，因此也就形成了治理手段革新的內(nèi)在激勵。

就其含義來說，真正的治理必然離不開公民和社會組織等多元社會主體的參與。甚至說，沒有參與，就無所謂治理，更談不上是地方治理。對于民眾而言，相對于遙遠(yuǎn)和神秘的中央政府的各種活動，地方治理是需要參與的，也是可以參與的。既然社會沖突本身就是社會主體之間互動的特殊形式，那么應(yīng)對和解決社會沖突的措施就必須加以改進(jìn)并優(yōu)化參與過程，從行政聽證、工資集體協(xié)商到協(xié)商民主等，引入和改進(jìn)參與手段始終是地方治理變革過程中的重要問題。因此，在某種意義上講，參與的廣度和深度是檢驗(yàn)治理現(xiàn)代化及其程度的重要標(biāo)尺。而具體的參與手段很大程度上是公民、市場組織、社會組織和政府等共同建構(gòu)起來的。

信息技術(shù)是一柄雙刃劍，是影響治理手段演進(jìn)以及治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵變量。在地方政府應(yīng)對社會沖突的過程中，良好的信息技術(shù)②提高了政府的響應(yīng)性，提高了危機(jī)應(yīng)對的效率，但也增加了社會沖突的不確定性，增加了治理的難度。相應(yīng)的，信息技術(shù)也就主要經(jīng)由兩種不同途徑來發(fā)揮推動治理手段變遷的作用：其一是政府開始引入信息技術(shù)，建構(gòu)新的治理手段，改進(jìn)信息溝通的效率，比如進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)投票和網(wǎng)絡(luò)舉報等；其二是政府建立制度規(guī)范，監(jiān)控不良信息的流動，比如網(wǎng)絡(luò)實(shí)名制和不動產(chǎn)登記等。這些都實(shí)質(zhì)性地改進(jìn)了政府應(yīng)對和解決社會沖突的能力，但也帶來其他更為復(fù)雜的效應(yīng)，比如對于政府監(jiān)控權(quán)力適當(dāng)性、有效性及其合理邊界的質(zhì)疑。

相對于中央政府，由于地方政府的制度空間非常有限，擁有的治理（合法性）資源也嚴(yán)重不足，通常難以甚至也不可能進(jìn)行基礎(chǔ)性或重大的制度變革，因此面對社會沖突所造成的障礙和危機(jī)，探索、選擇和運(yùn)用新的治理手段就成為它們應(yīng)對社會沖突的必然選擇。由于地方是多層次的，更是多元化的，所面對的主要問題也有所差別，因此治理手段的應(yīng)用及其績效就可以在不同區(qū)域的試驗(yàn)中進(jìn)行比較。尤其是對于我國這樣一個地區(qū)之間存在巨大差異的大國而言，治理手段的地方試驗(yàn)也就為國家治理的改革和優(yōu)化提供了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

對于制度的演進(jìn)，周雪光認(rèn)為，“新的制度的出現(xiàn)往往是當(dāng)前制度安排中既有的慣例、權(quán)威關(guān)系和實(shí)用辦法的重新組合” 〔11 〕。由于許多治理手段最終要以制度的形式而存在，那么這個論斷也適用于對治理手段提升的理解，即治理手段很少有完全突破性的飛躍，而是漸進(jìn)式的改良，是在吸收和整合既有合理要素的基礎(chǔ)上而逐步發(fā)展起來的。比如，在治理腐敗的問題上，人們不斷地呼吁要建立公務(wù)員財產(chǎn)公開制度，但事實(shí)上我國已經(jīng)開始實(shí)施公務(wù)員財產(chǎn)申報制度，將來如果要建立公務(wù)員財產(chǎn)公開制度，也應(yīng)該是對現(xiàn)有財產(chǎn)申報制度的發(fā)展和提升。

治理手段的提升也是社會價值演進(jìn)的結(jié)果。隨著民主、法治和權(quán)利等現(xiàn)代性規(guī)范的確立，與之相適應(yīng)的治理手段也就獲得了成長的空間。對于地方治理的手段提升來說，社會問題也許可以倒逼出新的治理手段，但這些治理手段要想獲得更大的合法性，形成新舊治理手段的替代機(jī)制，并最終成為一項普遍性的手段，則不僅需要地方政府為了解決問題而應(yīng)用相關(guān)的手段，而且也需要在獲得中央政府的認(rèn)可后，推廣成為普遍性的治理手段。比如“民主懇談”制度是從地方層面開始的，最初是為了解決長期存在的勞資糾紛問題，但其在實(shí)踐過程中取得了良好的效果，傳播了協(xié)商民主理念，然后逐步擴(kuò)大了影響力，得到了更多的應(yīng)用，最終被黨和政府確定為我國社會主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。

社會沖突具有推動社會變遷的正功能。正如馬克思所指出的，沒有沖突，就沒有社會進(jìn)步，這是人類文明延續(xù)至今的法則。在地方治理的層面上，社會沖突不僅具有檢驗(yàn)治理體系、治理手段和治理能力的意義，而且也實(shí)質(zhì)性地推動了治理體系、治理手段和治理能力的演進(jìn)。國家治理體系的現(xiàn)代化，需要地方治理逐步邁向現(xiàn)代化。在國家治理的基礎(chǔ)性權(quán)力體系無法改進(jìn)的前提下，地方治理的現(xiàn)代化迫切需要改進(jìn)和優(yōu)化治理手段，從而有效地應(yīng)對和解決社會沖突。

注 釋：

①“恩庇-侍從”是一種垂直互惠結(jié)構(gòu)，其通常存在于不對等的權(quán)力與地位的行動者之間。其中，恩庇者（patrons）具有較高的權(quán)力地位，而侍從者（clients）則通過對恩庇者的效忠與服從來換取生活所需資源，雖然侍從者是較弱勢的一方，但其亦擁有恩庇者所缺乏或極需的資源，如此二者之間的交換關(guān)系才有可能建立，才能在政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中相互依存。

②信息技術(shù)并不等于治理技術(shù)，比如互聯(lián)網(wǎng)是一種信息技術(shù)，但它并不是一種治理技術(shù)，只有利用信息技術(shù)而進(jìn)行的治理實(shí)踐才是治理技術(shù)，比如政務(wù)微博、微信以及反腐敗的舉報網(wǎng)站等。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕李元書.重新認(rèn)識和正確處理當(dāng)代中國社會的利益沖突〔J〕.武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2010（2）.

〔2〕鄭杭生.中國社會管理和社區(qū)治理的新特點(diǎn)和新趨勢——從社會學(xué)視角看地方經(jīng)驗(yàn)的持續(xù)貢獻(xiàn)〔J〕.廣州公共管理評論，2013（1）.

〔3〕張小勁，蘇鵬飛.提升治理水平要有治理技術(shù)支撐〔N〕.學(xué)習(xí)時報，2013-12-02.

〔4〕周雪光.運(yùn)動型治理機(jī)制——中國國家治理的制度邏輯再思考〔J〕.開放時代，2012（9）.

〔5〕蔡 禾，李超海，馮建華.利益受損農(nóng)民工的利益抗?fàn)幮袨檠芯俊谥槿瞧髽I(yè)的調(diào)查〔J〕.社會學(xué)研究，2009（1）.

〔6〕楊 華.“政府兜底”： 當(dāng)前農(nóng)村社會沖突管理中的現(xiàn)象與邏輯〔J〕.公共管理學(xué)報，2014（2）.

〔7〕Lee， C. & Zhang， Y. The Power of Instability： Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China〔J〕. American Journal of Sociology，2013（6）.

〔8〕楊雪冬.論國家治理現(xiàn)代化的全球背景與中國路徑〔J〕.國家行政學(xué)院學(xué)報，2014（4）.

〔9〕陳曉云，吳 寧.中國轉(zhuǎn)型社會沖突觀念的重構(gòu)〔J〕.華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2003（4）.

〔10〕孫柏瑛.當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)〔M〕.北京：中國人民大學(xué)出版社，2004.

〔11〕Zhou，Xueguang.Economic Transformation and Income Inequality in Urban China：Evidence from Panel Data〔J〕.American Journal of Sociology，2000 （4）.