劉海兵， 楊　凡， 陳　工

(1.蘭州交通大學 經濟管理學院, 甘肅 蘭州 730070； 2.廈門大學 經濟學院, 福建 廈門 361005)

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中國省級地方政府財政支出效率研究：1978
—2013

劉海兵1，2， 楊凡1， 陳工2

(1.蘭州交通大學 經濟管理學院, 甘肅 蘭州 730070； 2.廈門大學 經濟學院, 福建 廈門 361005)

[摘要]利用DEA非參數(shù)方法核算了1978—2013年中國28省(市)財政支出效率，結果顯示：(1)東部、中部地區(qū)的財政支出效率明顯高于西部地區(qū)，省級地方政府財政支出效率水平總體偏低；(2)大多數(shù)省份的財政支出效率趨勢大體呈現(xiàn)1978—1981年、1981—1993年、1993—2001年、2001—2013年四個周期性波動，省級地方政府平均財政支出效率也符合這一特征；(3)1994年的分稅制改革，顯著提高了省級地方政府財政支出效率，但財政支出效率受多種因素影響，若因素間不能有效協(xié)同，產生的“短板效應”必將削減財政體制改革帶來的支出效率提升；(4)對政府職能空間分布的“以橫為主、以縱為輔”的優(yōu)化有助于提高財政支出效率。

[關鍵詞]地方政府； 財政支出效率； DEA方法

一、問題的提出

財政效率是世界各國政府普遍關注的一種財政目標。它通過財政收支和社會產出的一束或幾束比率關系深刻揭示政府的職能是否合理、政府與市場的關系是否和諧、公共財政的配置能力是否均衡、社會資源的調控是否有序，歷來倍受社會各界關注和重視。財政效率成了人們監(jiān)測社會功能、調適政府職能、優(yōu)化資源配置的窗口。如王旭東研究認為：“財政效率的高低是評價公共財政體制框架成敗的核心，提高財政效率既有利于推進公共財政體制建設，也有利于推進我國市場經濟體制的建設?！盵1]討論政府職能是公共管理學的主要范疇，政府職能是公共財政的原因。因此，政府職能為財政效率評價提供了理論依據(jù)和現(xiàn)實基礎，即有什么樣的政府職能就應該有與之相適應的政府財政，只要能夠很好地實現(xiàn)政府職能的財政就是有效率的財政。由于各個國家發(fā)展的歷史時期、文化傳統(tǒng)不同，所采取的發(fā)展模式不同，在特定時期的政府職能自然有差異，因此，評價財政效率應建立本土化、地方化的指標體系，但其必須是相對穩(wěn)定的、可持續(xù)的。

中國自改革開放以來，結合政府職能調整，財政體制變遷軌跡大致為：由1978年以前的統(tǒng)收統(tǒng)支體制轉變?yōu)?978—1993年的財政包干體制，再到1994年以后實行的分稅制[2]。這種財政體制的變遷與中國建立和完善社會主義市場經濟體制的政府職能目標高度吻合，政府財政的收支范圍、強度、府際分工逐步在這一過程中得以明確并相對固化。伴隨著社會主義市場經濟體制的逐步成熟，2003年中央提出科學發(fā)展觀，2006年提出完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化，十七大報告明確提出“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化”。這意味著，中國公共財政體制正在發(fā)生變化，功能由過去的重點關注經濟建設逐步轉向民生發(fā)展。從1978年至今，可以看出，公共財政擔負著經濟轉軌和社會發(fā)展的雙重重任，盡管中國政府財政的目標重心在進行空間轉換，橫向的職能調整和縱向的財政分權同時發(fā)生，短期呈現(xiàn)變動特征，但結構化的目標卻保持了基本穩(wěn)定，可以概括為經濟建設、民生發(fā)展和社會穩(wěn)定。

基于上述分析，本文認為省級地方政府是研究中國政府財政效率的一個最佳層次，既可以呈現(xiàn)橫向職能調整和縱向財政分權的軌跡，又可以比較地區(qū)差距。嘗試回答：中國自1978年開始的以政府職能調整為核心的財政體制改革，以經濟建設、民生發(fā)展、社會穩(wěn)定和統(tǒng)籌均衡為中國政府財政的內塑目標，有沒有提高省級政府財政效率？對這個問題的解答，將有助于中國公共財政體制的完善，同時對地方政府規(guī)模和結構優(yōu)化有著重要的指導意義。

二、國內外文獻綜述

國外討論財政支出效率，主要集中在兩個視角：

其一，財政分權的視角。認為財政分權是財政支持效率的重要變量，這方面有著十分豐富的研究，當然，到底財政分權度與財政支持效率呈何種關系并未達成一致，主要有兩種觀點：(1)財政分權產生更高的經濟效率。如Oates1972年的研究認為：相比中央政府，地方政府更具有信息優(yōu)勢，更能了解地方選民的偏好，因而，財政分權更有利于提高經濟效率[3]。Marlow和Rowland認為財政分權可以調動地方政府全面而積極參與公共事務，更能推動地方政府民主和有效[4-5]。Schneider，De Mello，Rodden都支持這觀點[6-7]。(2)財政分權并不能提高資源配置效率。如McLure認為財政分權也許并不能很好地加強地方政府負責任地支出，認為“轉移支付基礎上的分權方案會誤導地方政府，會導致地方財政支出的‘無效率增長’，對選民更不負責任”[8]。持這類觀點的還有Martin & Wagner[9]，Dolan[10]， Crook[11]，Paolo &Agnese[12]。可以看出，財政分權的財政改革是否是有效率的，在學術界并沒有達成一致的看法。

其二，效率核算與模型挖掘的視角。沿用這種思路的研究者，大多采用指標體系直接核算財政支出效率，進而選用計量模型挖掘影響財政支出效率的因素，DEA模型是研究者最常用的模型。代表性的有：Charnes[13]，Afonso[14]，Worthington[15]，David和Annette[16]。但不同的研究者在選用投入和產出指標體系上卻存在明顯差異。

國內研究文獻大致根據(jù)國外研究動向作了中國情境下的探討，因而，筆者認為，國內研究也大致集中在兩個視角：即財政分權的視角和效率核算與模型挖掘的視角。就財政分權的視角而言，研究者更關注財政分權對地方政府規(guī)模和結構的影響。就效率核算與模型挖掘的視角而言，代表性的成果有，陳詩一、張軍2008年利用兩階段分析方法分析了1978—2005年中國27個省級地方政府財政支出效率，并對省級支出效率的差異影響因素作了研究，唐齊鳴、王彪2012年利用參數(shù)分析方法中的隨機前沿分析方法對1978—2008年中國26個省級地方政府的財政支出效率進行了核算，并分析了影響因素。

已有的研究文獻對財政支出效率研究奠定了良好的研究基礎，如運用DEA模型分析效率，用Tobit模型分析效率的制約因素。但還存在一些不足：首先，DEA方法最關鍵的是指標選擇，不同的指標體系可能會產生不同的結果，而關于指標體系的設計是上述已有文獻做得比較薄弱之處。故本文從政府財政職能的角度出發(fā)，結合中國國情，試圖設計一套能夠準確反映中國地方政府財政職能的投入產出指標體系，在這方面做一定的創(chuàng)新和突破。其次，已有文獻對數(shù)據(jù)樣本的選用缺乏說明。本文選用的數(shù)據(jù)樣本為時間序列數(shù)據(jù)，為1978—2013年，主要原因在于中國財政體制體制變遷軌跡，即由“經濟財政”逐步向“民生財政”轉型，選擇這一時間段，可以分析不同階段的省級地方政府財政支出效率，反映其變遷軌跡。

三、研究方法和變量選擇

(一)研究方法

值得說明的是，鑒于DEA方法中有規(guī)模報酬不變和規(guī)模報酬可變兩種假設，本文運用DEA方法核算其效率時分三步：第一步，先利用規(guī)模報酬不變模型求出各省技術效率值；第二步，利用 規(guī)模報酬可變模型求出其純粹技術效率值；第三步，利用技術效率值除以純粹技術效率值，即可得到規(guī)模效率值。其中，技術效率反映省級地方政府的財政支出的綜合效率，純技術效率表示省級地方政府財政支出配置和管理的能力和水平，規(guī)模效率則反映財政支出規(guī)模報酬對其財政支出影響的程度。

(二)變量選擇

1.投入類指標(Input Index)

在投入類指標方面，國內研究者王婷婷2009年用基本建設支出、支農三項支出、科教文衛(wèi)支出、行政管理支出反映投入，汪柱旺、譚安華2007年用人均財政支出、財政支出比率、經濟性財政支出反映投入，劉振亞、唐滔、楊武2009年用人均預算內和預算外財政支出為投入類變量等。筆者認為，為了更好比較財政投入和財政產出表現(xiàn)核算財政效率，相對指標更具科學性。因此，本文將人均財政支出作為投入類指標分別核算地方政府財政支出效率。

2.產出類指標(Output Index)

在產出類指標方面，王婷婷的研究將實際GDP增長率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農村居民人均純收入作為產出項，蔡衛(wèi)紅、王燕武，代娟、甘金龍將教育、醫(yī)療衛(wèi)生和基礎設施作為產出項?？梢钥闯觯@些指標或關注經濟，或關注民生，政府的財政職能涵蓋經濟建設、民生發(fā)展和社會穩(wěn)定。因此，上述指標不能全面反映政府財政支出情況，本文將從這三個方面設計產出指標體系，詳見表1。

在經濟建設方面，國內生產總值(GDP)能夠綜合反映一個地區(qū)的經濟發(fā)展程度和綜合實力，但人均國內生產總值能更好地反映政府在經濟建設方面的貢獻。在民生發(fā)展方面，政府的責任在于向公眾提供良好的基本公共服務，包括教育、衛(wèi)生、社會保障、基礎設施、文化、科技等六項。但鑒于本文數(shù)據(jù)時限，部分數(shù)據(jù)不可獲得，亦無法準確整理統(tǒng)計，故采取其中的教育、衛(wèi)生、基礎設施、人民生活水平來衡量民生發(fā)展。在社會穩(wěn)定方面，社會差距的適度控制和充分就業(yè)是其核心要素。不同群體收入差距是社會差距的主要表征，而城鄉(xiāng)居民收入差距尤為明顯。因而，采取城鄉(xiāng)居民收入差距控制指數(shù)來反映。

四、省級地方政府財政支出效率核算

(一)變量總體描述

根據(jù)前文所列投入和產出指標體系，對1978—2013年各省級地方政府數(shù)據(jù)進行整理和標準化處理。由于海南于1988年脫離廣東行政管轄升格為建制省，重慶于1997年由之前的四川省轄市升格為直轄市，西藏自治區(qū)經濟社會的特殊性，考慮到數(shù)據(jù)的統(tǒng)一和連續(xù)性，對海南、重慶、西藏等省級地方政府不作考察。數(shù)據(jù)來源為歷年《中國統(tǒng)計年鑒》、《新中國60年統(tǒng)計資料匯編》。數(shù)據(jù)的標準化處理，則是要消除各個指標不同單位的影響，沿用國內學者陳詩一的研究[2]，具體算法是以每一年份為截面，除以各自的平均值，由此共計算整理36張截面數(shù)據(jù)，之后由三級指標合成二級指標、二級指標合成一級指標，合成過程均采取簡單平均方法。所得數(shù)據(jù)表既能反映1978—2013年任一年度各省級地方政府財政投入和產出表現(xiàn)，又能反映28省任一省份1978—2013年財政投入和產出表現(xiàn)(以上海為例)。表2是2013年各省級地方政府投入產出表現(xiàn)。

表2　2013年中國省級地方政府財政產出表現(xiàn)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》、《新中國60年統(tǒng)計資料匯編》數(shù)據(jù)計算而得。此表為計算得到的36張表之一。

由表2可以看出，各省在產出表現(xiàn)上差異明顯。2013年，在經濟建設方面天津的產出表現(xiàn)最好，北京和上海次之，產出表現(xiàn)最低的是貴州、甘肅和云南。在社會穩(wěn)定方面，仍然是天津最好，排在后面的依次是黑龍江、北京和上海，云南和貴州表現(xiàn)最低。北京的教育產出表現(xiàn)、醫(yī)療產出表現(xiàn)最好，上海的人民生活水平最高。在民生發(fā)展方面，上海的綜合產出表現(xiàn)最好，北京和天津分別列為第二、第三，廣西的表現(xiàn)最差。

(二)基于DEA方法的財政效率核算結果

1.截面財政效率結果觀察

以2013年省級地方政府財政支出綜合效率核算結果為例(見表3)，2013年全國平均綜合技術效率為0.704，有12省市超過這一水平，山東、河南、河北三省綜合技術效率值達到1.000，說明這三省處于生產效率的前沿面。與學術界已有研究結果不同的是，本文研究發(fā)現(xiàn)北京、天津、上海三市經濟建設、民生發(fā)展、社會穩(wěn)定方面位居全國前列，但2013年綜合技術效率分別為0.572、0.690、0.584，在28省市中排名依次為第20位、15位、19位，總體排名比較靠后。原因在于，人均財政支出過大，影響了財政支出效率，與結果中顯示的“三市規(guī)模效率呈現(xiàn)遞減趨勢”是吻合的。這說明，財政支出效率并不必然與財政產出表現(xiàn)正相關。從表3還可以看出，省級地方政府財政支出效率差異巨大，山東、河南、河北綜合技術效率值為1.000，而新疆、寧夏、青海則僅為0.417、0.386、0.248，相差十分懸殊。

表3　2013年省級地方政府財政支出綜合效率核算結果

綜合技術效率是純技術效率和規(guī)模效率的乘積，換言之，綜合技術效率不僅與地方政府財政支出配置和管理的能力和水平有關，還與財政支出規(guī)模報酬有關。綜合技術效率高，不代表純技術效率高。我們利用2013年省級地方政府財政支出效率結果通過K-均值聚類方法進行聚類，指定聚類結果為4類。以北京、上海為例，其純技術效率位列第一梯隊，但規(guī)模效率發(fā)揮不佳，以致綜合技術效率下降至第三梯隊。

2.面板財政效率結果觀察

圖1反映了1978—2013年28個省級地方政府財政支出綜合技術效率以及全國地方政府平均財政支出綜合技術效率變化趨勢。

首先，從圖1可以看出，除北京、上海、天津、廣東、江蘇、遼寧等6省(市)外，其余省份的財政支出效率趨勢大體呈現(xiàn)1978—1981年、1981—1993年、1993—2001年、2001—2013年四個周期性波動，兩端為這一波動的效率最低值，中間有峰值，這個特征與全國平均水平呈現(xiàn)的四個波動基本吻合。北京、上海、天津、廣東、江蘇、遼寧6省(市)部分符合這一特征。第一波動(1978—1981年，峰值1980年)：各省級地方政府財政支出效率呈先增長、后下降態(tài)勢，如北京市1978—1981年綜合技術效率依次為0.545、0.601、0.669、0.597。第二波動(1981—1993年，峰值1992年)：這一階段的峰值在各省水平上有差異，但從全國平均水平來看，1992年的效率值達到最大，如青海省1981—1993年財政支出綜合技術效率最大值為1992年的0.344，之后回落到1993年的低點0.308。第三波動(1993—2001年，峰值1995—1996年)：1994年開始，省級地方政府財政支出效率明顯增加，盡管增加幅度不同，但自此開始，相比1993年之前的各年綜合技術效率都提升到了一個新的水平，由此回答了前文的“分稅制是否提高了地方政府財政支出效率”這一問題，很顯然答案是肯定的。不過，需要注意的是，北京、上海、天津、廣東、江蘇、遼寧卻呈下降趨勢。從1996年開始，財政支出綜合技術效率小幅度下降，2001年為這一階段的最低點。第四波動(2001—2013年，峰值2006—2007年)：和1994年一樣，2002年又是一個重要界點。如安徽、貴州、吉林、四川、廣西、黑龍江，2001年的財政支出綜合技術效率甚至比1993年時還要低，但2002年開始大幅提升并維持在一個較高的水平。

其次，并不能證實東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)財政支出效率依次下降的觀點，但能反映東部、中部地區(qū)的財政支出效率明顯高于西部地區(qū)。顧名思義，財政支出效率就是指對財政資源的綜合配置效率，不應單方面強調純技術效率。由圖1很明顯可以看出，安徽、河北、江蘇、河南、山東、浙江的財政支出綜合效率處于全國生產效率的前沿面且比較穩(wěn)健，其中包括東部地區(qū)和中部地區(qū)。而北京、天津、上海的財政支出效率基本維持在0.500水平上下，和其政治、經濟地位是不相稱的。西部地區(qū)的甘肅、貴州、青海、新疆、寧夏、云南等很長時間內財政支出效率在0.500以下，為全國最低水平。全國平均財政支出效率長期維持在0.6～0.7之間，這說明，中國省級地方政府財政支出效率總體偏低。

圖1　1978—2013年省級地方政府財政支出綜合技術效率變化趨勢圖

第三，1994年的分稅制改革，顯著提高了省級地方政府財政支出效率。支持Giertz[17]，Grossman[18]，Craw[19]的觀點。然而，幾年之后開始呈下降趨勢，這說明財政支出效率受多種因素影響。

第四，從圖1中可以看出，省級地方政府財政支出效率變化除了受財政體制的影響之外，如1994年的分稅制改革不同程度地提升了各地財政支出效率，還受到其他因素的影響，可能諸如政府機構改革、政府職能調整等，如2002年開始很多省份財政支出效率又有明顯增加。追根朔源，2002年中共十六大首次將政府職能界定為經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務，建設服務型政府的思路逐漸清晰，政府職能調整的核心是政府職能空間分布的“以橫為主、以縱為輔”的優(yōu)化，這說明，政府職能的重大調整同樣會對財政支出效率產生重要影響。

五、結論

本文使用DEA方法研究了1978—2013年中國28省(市)財政支出效率，得到的主要結論如下：

1.從財政投入和財政產出表現(xiàn)看，東部地區(qū)明顯高于中部地區(qū)，中部地區(qū)高于西部地區(qū)，區(qū)域差距十分明顯。自1994年開始，各省經濟建設、民生發(fā)展、社會穩(wěn)定均有顯著提升。

2.財政支出效率并不必然與財政投入、財政產出表現(xiàn)正相關，北京、天津、上海的財政支出效率基本維持在0.500水平上下，和其財政投入、財政產出表現(xiàn)不相稱。因而，不支持“東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)財政支出效率依次下降”的觀點，但支持“東部、中部地區(qū)的財政支出效率明顯高于西部地區(qū)”的觀點。同時，中國省級地方政府財政支出效率水平總體偏低。

3.1978—2013年，除北京、上海、天津、廣東、江蘇、遼寧等6省(市)外，其余省份的財政支出效率趨勢大體呈現(xiàn)1978—1981年、1981—1993年、1993—2001年、2001—2013年四個周期性波動。全國省級地方政府平均財政支出效率也符合這一變動。

4. 1994年的分稅制改革，顯著提高了省級地方政府財政支出效率。然而，財政支出效率是受多種影響因素(可能的因素有如政府機構改革、政府職能調整、政府規(guī)模)共同主導的，若因素間不能有效協(xié)同，產生的“短板效應”必將削減財政體制改革帶來的支出效率提升。財政支出效率的差異，既發(fā)生在東部、中部與西部地區(qū)之間，也發(fā)生在民族地區(qū)與非民族地區(qū)之間，這種“效率的不均衡”或許是造成政府職能張力的主要動因。

5.2002年中共十六大對政府職能“經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務”的首次界定，明顯提高了地方財政支出效率，這說明，對政府職能空間分布的“以橫為主、以縱為輔”的優(yōu)化會對財政支出效率產生重要影響。這在聯(lián)邦制國家財政效率研究中是容易被忽視的。

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[責任編輯：靳香玲]

[收稿日期]2015-12-04 [基金項目] 國家社會科學基金項目(13XMZ001)；蘭州交通大學青年基金項目(2014046)；甘肅省高等學?？蒲许椖?2015A-059)

[作者簡介] 劉海兵(1984-)，男，甘肅武威人，蘭州交通大學經濟管理學院講師，廈門大學教育部國內訪問學者，博士，主要從事地方治理與公共財政研究。

[中圖分類號]F 810.45

[文獻標志碼]A

[文章編號]1004-1710(2016)03-0041-07

A Research of the Fiscal Expenditure Efficiency of Province-Level Local Governments in China from 1978 to 2013

LIU Hai-bing1,2, YANG Fan1, CHEN Gong2

(1. College of Economics and Management, Lanzhou Jiaotong University, Lanzhou 730070, China;2. College of Economics, Xiamen University, Xiamen 361005, China)

Abstract：The fiscal expenditure efficiency of China’s 28 provinces (cities) from 1978 to 2013 is calculated with the non-parametric method of DEA. The result shows as follows. (1) The efficiency of fiscal expenditure in the eastern and central regions is significantly higher than that in the western regions, and the level of fiscal expenditure efficiency in the province-level local governments is generally low. (2) The fiscal expenditure efficiency in most of the provinces generally presents such four cyclical fluctuations as from 1978 to 1981, from 1981 to 1993, from 1993 to 2001 and from 2001 to 2013, which are also true of the average efficiency of fiscal expenditure in the province-level local governments. (3) Reform of the tax system in 1994 has significantly improved the fiscal expenditure efficiency of province-level local governments, which, however, is influenced by many factors. If these factors fail to be effectively collaborated, “short board effect” hence produced will hinder the improvement of expenditure efficiency that results from the reform of fiscal system. (4) The optimization of the spatial distribution of government functions, with “the horizontal as the core and the vertical as the facilitator”, does help improve the efficiency of fiscal expenditure.

Key words：local government; fiscal expenditure efficiency; method of DEA