趙婧妤

摘 要：土地在農(nóng)村養(yǎng)老中扮演著重要的功能，但隨著我國城市化水平的不斷提高，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象正蓬勃發(fā)展，使家庭養(yǎng)老與土地養(yǎng)老的作用逐漸減弱。土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度本身運營，也為社會養(yǎng)老制度提供法律保障，還能推動農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善。但土地流轉(zhuǎn)為建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提供契機的同時也帶來了巨大的挑戰(zhàn)，將土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村養(yǎng)老保障充分結(jié)合起來是解決農(nóng)村養(yǎng)老保障問題的核心路徑。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村養(yǎng)老保障；城鎮(zhèn)化

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)速度加快、規(guī)模加大，大量農(nóng)民失去土地，農(nóng)村剩余勞動力流入城市，農(nóng)村家庭養(yǎng)老和土地養(yǎng)老的模式弱化，農(nóng)民的養(yǎng)老問題日益突出。農(nóng)村養(yǎng)老保障是國家十分關(guān)心的話題，關(guān)系到幾億農(nóng)民的老年生活、農(nóng)村社會的穩(wěn)定以及全面建設(shè)小康社會目標的實現(xiàn)。土地流轉(zhuǎn)制度是國家繼推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制以來為增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活水平提出的又一重大舉措，這將給農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展帶來新的機遇。研究土地流轉(zhuǎn)制度下的農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)有助于提高農(nóng)民老年人生活水平，有助于農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的健康運行，有助于國家政策的科學(xué)制定，有助于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進。

一、土地在農(nóng)村養(yǎng)老中的功能分析

我國現(xiàn)行土地政策賦予了農(nóng)村土地多重功能，一是收入保障功能，農(nóng)民通過土地勞作獲得經(jīng)濟收益；二是就業(yè)保障功能，土地作為一種資源，農(nóng)民經(jīng)營土地吸納農(nóng)村的勞動力；三是社會保障功能，農(nóng)民經(jīng)營土地獲得生存和發(fā)展的基本保障。農(nóng)村土地承包權(quán)是農(nóng)民在土地公有制條件下?lián)碛械臋?quán)利，一旦土地被流轉(zhuǎn)了，農(nóng)民就失去了土地的經(jīng)營權(quán)，也就失去了社會保障。調(diào)查證明農(nóng)民土地數(shù)量越多、土地收益越高、土地收入占家庭收入比重越大，土地對農(nóng)民的保障能力越強。另外，土地不但提供物質(zhì)上的保障，還提供心理上的保障。因此，土地解決了農(nóng)村老年人的生存和生活問題，從根本上維護著農(nóng)村的政治社會秩序，進而消解市場化和快速城鎮(zhèn)化帶來的失序風(fēng)險。

但近些年來，農(nóng)村土地的養(yǎng)老保障功能開始弱化。隨著我國社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)化的推進，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，農(nóng)村剩余勞動力的向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民所能夠占有的土地資源不論是在數(shù)量上還是質(zhì)量上都出現(xiàn)了危機。中國人均耕地面積由10多年前的1.58畝減少到1.38畝，僅為世界平均水平的40%。隨著城市化的發(fā)展，耕地的面積還將繼續(xù)減少。另外，在小規(guī)模農(nóng)戶分散經(jīng)營為主的農(nóng)業(yè)組織結(jié)構(gòu)下，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率低，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本增加，同時受到自然因素和市場因素的影響，農(nóng)民單純依靠農(nóng)業(yè)收入已經(jīng)難以保證基本生活，更不用說是養(yǎng)老，土地所承擔(dān)的養(yǎng)老保障功能在弱化。土地流轉(zhuǎn)促進了土地的規(guī)模經(jīng)營，也加劇了土地保障功能的弱化。雖然土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民當(dāng)前的物質(zhì)需求得到滿足，但是農(nóng)民從此失去了土地，也就失去了土地這一最基本的養(yǎng)老保障。

具體來看，土地養(yǎng)老保障弱化的原因主要有以下兩點：第一，隨著工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，土地對農(nóng)民的保障效用在農(nóng)業(yè)社會占據(jù)著舉足輕重的作用。土地為人類生存提供必需品，是農(nóng)民生存和發(fā)展的最基本的保障。在工業(yè)社會，土地的經(jīng)濟價值得到提升，土地帶給農(nóng)民的經(jīng)濟效用超過農(nóng)民的社會保障效用。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國的工業(yè)化和城市化水平在不斷地提高，為農(nóng)民提供了就業(yè)的機會和崗位，農(nóng)民的收入中農(nóng)業(yè)收入的比重在下降，土地對農(nóng)民的保障效用也在下降。同時，農(nóng)民通過轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)土地給農(nóng)民帶來直接或間接地經(jīng)濟效益在不斷地增加。目前，政府要提高我國的城市化水平，通過一些政策在推進城市化的進程，那些有理想、有抱負、有實力的農(nóng)民放棄土地、離開農(nóng)村進入城市發(fā)展，享受城市的社會保障，農(nóng)村土地的保障功能也就在弱化。第二，隨著社會保障制度在不斷地完善，在農(nóng)戶與國家財政出資的模式，有國家資金支持農(nóng)民的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障在抵御農(nóng)民社會風(fēng)險上的優(yōu)勢在不斷地顯現(xiàn)。社會保障避免土地保障的不穩(wěn)定性，可以緩解因自然災(zāi)害對土地的經(jīng)濟生產(chǎn)功能帶來的經(jīng)濟損失，也可以避免老年勞動力喪失或者是因災(zāi)害導(dǎo)致勞動力喪失造成的經(jīng)濟來源斷裂。社會保障的優(yōu)越性在影響著農(nóng)民對土地保障的選擇，使社會保障的保障效果更明顯，對土地保障產(chǎn)生了可替代性的效果。

二、土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)村養(yǎng)老保障帶來的機遇與挑戰(zhàn)

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)化的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)是必然會出現(xiàn)的現(xiàn)象。目前土地流轉(zhuǎn)在如火如荼的進行著，對農(nóng)村的社會經(jīng)濟帶來不容忽視的影響，特別是對農(nóng)村人口養(yǎng)老方式的影響，土流流轉(zhuǎn)直接或間接地改變著農(nóng)民的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式。土地流轉(zhuǎn)改變了農(nóng)村小規(guī)模農(nóng)戶分散的經(jīng)營模式，使農(nóng)村的土地得以規(guī)模機械化操作，提高了土地的經(jīng)濟效益，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，這為農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)提供了良好的經(jīng)濟條件。同時農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，有利于改變農(nóng)民依靠土地養(yǎng)老獨木難支的狀況。因此，土地流轉(zhuǎn)為農(nóng)村養(yǎng)老保障帶來了歷史機遇。

首先，土地流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度本身運營。要建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，是需要投入大量資金的，資金根據(jù)受益的主體來源于國家、集體與個人。土地流轉(zhuǎn)是養(yǎng)老資金運營方式的創(chuàng)新，傳統(tǒng)的養(yǎng)老資金在運營的實際過程中，就是要達到保值增值的目標，投資存在大風(fēng)險且投資的渠道有限。土地流轉(zhuǎn)利用土地轉(zhuǎn)出產(chǎn)生的土地規(guī)模效應(yīng)，使土地達到資源的優(yōu)化配置的效果，保證土地的穩(wěn)定持續(xù)獲益，從而確保農(nóng)村養(yǎng)老資金的保值增值。并且，流轉(zhuǎn)的土地是屬于國家的土地，意味著土地流轉(zhuǎn)后，國家也需要承擔(dān)責(zé)任，所以土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險相對于傳統(tǒng)養(yǎng)老金投資的風(fēng)險小。土地流轉(zhuǎn)作為一種新的農(nóng)村養(yǎng)老資金的籌集方式，可以擴寬養(yǎng)老保險的覆蓋面，提升養(yǎng)老保險的待遇水平，促進農(nóng)村養(yǎng)老制度的運營與發(fā)展。

其次，土地流轉(zhuǎn)為社會養(yǎng)老制度提供法律保障。土地流轉(zhuǎn)的政策不健全、不完善，導(dǎo)致農(nóng)村的土地在流轉(zhuǎn)過程中存在土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范、土地補償機制不健全、土地流轉(zhuǎn)中介組織缺失、缺乏相關(guān)管理組織機構(gòu)對土地流轉(zhuǎn)進行科學(xué)合理的指導(dǎo)與監(jiān)督等問題，這些問題客觀上要求《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)的建立和完善。法律法規(guī)的存在在一定程度上加強了農(nóng)民的法律意識和法制觀念，為建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提供了良好的社會環(huán)境和法律保障。

最后，土地流轉(zhuǎn)推動農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善。土地流轉(zhuǎn)使土地得到規(guī)?；慕?jīng)營，提高土地的經(jīng)濟效用，使土地的經(jīng)濟效用得到最大限度的發(fā)揮，農(nóng)村的經(jīng)濟得到進一步的發(fā)展，為村社會保障建設(shè)提供了良好的經(jīng)濟條件，改變農(nóng)村主要依靠土地養(yǎng)老的局面。土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，使農(nóng)民擁有獲得經(jīng)濟基礎(chǔ)，更多的農(nóng)民擁有實力加入到社會養(yǎng)老保障制度中去。土地養(yǎng)老具有間接性，這種間接性是通過家庭或子女來轉(zhuǎn)化的是一種非制度化的保障。土地流轉(zhuǎn)促進農(nóng)村養(yǎng)老保障制度化，為廣大的農(nóng)民提供了一個比土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老更穩(wěn)定有效的、更有效的、更高層次的養(yǎng)老保障方式。

土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)村養(yǎng)老保障制度帶來機遇的同時，也帶來了巨大的挑戰(zhàn)。目前，我國農(nóng)村社會保障制度在建設(shè)當(dāng)中，制度還不是十分完善，土地保障仍是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的重要保障，農(nóng)民的養(yǎng)老還主要是依靠傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，在這種情況下土地流轉(zhuǎn)可能會造成很多農(nóng)民抵御非農(nóng)就業(yè)風(fēng)險的能力下降。失去土地后生活水平?jīng)]有得到提高，致使生活陷入困境當(dāng)中。從這個角度上講，一方面土地流轉(zhuǎn)不但沒有改善農(nóng)民的養(yǎng)老保障狀況，反而，將他們依靠土地養(yǎng)老的重要的養(yǎng)老主體方式也給破壞掉。另一方面，土地對農(nóng)民有著天然的作用，對維護農(nóng)村的社會經(jīng)濟的穩(wěn)定也有著重要的作用，是保障農(nóng)村穩(wěn)定和發(fā)展的重要基礎(chǔ)，農(nóng)民失去土地，可能會影響到農(nóng)村社會的穩(wěn)定。在農(nóng)村社會保障還不完善的情況下，進行土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民失去了提供生產(chǎn)資料、就業(yè)、養(yǎng)老的土地，在這一基礎(chǔ)遭到破壞的情況下，農(nóng)村的經(jīng)濟和社會發(fā)展的穩(wěn)定就會遭到破壞，從而不利于農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)的完善。

三、土地流轉(zhuǎn)背景下建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的對策

首先，建立和完善土地流轉(zhuǎn)機制。首先，應(yīng)完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。健全現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)管理制度，是推進的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的必然要求，如果沒有政策和法律支持是難以有效的保護農(nóng)民的土地權(quán)益，難以開拓土地流轉(zhuǎn)的新局面。當(dāng)前農(nóng)民的土地權(quán)益隱患十分突出，健全現(xiàn)行的土地產(chǎn)權(quán)管理制度符合廣大農(nóng)民的意愿。其次，應(yīng)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)用途管制。我國人多地少，糧食安全保障責(zé)任重大，不可以隨意的改變土地的用途。建議在不損害土地耕作條件和基本農(nóng)田保護的情況下，因生產(chǎn)經(jīng)營需要建造的簡易倉庫、臨時性養(yǎng)殖場等設(shè)施，在繳納足夠的土地復(fù)墾的條件下也可視為農(nóng)業(yè)用途。最后，應(yīng)探索土地流轉(zhuǎn)機制的創(chuàng)新。推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場化，實現(xiàn)農(nóng)地資源的合理配置。在保證農(nóng)民的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)的前提下，可因地制宜，采取多種形式進行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)的多元化。

其次，完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保障制度。農(nóng)民是土地流轉(zhuǎn)的最直接的利益主體，要保障農(nóng)民的基本權(quán)益，推進土地流轉(zhuǎn)的進程，需要盡快建立健全社會保障領(lǐng)域的法律法規(guī)體系，發(fā)揮政府社會保障職能，加強立法，明確政府的兜底責(zé)任。中共十八屆三中全會將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。然而，目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障水平普遍較低，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，對農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展將產(chǎn)生更為深刻的影響。國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的意見》把城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一起來，最大的受益群體是在城鄉(xiāng)間流動或者是轉(zhuǎn)移的群體，當(dāng)然也包括農(nóng)民工及其家屬，在很大程度上減輕進城農(nóng)民的后顧之憂，增加農(nóng)民的社會安全感，從而促進土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，加快城鎮(zhèn)化進程。新農(nóng)保和城居保的合并，只是邁出了第一步，離社會養(yǎng)老保險的整合統(tǒng)一還有距離。社會養(yǎng)老保險要做到真正的城鄉(xiāng)統(tǒng)一，需要在深入總結(jié)當(dāng)前實踐中農(nóng)村養(yǎng)老保障存在的經(jīng)驗，預(yù)測城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障將會遇到的困難，并針對存在或?qū)⒋嬖诘倪`法和違規(guī)問題，明確責(zé)任主體，建立責(zé)任追究機制，完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的養(yǎng)老保障制度。

最后，應(yīng)發(fā)揮政府在養(yǎng)老保障中的財政責(zé)任。為了使融合性養(yǎng)老保障制度充分的發(fā)揮保障的作用，需進一步明確農(nóng)轉(zhuǎn)非的政策，使在土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化的大背景下，更多的農(nóng)民能夠順利的實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換，在公平地獲得已有的保障權(quán)利的基礎(chǔ)上融入城市的生活。我國的城市化進程中，帶有很強的政府推動特色，加之現(xiàn)有的土地產(chǎn)權(quán)是國家和集體所有，土地征地很大程度上直接表現(xiàn)是政府的行為，在此基礎(chǔ)上養(yǎng)老保障制度是需要以政府為責(zé)任主體。因此，政府應(yīng)提升財政保障能力，形成與被征地農(nóng)民的配套公共服務(wù)制度，將完善財政保障機制與提高政府統(tǒng)籌層次相結(jié)合，在明確和強化征地者責(zé)任的基礎(chǔ)上提高土地的征用成本，積極探索適合農(nóng)民養(yǎng)老保險資金籌集多元化的路徑。

（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

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