周偉

〔摘要〕 當前，由于地方政府間區(qū)域合作治理體系的碎片化進而引發(fā)區(qū)域合作治理過程中碎片化問題的產(chǎn)生，已成為區(qū)域合作治理的嚴重障礙，需要進行優(yōu)化與整合?？傮w思路是：進行價值重塑，構建實現(xiàn)合作共贏目標的價值理念；優(yōu)化權責設計，構建實現(xiàn)問題結果導向的權責體系；實現(xiàn)制度優(yōu)化，構建實現(xiàn)過程控制功能的制度體系；促進政策協(xié)同，構建實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的政策過程；加強利益調節(jié)，構建實現(xiàn)補償與共享的利益協(xié)調機制；進行資源整合，構建實現(xiàn)互補與共享的資源運行機制。

〔關鍵詞〕 地方政府，區(qū)域合作，治理體系，區(qū)域治理，資源整合

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）04-0069-07

隨著區(qū)域公共事務的日益增多和區(qū)域公共問題的頻繁發(fā)生，區(qū)域治理的難度不斷加大、風險不斷增加，地方政府在出于利益、發(fā)展和面臨區(qū)域治理能力不足及各種壓力下，走向并展開合作治理。但時至今日，地方政府間統(tǒng)一和規(guī)范的區(qū)域合作治理體系尚未完全建立，導致合作治理過程中碎片化問題的產(chǎn)生，不僅增加了合作成本，而且降低了合作績效。要保證地方政府間區(qū)域合作治理的有效開展和深入推進，預防和避免合作治理過程中碎片化問題的出現(xiàn)，確保合作治理的有效實施，就必須對現(xiàn)有的區(qū)域合作治理體系進行優(yōu)化與整合，通過價值重塑、權責設計、制度優(yōu)化、政策協(xié)同、利益調節(jié)和資源整合等路徑來完善與構建地方政府間區(qū)域合作治理體系，進而提升合作治理能力。

一、價值重塑：構建實現(xiàn)合作共贏目標的價值理念

正確的價值理念是區(qū)域合作治理的先導，是其核心要素和追求的終極目標，也是確保區(qū)域合作治理有效性和持續(xù)性的重要基礎。通過價值理念和標準的確立、傳遞和回歸，有助于對制度設計和決策制定提供價值導向和深層次的約束。區(qū)域合作治理的價值包括國家利益的最高價值、區(qū)域公共利益的現(xiàn)實價值及地方利益的基礎價值，體現(xiàn)為通過對特定區(qū)域的治理以推動國家經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展進而提升國家競爭力，區(qū)域經(jīng)濟社會的協(xié)調可持續(xù)發(fā)展和區(qū)域整體競爭力的提升，在不影響區(qū)域公共利益的前提下促進各地方經(jīng)濟社會的共同發(fā)展 〔1 〕94。這三者是一個緊密聯(lián)系、有機結合的整體，其實現(xiàn)需要區(qū)域內地方政府間建立合作共贏的價值理念，而合作共贏價值理念的建立有賴于區(qū)域內地方政府間在合作共識基礎上的良性競爭與緊密合作。從總體上來看，我國地方政府間的關系已呈現(xiàn)出由競爭走向合作的變化趨勢，但在區(qū)域合作治理中，合作共識仍難以達成，部分地方政府仍堅持以“自我為中心” 的地方利益最大化追求導致競爭意識仍大于合作意識，造成區(qū)域合作治理價值理念呈現(xiàn)碎片化，表現(xiàn)為地方政府在區(qū)域合作治理中僅僅只作為“地方利益”的代言人，多說或只說“地方話”，少說或不說“全局話”， 大都秉承著“經(jīng)濟人”的有限理性和以“自我利益”為中心，不同程度上存在著“搭便車”心理和“機會主義”行為，甚至采取地方保護主義，合作共贏的價值理念仍未建立。

地方政府間區(qū)域合作治理要以國家利益的最高價值為導向，以區(qū)域公共利益的現(xiàn)實價值為目標，同時要兼顧地方利益的基礎價值，建立合作共贏為目標的價值理念。區(qū)域內地方政府間攜手合作、化解分歧與沖突，旨在解決區(qū)域公共事務和治理區(qū)域公共問題，以實現(xiàn)合作共贏為目標價值理念的建立有賴于以合作共識為紐帶來化解地方政府間的不良競爭，促進地方政府間的合作?！肮沧R可以被視為一種政治運作的方法，其特點是通過妥協(xié)尋求互相沖突的各種利益間的相互協(xié)調。” 〔2 〕如何達成合作共識對于地方政府間區(qū)域合作治理至關重要，因為合作共識不僅是地方政府間合作共贏價值理念建立的基礎，而且為合作治理的有效實施提供了保障。有了關于區(qū)域合作治理的共識，地方政府才有可能克服區(qū)域合作治理過程中的唯我獨尊、自我利益的排他性，建立合作共贏的價值理念，減少零和博弈、增加雙贏結果，從而以積極的態(tài)度對待合作，切實貫徹合作治理的有效實施。如在長江流域生態(tài)污染問題的治理上，地方政府間通過多次對話與交流、多輪談判與協(xié)商達成了合作共識，最終建立了合作共贏的價值理念，并展開了共同治理的行動。但在我國地方政府間區(qū)域合作治理過程中，“議而不決、決而不行”的貌合神離現(xiàn)象仍屢見不鮮，究其原因在于地方政府間關于區(qū)域合作治理共識難以達成，合作共贏的價值理念難以建立。

如何破解地方政府間區(qū)域合作治理共識達成的難題、建立合作共贏的價值理念？從近年來我國社會領域合作治理的成功經(jīng)驗來看，協(xié)商民主理論指導下的各主體之間的對話與協(xié)商成為破解難題的關鍵。事實上，合作共識往往需要在深入的對話與交流、談判與協(xié)商的交往過程中達成，是一種內在漸進的合作意識的增長，同時也需要以利益相關參與者在對話與協(xié)商過程中調整自己的價值理念為條件。“共識或者是通過交往實現(xiàn)的，或者是在交往行為中共同設定的，不能僅僅把共識歸結為外在作用的結果，共識必須得到接受者的有效認可?！?〔3 〕274為此，破解地方政府間區(qū)域合作治理共識不易達成的難題，建立合作共贏的價值理念，必須加強區(qū)域內地方政府間的對話與協(xié)商。

首先，對話與協(xié)商必須推動區(qū)域內地方政府的全面參與，這是合作共識達成、合作共贏價值理念建立的起點。因為 大凡成功的合作治理都非常注意讓利益相關者參與，排斥關鍵利益相關者是合作治理失敗的關鍵原因 〔4 〕。地方政府間區(qū)域合作治理中，治理主體的多元化必然意味著價值理念的多元化、利益訴求的多元化及需求偏好上的差異，這必然導致不同主體之間的分歧和矛盾，而建立在全面參與基礎上的對話與協(xié)商能夠在最大程度上消解合作共識達成過程中可能出現(xiàn)的分歧和矛盾，促進合作共贏價值理念快速建立。

其次，確保區(qū)域內各地方政府在平等基礎上展開充分的對話與協(xié)商，這是合作共識達成、合作共贏價值理念建立的關鍵。平等是對話與協(xié)商的真諦，只有各主體相互之間視對方為平等的對話主體，所有的訴求都可以平等進入對話與協(xié)商的過程，才能如實反映各主體的真實意圖。在區(qū)域合作治理中，地方政府間必然在權力與地位等方面存在差異，但任何一個地方政府都不能因特殊地位而占據(jù)絕對優(yōu)勢，因為出于權力壓力下達成的合作共識，不是各主體真實意圖的表達，即使達成合作共識，在實踐中也得不到有力執(zhí)行。在身份平等的前提下地方政府間要圍繞區(qū)域合作治理的具體事項進行充分的對話與協(xié)商，這樣有利于彼此聆聽并理解對方的觀點，“辯論各方對自己的見解進行補充、完善乃至修正，進而使差異和對立逐步消弭，取得協(xié)商共識” 〔5 〕197。只有在平等對話與充分協(xié)商基礎上達成的合作共識，才能增強彼此之間的相互認同，提高合作共贏價值理念的效度。

最后，完善地方政府間對話與協(xié)商的規(guī)范，這是合作共識達成、合作共贏價值理念建立的保障。對于地方政府間區(qū)域合作共識達成來說，完善對話與協(xié)商的規(guī)范之所以必要，是因為它設置了地方政府間對話與協(xié)商的規(guī)則，通過規(guī)則的引導、規(guī)范與約束，能夠保證對話與協(xié)商的有序進行，有利于合作共贏價值理念的順利建立。

二、權責設計：構建實現(xiàn)問題結果導向的權責體系

長期以來，我國社會公共事務的管理和公共問題的治理主要遵循以行政區(qū)劃為依據(jù)的屬地管理為主原則，這種行政區(qū)劃下的屬地管理模式意味著各級地方政府在各自行政區(qū)劃范圍內的強勢管理和在社會公共事務管理中擔當了重要角色。行政區(qū)劃下的屬地管理倡導“誰主管、誰負責”的原則，其優(yōu)點在于地方政府之間的權力范圍和責任邊界界定較為清晰，但缺陷在于屬地管理極其容易造成政府權力在地方政府之間的分割及產(chǎn)生地方政府體制的裂解，即地方政府的權限和責任被局限于行政區(qū)劃或職責范圍之內。屬地管理下地方政府公共事務管理的權責劃分已不能適應區(qū)域性公共事務治理的要求，因為區(qū)域公共事務和區(qū)域公共問題的跨域性、整體性、外部性和開放性等特征在很大程度上模糊了地方政府間的權力范圍和責任邊界，將整個區(qū)域內的各級地方政府鎖定成為彼此相互依賴、不可分割的整體。但屬地管理下地方政府權力的分割和功能的裂解造成了區(qū)域治理的地域分割，割斷了區(qū)域公共事務和區(qū)域公共問題的整體性和關聯(lián)性，地方政府往往因為權力的分散和責任的分割而各自為政。盡管目前地方政府在區(qū)域治理上進行合作，但在合作的過程中仍對分散的權力和分割的責任沒有進行有效整合，在屬地管理的慣性思維下，部分地方政府仍秉持“管理驅動”的治理邏輯，以自己的權力和責任為出發(fā)點，造成權責體系的碎片化。

地方政府間區(qū)域合作治理盡管通過區(qū)域內地方政府的廣泛和平等參與建構了超越單一地方政府能力閾限的治理模式，為區(qū)域公共事務和區(qū)域公共問題的有效治理提供了可能，但如果僅僅只是關注區(qū)域合作治理中主體的多元化和治理過程的平等性而忽視區(qū)域合作治理過程中多元主體之間權力與責任界定的復雜性這一關鍵環(huán)節(jié)，多元主體之間的合作治理就容易因權責界限的模糊而使合作治理陷入集體行動的困境。因為“治理”意味著在為經(jīng)濟和社會問題尋求解決方案的過程中，存在著權力界限和責任方面的模糊點。就地方政府間區(qū)域合作治理而言：一方面，區(qū)域公共事務和區(qū)域公共問題的復雜性、外溢性和不可分割性使得區(qū)域合作治理過程中各地方政府應該行使多大的權力、承擔多大的責任，很難給出一個合理的劃分標準及清晰的界定，容易出現(xiàn)權責界限的模糊，進而導致行動上的困難；另一方面，地方政府間區(qū)域合作治理中的共同決策、共同負責，極其容易陷入“人人負責”卻“人人都不負責”的狀態(tài)，為地方政府間相互推諉、轉嫁責任提供了可能，容易導致原本應該行使的權力和承擔的責任面臨缺失的風險。

為此，地方政府間區(qū)域合作治理必須針對區(qū)域公共事務和區(qū)域公共問題的特征及合作治理的要求對地方政府間分散的權力和分割的責任進行再設計。權力的設計要堅持問題導向，把解決區(qū)域公共事務和治理區(qū)域公共問題作為權力優(yōu)化與整合的出發(fā)點。如果政府間只有分權而沒有權力的聯(lián)合，那么，僅靠單個政府是不可能履行政府整體性功能的。正如漢密爾頓所講：“只要各個權力部門在主要方面保持分離，就并不排除為了特定的目的而予以局部的混合，此種局部混合，在某種情況下，不但并非不當，而且對各權力部門之間的互相制約還是必要的?！?〔6 〕388如山東省和江蘇省六縣（市）為了治理魯蘇邊界環(huán)境污染，對地方政府及環(huán)保部門之間的權力進行了整合，加強聯(lián)合執(zhí)法，取得了顯著的成效。因而，在區(qū)域合作治理具體問題上，不僅需要明確界定各地方政府的權力范圍，更需要在明確權力范圍的基礎上以問題為導向，打破屬地管理下地方政府權力分割和功能裂解的局面，加大對地方政府間分散的權力和裂解的功能進行有效整合。可通過中央政府的權威命令驅動地方政府間權力的聯(lián)合，或者組建專門的組織或機構加強地方政府間的協(xié)調，促進地方政府間在區(qū)域合作治理過程中實現(xiàn)權力的聯(lián)合與功能的整合。只有這樣，才能實現(xiàn)整體性運作的目標。區(qū)域合作治理不僅要重視權力的聯(lián)合與功能的整合，同樣要重視責任的設計與實現(xiàn)。因為責任不僅是一個控制問題，更是一個平衡問題。區(qū)域合作治理中地方政府間命運的相互關聯(lián)，行動的相互依存決定了責任的重要性。而傳統(tǒng)科層治理和新公共管理競爭治理下的責任制度設計分別重視的是縱向責任和對自己負責，導致“橫向協(xié)作和縱向責任方面可能存在潛在的矛盾” 〔7 〕。區(qū)域合作治理的責任設計要以公眾利益為導向，要把對公眾的負責和有效性提升到最高地位，同時重視縱橫雙向責任的整合。一方面要針對地方政府間區(qū)域合作治理責任領域出現(xiàn)的“模糊邏輯”，依據(jù)權責利相一致的原則建立標準責任，使其各司其職、各盡其責，避免有利相爭、有責相互推諉的現(xiàn)象；另一方面要針對“人人負責”卻“人人都不負責”的現(xiàn)象，建立對結果共同負責的縱橫雙向協(xié)作的責任共擔機制，并通過法律制度的約束來確保責任的實現(xiàn)。

三、制度優(yōu)化：構建實現(xiàn)過程控制功能的制度體系

在一般意義上，制度就是由非正式規(guī)則和正式規(guī)則以及由兩類規(guī)則所構成的秩序框架。制度“是一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為” 〔8 〕184，“提供了人類相互影響的框架，它們建立了構成一個社會或更確切地說一種經(jīng)濟秩序的合作與競爭關系” 〔9 〕198。制度作為共同行動的框架和空間，對人的行為選擇產(chǎn)生規(guī)范與約束作用，使人的行為變得具有可預測性。在地方政府間區(qū)域合作治理中，一個完善的制度體系能為地方政府提供理性博弈的規(guī)則，建立并構成彼此交往的行為框架，對化解分歧與沖突、規(guī)范與約束地方政府的行為選擇至關重要。然而，我國地方政府在區(qū)域合作治理中過多地依賴非正式制度，人際關系比較濃厚、規(guī)范化程度相對較低，缺乏穩(wěn)定性和較強的約束力；正式制度不足，且出現(xiàn)“地方化”“部門化”等碎片化現(xiàn)象；制度之間相互沖突與不協(xié)調問題時常出現(xiàn)。正式制度的不足和制度不統(tǒng)一難以對區(qū)域合作治理中各級地方政府的行為形成強有力的規(guī)范與約束。如果正式制度不能成為制度體系的重要力量，制度體系不能完全對地方政府的行為選擇形成強有力的約束與制約，那么這種狀況就會加大地方政府在區(qū)域合作治理過程中討價還價的空間，給他們的行為選擇留有相當大的回旋余地，地方政府就有可能采取規(guī)避或逃避責任的做法。這樣，制度體系的碎片化就影響到區(qū)域合作治理的統(tǒng)一性。

在集體行動的過程中，“除非存在強制或其他某些特殊手段以使個人按照他們共同的利益行事，有理性的、尋求自我利益的個人不會采取行動以實現(xiàn)他們共同的或集團的利益” 〔9 〕2。地方政府間區(qū)域合作治理是一個典型的集體行動，其實施過程同樣存在著集體行動的邏輯，在地方利益最大化的“理性”追求下和官員晉升政績導向下，作為“理性經(jīng)濟人”的地方政府一般不會主動尋求區(qū)域公共利益的最大化，需要在外部強制力量的推動與約束下去實現(xiàn)區(qū)域公共利益。“制度是一個社會的博弈規(guī)則，是人為設計的、型塑人們互動關系的約束體系。” 〔10 〕3-4在區(qū)域合作治理中，制度對規(guī)范與約束政府行為選擇，推動地方政府朝著共同利益步調一致邁進發(fā)揮著重要功能。如在珠三角一體化進程中，中央政府出臺了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，制訂了區(qū)域合作公約，使區(qū)域合作法治化與制度化，規(guī)范與約束了各級地方政府的行為與選擇。

為此，地方政府間區(qū)域合作治理制度體系的優(yōu)化與建構必須針對目前制度體系中因正式制度不足和制度碎片化造成制度體系過程控制功能弱化的問題，從制度的基本功能—規(guī)范與約束層面出發(fā)對現(xiàn)有的制度體系進行優(yōu)化與整合，強化制度體系在區(qū)域合作治理過程中的過程控制功能。

首先，加強正式制度供給能力，改變現(xiàn)有制度體系中過于依賴非正式制度、正式制度不足的局面，實現(xiàn)科學合理的制度供需匹配。在充分發(fā)揮和利用非正式制度功能與作用的同時，更加要注重正式制度的建立與完善以彌補非正式制度的不足。如果沒有法律法規(guī)等正式制度作為依據(jù)和保障，僅僅依靠非正式制度是無法實現(xiàn)區(qū)域合作治理的制度化和穩(wěn)定性的。當然，正式制度的建立過程中尤其要關注制度本身的正當性與合理性，因為制度本身具備的正當性與合理性是制度有效實施的前提與基礎。正當性是指制度是區(qū)域內地方政府間交流協(xié)商達成共識的結果，要體現(xiàn)集體行動的公共理性和區(qū)域公共價值；合理性是指制度的制定在堅持從區(qū)域公共利益出發(fā)的同時要兼顧各地方政府的實際情況和利益訴求，依據(jù)區(qū)域合作治理具體內容的變化及現(xiàn)實需求不斷調整與變革、建立與完善。

其次，要加強對現(xiàn)有制度的整合，建立統(tǒng)一的制度體系?，F(xiàn)有制度設計注重部門、地方利益和權力，制度的部門化、地方化造成制度碎片化問題嚴重，制度相互沖突、不協(xié)調等問題不僅增加了地方政府間區(qū)域合作治理活動的交易成本，而且加大了地方政府“機會主義行為”的風險。制度的整合應通過利益的協(xié)調和權力的整合，以區(qū)域公共利益為原則及各地共同發(fā)展為基調，廢止現(xiàn)有不合理制度，整合相互沖突的制度，對區(qū)域合作治理中所涉及的問題進行統(tǒng)一規(guī)定，明確哪些必須做、哪些禁止做，哪些可以選擇做，使各級地方政府的行為選擇有據(jù)可依，有據(jù)可循。

最后，建立制度執(zhí)行的選擇性激勵與考核評價制度。從制度有效實施的角度來看，一項制度能否執(zhí)行，除了制度自身的正當性與合理性之外，相關的激勵與考核評價制度是不可缺少的?？赏ㄟ^對地方政府區(qū)域合作治理制度執(zhí)行情況進行定期或不定期考核，對積極行為進行獎勵和對消極行為進行懲罰與制裁，促使地方政府對區(qū)域合作治理制度的有效執(zhí)行。

四、政策協(xié)同：構建實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的政策過程

“區(qū)域政策是指政策主體在某種特定的區(qū)域秩序和空間結構的基礎上，采用各種政策手段，去實現(xiàn)某種政策目標的行動或行動方案?！?〔11 〕區(qū)域政策的功能在于實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的目標，作為區(qū)域治理的重要工具，其制定的完整性和執(zhí)行的統(tǒng)一性直接關系到區(qū)域共同發(fā)展的目標能否實現(xiàn)及區(qū)域治理的效果。然而，我國區(qū)域公共政策過程呈現(xiàn)明顯的碎片化特征。一方面是政策制定過程的碎片化。依據(jù)Liberthal和Lampton提出的公共決策“碎片化權威主義”概念，“政府各部門的官僚會根據(jù)其所在部門的利益進行政策制定或影響政策制定過程” 〔12 〕278。盡管我國實行的是中央集權的政治體制，但中央政府最高權力之下地方政府間的權力是分散的。政府組織結構的層級體系與屬地管理的政府權力劃分相結合，造成每一個地方政府均有獨立權威的來源。地方政府在區(qū)域政策的制定過程中往往以自我利益為中心，利用自身擁有的獨立權威對區(qū)域政策的制定過程加以左右或影響，造成區(qū)域治理中的中央政策、區(qū)域政策與地方政策往往難以協(xié)調。區(qū)域公共政策實質上是中央與地方之間、地方與地方之間圍繞權力和利益爭論、博弈、妥協(xié)的結果?！八槠瘷嗤髁x”下制定出的政策存在“真空地帶”，極其容易造成政策的裂解和碎片化。另一方面是政策執(zhí)行過程的碎片化。我國憲法對中央政府與地方政府之間的權限劃分沒有作出明確的規(guī)定，各級地方政府的權限是由中央政府根據(jù)國家治理的需要授予和劃定的，可以予以擴大也可以予以削減，這就容易造成地方政府對區(qū)域政策的變通執(zhí)行。再加上區(qū)域公共事務成因的復雜性模糊了地方政府間的權責邊界，在利益的考量下，一些區(qū)域內地方政府在政策執(zhí)行過程中往往表里不一，“表面上看似貫徹執(zhí)行，實際上推諉拖拉”；或者是選擇性執(zhí)行，“對我有利的就貫徹執(zhí)行，對我不利的就不貫徹執(zhí)行”；或者是變通執(zhí)行，“上有政策，下有對策”， 竭盡全力“鉆空子”、想盡辦法“打擦邊球”，有些甚至明目張膽地違反區(qū)域公共政策，導致政策執(zhí)行過程的碎片化。區(qū)域公共政策過程的碎片化不僅增加了政策制定和執(zhí)行的成本，而且降低了其實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展的目標功能。

解決地方政府間區(qū)域合作治理中政策過程的碎片化需要堅持合作主義的政策導向，以實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展為目標，通過政策協(xié)同來解決政策過程的碎片化問題，實現(xiàn)政策過程的統(tǒng)一。政策協(xié)同就是使不同主體在政策認同和政策執(zhí)行上達成一致性和相互配合。區(qū)域政策協(xié)同包括宏觀、中觀和微觀三個層面：宏觀層面上的政策協(xié)同是指地方政府間共同制定的具體區(qū)域政策應以中央的宏觀政策為依據(jù)和指南，并能夠與國家的宏觀政策保持一致；中觀層面上的政策協(xié)同是指各級地方政府制定的政策應以區(qū)域發(fā)展為共同目標，并服務于區(qū)域政策；微觀層面上的政策協(xié)同是指各級政府內部不同部門、不同機構之間政策的協(xié)同，其目的是使區(qū)域公共治理中內在的具體政策保持一致性 〔13 〕。區(qū)域政策協(xié)同可通過橫向整合和縱向整合來實現(xiàn)。橫向整合旨在確保單個政策之間的相互配合與支持，盡量避免政策目標的相互沖突或政策內容的不一致，即中央政策、區(qū)域政策、地方政策以及地方政府部門政策在目標和內容上的兼容性?？赏ㄟ^決策者系統(tǒng)觀念和整體觀念培育，樹立超越組織職能和組織邊界考慮區(qū)域整體目標的觀念；構建合理的決策體制，讓相關利益者參與決策的制定過程，實現(xiàn)決策權的分享，增強決策的民主性；加強政策制定過程的交流與協(xié)商，化解沖突與矛盾，促進利益融合等路徑來避免政策目標的相互沖突，實現(xiàn)單個政策之間的相互配合與支持?？v向整合著眼于政策執(zhí)行或政策目標向預期結果轉化的過程，即將政策觀念形態(tài)的內容轉化為實際效果，從而使既定的政策目標得以實現(xiàn)的動態(tài)過程。可通過采取耐心說服、正確引導與設立適當?shù)募畲胧┑惹‘數(shù)膱?zhí)行方法增強各主體對政策的認同，完備政策執(zhí)行所需的人力、物力、信息等各種資源，提高政策執(zhí)行人員的素質和管理水平，強化政策執(zhí)行過程中的溝通與監(jiān)督等具體路徑來提升政策執(zhí)行的效能，促進政策目標向預期結果的轉化。

五、利益調節(jié)：構建實現(xiàn)補償與共享的利益協(xié)調機制

利益是影響政府間關系的關鍵和核心要素，政府間關系“首先是利益關系，然后才是權力關系、財政關系、公共行政關系” 〔14 〕。地方政府間圍繞利益之爭引發(fā)的地盤戰(zhàn)是理解地方政府間區(qū)域合作治理中碎片化問題的關鍵。“地盤是指各級地方政府都具有各自的管轄領域、職能范圍和政策空間，以及在該管轄領域的裁判權?！?〔15 〕127地方政府間圍繞利益之爭的地盤戰(zhàn)在區(qū)域合作治理中表現(xiàn)為，區(qū)域內各級地方政府都在各自的地盤上以地方利益為中心謀劃區(qū)域政策議程和構思自己的行為選擇。在制定政策時，地方政府總是集中所有優(yōu)勢資源，并以最有效的方式影響政策制定過程，以達到自己設定的政策目標，實現(xiàn)地方利益的最大化；在執(zhí)行任務時，經(jīng)常從本地的實際利益出發(fā)，選擇性執(zhí)行，往往忽視區(qū)域的整體利益，甚至將地方利益凌駕于區(qū)域利益和國家利益之上。地方政府間圍繞利益之爭的地盤戰(zhàn)導致地方政府間在區(qū)域合作治理過程中不可避免地出現(xiàn)地方本位主義和地方保護主義。一些地方政府為了保護地方利益或者追求地方利益，在區(qū)域合作時往往不盡責任或保存實力，而在區(qū)域沖突時常常相互推脫或相互侵犯。在利益調節(jié)機制缺失的情況下，地方政府間圍繞利益之爭的地盤戰(zhàn)使區(qū)域合作治理陷入各自為政和單打獨斗的狀態(tài)。

地方政府間區(qū)域合作治理不僅是一個價值和目標共同體，更是一個利益共同體。因為利益是不同地方政府參與區(qū)域合作治理的動因之一，各參與方均抱有一定的收益期望才加入?yún)^(qū)域合作，這也是影響地方政府間區(qū)域合作治理有效實施的重要原因。盡管地方政府間區(qū)域合作治理存在著共同利益和擁有著共同目標，但市場經(jīng)濟條件下地方政府“理性經(jīng)濟人”的角色存在著追求地方利益最大化的動機，區(qū)域內地方政府之間圍繞利益爭奪的競爭觀念比合作觀念更要根深蒂固，由利益之爭引發(fā)的沖突與矛盾進而影響了地方政府間區(qū)域合作治理的有效實施。因而，圍繞利益爭奪引發(fā)的矛盾與沖突建立相應的利益協(xié)調機制，促進地方政府間區(qū)域合作治理中利益的公平就顯得尤為關鍵。如東北三省在區(qū)域合作治理過程中，在簽訂《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》中通過法律途徑明確規(guī)定并建立了三省之間利益補償與利益共享機制，成為利益共享型合作策略的典型，有效化解了三省在區(qū)域合作治理中由利益而引發(fā)的矛盾與沖突，促進了東北三省在區(qū)域合作治理中的緊密合作。

利益的契合度直接關系到合作關系的緊密程度，利益調節(jié)的重點在于彌補成本與收益的差異、消除不公平感，關鍵在于利益調節(jié)的合理性。從已有的經(jīng)驗和引發(fā)區(qū)域合作治理中地方政府間利益矛盾與沖突的成因來看，需要建立利益共享機制和利益補償機制化解利益矛盾與沖突。利益共享是地方政府間區(qū)域合作治理的起點，能夠提高地方政府在區(qū)域合作治理中的積極性。利益共享機制應建立在自愿、平等與協(xié)商的基礎之上，依據(jù)“多勞多得，少勞少得”原則，同時兼顧區(qū)域內的每一個地方政府，使每一個主體都能共享區(qū)域發(fā)展的成果，這樣才能使地方政府間區(qū)域合作治理深入推進和有效實施。在地方政府間區(qū)域合作治理過程中，區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局的調整、重大項目的落戶和招商引資是地方政府間爭奪的主要利益，每項產(chǎn)業(yè)轉移與淘汰升級、重大項目的落戶和外資的引入，總會引發(fā)地方政府間利益的矛盾與沖突，唯有針對地方政府利益爭奪的重點建立相關的利益共享制度，才能使區(qū)域內產(chǎn)業(yè)布局調整與規(guī)劃真正實現(xiàn)。如江蘇省在沿江區(qū)域協(xié)同發(fā)展中，南京為了履行自己的區(qū)域中心城市功能，要把重工業(yè)遷移出去，承接該項轉移任務的蘇北地區(qū)通過橫向轉移支付體制向南京提供一定的補貼，實現(xiàn)了利益共享，促進了產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局的順利調整。利益補償能夠增進區(qū)域合作治理中地方政府之間的公平感，促進地方政府間區(qū)域合作治理的有效實施與穩(wěn)定運行。利益補償機制要依據(jù)成本分擔與合理補償原則，可以通過縱向的上級政府轉移支付和政策優(yōu)惠給予利益相對受損者一定的補償；也可以通過橫向地方政府間利益協(xié)商達成短期利益與長遠利益的均衡。此外，要進一步完善區(qū)域財政與稅收制度，充分發(fā)揮區(qū)域公共財政的支持與平衡作用，通過稅收返還和合理發(fā)放各種財政補貼協(xié)調各主體在區(qū)域合作治理中的利益平衡；通過利益協(xié)調機制的完善和利益分配機制的改革，建立縱橫雙向結合的復合型財政轉移支付體制來增進各主體之間的利益公平。在如此雙贏和多贏的格局下，地方政府間就會相互促進、優(yōu)勢互補，共同推動區(qū)域合作治理的有效實施和深入發(fā)展。

六、資源整合：構建實現(xiàn)互補與共享的資源運行機制

區(qū)域治理的復雜性、高難度和高成本，地方政府間擁有治理資源和治理能力的差異性，需要地方政府在區(qū)域合作治理過程中優(yōu)化與整合資源配置，增強資源的協(xié)同效應與聚合效應。然而，在地方政府“理性”選擇和資源有限的情況下，區(qū)域治理資源配置往往呈現(xiàn)碎片化。具體表現(xiàn)為：一是人才資源的碎片化。我國地方政府、特別是基層地方政府擁有區(qū)域治理所需的各類人才不足，且各類人才分布不均衡，目前沒有進行有效的優(yōu)化組合，呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，制約了人才資源整體性優(yōu)勢的發(fā)揮。二是物力資源和財力資源的碎片化。在全國經(jīng)濟走勢下行壓力加大下，各級地方政府財政日益吃緊，有些地方政府甚至負債發(fā)展，一些地方政府在“理性”選擇和自身利益的考量下，故而優(yōu)先選擇將有限的財力和物力資源投入到自己所在轄區(qū)，缺乏區(qū)域整體性觀念，造成物力資源和財力資源投入的碎片化。三是信息資源的碎片化。區(qū)域治理信息資源的收集、加工、利用與傳播均由各級政府不同部門實施，各部門往往注重與本部門職權相關的信息收集與發(fā)布，而各部門信息系統(tǒng)之間互不相通，造成信息的割據(jù)與分散，形成一個個“信息孤島”。再加上地方政府大都傾向于夸張地散播對其有利的信息，極力掩蓋對其不利的信息，信息的“內部化”“私有化”和“壟斷”導致信息的收集、傳遞和發(fā)布呈現(xiàn)碎片化。

因此，地方政府間區(qū)域合作治理必須構建互補與共享的資源運行機制，整合各類治理資源，增強資源的聚合效應，實現(xiàn)資源的節(jié)約與增效。首先，要加強人才資源的優(yōu)化與整合。區(qū)域治理需要具有綜觀全局的決策型人才、專家學者型的咨詢人才和擁有專業(yè)知識的技術型人才。作為關鍵性的治理要素，人才是否充足和結構合理與否直接關系到區(qū)域治理的績效與成敗。針對目前地方政府間區(qū)域合作治理中人才資源存在的問題，一要加大區(qū)域治理所需各類人才的引進力度，特別是對區(qū)域治理所需的專業(yè)技術人才，要以高于市場的薪酬聘用，充分發(fā)揮他們在區(qū)域治理中的專業(yè)技能作用。二要加強區(qū)域內地方政府之間人才的交流與合作，同時加強政府與高校、科研院所之間的交流與合作，充分聽取社會各界對區(qū)域治理的建議和對策。三要優(yōu)化地方政府間區(qū)域治理人才資源隊伍結構，培育具有戰(zhàn)略眼光、綜觀全局的決策人才隊伍，建立專家學者型的智囊團及擁有專業(yè)技能的技術人才隊伍，并組建區(qū)域治理人才團隊和人才數(shù)據(jù)庫，充分發(fā)揮人才資源的整體優(yōu)勢和中堅作用。其次，要加強物力和財力資源的優(yōu)化與整合。培育地方政府區(qū)域整體性治理觀念，打破區(qū)域合作治理中地方政府在“理性”選擇和自身利益的考量下優(yōu)先將物力和財力資源投入自己所在轄區(qū)的狹隘觀念；建立區(qū)域治理資源統(tǒng)一的調配和使用機制，通過互補與整合，實現(xiàn)地方政府間區(qū)域合作治理中物力和財力等實體性資源的優(yōu)勢互補和聚合效應。再次，要加強信息資源的優(yōu)化與整合。在地方政府間區(qū)域合作治理中，各地方政府能否做到信息的公開、真實、有效和地方政府之間能否實現(xiàn)信息的共享，不僅關系到地方政府之間的相互信任，而且直接關系到合作的成本乃至區(qū)域決策的正確與否，因為信息的不充分和虛假信息是造成決策失誤的主要原因。因而地方政府間區(qū)域合作治理中要加強信息資源的優(yōu)化與整合。如“泛珠三角合作信息網(wǎng)”的建立通過對地方政府間碎片化信息的有效整合，實現(xiàn)了信息共享，不僅降低了信息不完全和信息不對稱帶來的信息成本，而且增進了互信。信息資源的優(yōu)化與整合應堅持以制度為依托，通過制度明確規(guī)定區(qū)域內各地方政府信息公開的范圍與標準，強制信息公開；以網(wǎng)絡為載體，加強信息交換與共享平臺建設，打破信息的部門、地方封鎖，構建跨部門、地方的區(qū)域合作治理信息交流平臺，使其成為區(qū)域內地方政府收集、分享各類信息和交流互動的平臺，同時為區(qū)域決策提供信息依據(jù)；以服務為目的，建立與完善信息資源管理制度，加快信息更新的頻率與提供便捷的使用方法。

總之，地方政府間區(qū)域合作治理的過程實際上就是區(qū)域內地方政府間圍繞利益、權力與責任不斷沖突、博弈、協(xié)商和妥協(xié)的過程，區(qū)域合作治理每前進一步都蘊含著區(qū)域內地方政府間權責利的重新調整和再分配，而這需要通過合作治理體系的優(yōu)化與完善來規(guī)范與約束、調節(jié)以達到新的平衡點。統(tǒng)一和規(guī)范的區(qū)域合作治理體系可以確保合作治理中成員的行為選擇更符合集體利益，容易形成相互監(jiān)督、分級制裁以及權變式承諾之間的良性循環(huán)，有利于規(guī)避理性選擇和降低違規(guī)率，從而防止集體行動陷入非理性困境引發(fā)合作治理中的碎片化問題，確保區(qū)域合作治理的有效實施。

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