摘要：中國在原材料出口限制措施案和稀土等產(chǎn)品出口案中的相繼敗訴，表明中國在戰(zhàn)略性自然資源治理方面離市場經(jīng)濟(jì)的要求仍有相當(dāng)差距。符合世貿(mào)組織規(guī)則的中國戰(zhàn)略性自然資源良好治理機(jī)制的構(gòu)建，必須以承認(rèn)這一差距為思想動力，深入理解市場規(guī)律，辨證認(rèn)識國家自然資源永久主權(quán)同世貿(mào)組織規(guī)則之間的關(guān)系與銜接，通過提高體現(xiàn)戰(zhàn)略性自然資源稀缺價值的資源稅費、制定和執(zhí)行旨在保護(hù)環(huán)境的嚴(yán)格而科學(xué)的環(huán)保制度、建立戰(zhàn)略性自然資源類原材料產(chǎn)品儲備制度和跟蹤制度的路徑而完成。

關(guān)鍵詞：中國原材料出口限制措施案；中國稀土等產(chǎn)品出口案；世貿(mào)組織規(guī)則；戰(zhàn)略性自然資源；治理

中圖分類號：DF969 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：10085831（2016）03012907

緊隨中國入世10周年，世貿(mào)組織爭端解決機(jī)構(gòu)先于2012年2月22日通過美國、歐盟和墨西哥訴中國鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、矽鐵、矽化碳、黃磷和鋅九種原材料產(chǎn)品出口限制措施三案（下稱“原材料出口限制措施案”）的裁決報告，后在2014年8月29日通過美國、歐盟和日本訴中國稀土、鎢、鉬相關(guān)產(chǎn)品出口三案（下稱“稀土等產(chǎn)品出口案”）的裁決報告。案件涉及中國對作為商品的戰(zhàn)略性自然資源類原材料產(chǎn)品所使用的出口關(guān)稅、出口配額、出口配額行政管理和分配、出口許可證發(fā)放條件以及最低出口限價等限制措施是否符合世貿(mào)組織規(guī)則和中國入世協(xié)定的審查。雖然最終裁決認(rèn)可了中國一些訴求，但都不是關(guān)鍵性的，其裁定中國的限制措施在整體上違反了世貿(mào)組織規(guī)則和中國入世協(xié)定。案件雖結(jié)，事情卻并末了結(jié)。這是因為，一方面，由于裁定建議“爭端解決機(jī)構(gòu)要求中國使其措施符合其在世貿(mào)組織中的義務(wù)，不致這‘一系列措施產(chǎn)生不符合世貿(mào)組織規(guī)則的結(jié)果”，中方還有許多事情要做：取消被裁定違反世貿(mào)組織規(guī)則和中國入世協(xié)定的措施，制定新的但符合規(guī)則和協(xié)定的措施以管理案件所涉九種原材料之源的自然資源。另一方面，該案裁定將影響到中國對其管轄范圍內(nèi)戰(zhàn)略性自然資源的管理。

中方聲稱，其所采取的、被裁定為違反世貿(mào)組織規(guī)則及中國入世協(xié)定的出口限制措施，是出于保護(hù)環(huán)境以及可用竭自然資源的需要，滿足了保護(hù)可用竭自然資源、保護(hù)人類生命健康等例外條款的條件。果真如此的話，中國就需要制定新的但符合規(guī)定和協(xié)定的替代性措施。然而，這對于缺乏真正認(rèn)識和全面理解市場經(jīng)濟(jì)的中國而言，并非易事，需要討論和研究。

一、自然資源管理是國家經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理不可或缺的重要方面

人類的任何活動都是直接或者間接利用自然資源的活動。政治上國家存在的客觀現(xiàn)實，決定了這些利用活動必然具有政治的烙印和國家的影響。在某種意義上，20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)的發(fā)生就是國家（主要是強(qiáng)國）爭奪自然資源的結(jié)果。戰(zhàn)后，以美國為主的市場經(jīng)濟(jì)大國主導(dǎo)了國際政治、金融和貿(mào)易秩序制度的設(shè)計，形成了以聯(lián)合國機(jī)構(gòu)體系、布雷頓森林體系以及1947年《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（后為世貿(mào)組織取代）為支撐基礎(chǔ)的戰(zhàn)后國際秩序格局。

市場規(guī)律激勵市場主體追求以廉價的原材料和勞動力進(jìn)行生產(chǎn)，高價出售商品以獲取高額利潤。在自由貿(mào)易體制下，結(jié)果必將是經(jīng)濟(jì)落后國家的自然資源類原材料以超低價格流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，損害前者長期的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展及其可持續(xù)性。戰(zhàn)后一段時期內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的私人資本正是在這種國際秩序格局下，利用經(jīng)濟(jì)落后國家（特別是前殖民地國家）缺乏對自然資源進(jìn)行有效管理的能力的機(jī)會，無償或幾乎無償?shù)亻_發(fā)后者的自然資源，廉價購買基于自然資源的初級原材料，從而大肆掠奪后者的自然資源，進(jìn)而掌握后者的經(jīng)濟(jì)命脈、操縱后者的政治命運(yùn)。美國學(xué)者愛德華·利默（Edward E. Leamer）對1958年和1975年這兩年60個發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的貿(mào)易模式進(jìn)行研究的結(jié)果表明：發(fā)達(dá)國家主要是勞動和資本密集型工業(yè)產(chǎn)品的凈出口國以及原材料和資源密集型工業(yè)產(chǎn)品的凈進(jìn)口國，相反，發(fā)展中國家卻是工業(yè)產(chǎn)品的凈進(jìn)口國和原材料的凈出口國[1]87。由此，出現(xiàn)了對政治獨立和經(jīng)濟(jì)獨立的不合理割裂。

為了維護(hù)其主權(quán)完整，發(fā)展中國家從20世紀(jì)50年代起開展了爭取包括自然資源永久主權(quán)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)主權(quán)與建立國際經(jīng)濟(jì)新秩序的斗爭，國家的經(jīng)濟(jì)主權(quán)載入了國際法律文件。特別是1974年12月12日二十九屆聯(lián)大決議通過的《各國經(jīng)濟(jì)權(quán)利和義務(wù)憲章》不僅再次確認(rèn)和強(qiáng)調(diào)了各國對其本國境內(nèi)的全部自然資源享有完整和永久的主權(quán)，而且確定和強(qiáng)調(diào)各國對其境內(nèi)的一切經(jīng)濟(jì)活動也享有完整的和永久的主權(quán)。然而，“一國的自然資源應(yīng)當(dāng)用來為該國經(jīng)濟(jì)、人民福祉、社會、文化等各項事業(yè)的發(fā)展服務(wù)，為世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)，而不是占而不用”[2]。

二、世貿(mào)組織成員方的市場監(jiān)管活動應(yīng)該尊重市場規(guī)律

從簡單卻非常發(fā)達(dá)的羅馬商品經(jīng)濟(jì)開始，市場經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展：商品從貨物發(fā)展到了貨物與服務(wù)皆有，貨物從有形發(fā)展到了有形與無形并存；商品生產(chǎn)者或服務(wù)提供者從簡單地滿足消費者的明顯需求到挖掘消費者的潛在需要而創(chuàng)造、引導(dǎo)、滿足消費需求；市場從有形的集市發(fā)展到了各種有形與無形市場共生，從有界發(fā)展到了總體上的無疆。根據(jù)微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于經(jīng)濟(jì)人和完全競爭市場的假設(shè)，市場通過亞當(dāng)·斯密（Adam Smith）所謂的“看不見的手”進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，具有富有效率、最大化財富、鼓勵創(chuàng)新、最大化消費者和生產(chǎn)者的盈余、滿足人們的欲望并且促進(jìn)達(dá)到良好政治和經(jīng)濟(jì)結(jié)果的功效。

殖民活動的開始標(biāo)志著市場全球化的開始，盡管當(dāng)時的主要領(lǐng)域是原材料市場和銷售市場。當(dāng)今世界，無論一國愿意與否，市場全球化都已經(jīng)成為一個事實：第一，跨國經(jīng)濟(jì)活動主要是通過市場進(jìn)行，盡管既有合法的公開市場，也有非法的地下市場（如走私等）。第二，大多數(shù)國家特別是經(jīng)濟(jì)總量占世界經(jīng)濟(jì)總量絕大部分的20個國家主要都實行以市場經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)體制。而且20多年來，許多國家出于不同的原因都經(jīng)歷了或仍在經(jīng)歷著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，即從政府主導(dǎo)的中央計劃經(jīng)濟(jì)向私人部門依據(jù)市場行情主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)進(jìn)行轉(zhuǎn)型[3]。這也決定了，一國如果要想融入世界經(jīng)濟(jì)的主流，就必須以市場經(jīng)濟(jì)為主，無論是管理國內(nèi)經(jīng)濟(jì)還是對外貿(mào)易、投資活動都應(yīng)該尊重市場規(guī)律。第三，世貿(mào)組織有著162個成員方（2015年11月30日），其規(guī)則是市場主導(dǎo)型的。作為世貿(mào)組織的成員方，必須遵守以促進(jìn)世界自由公平貿(mào)易為目標(biāo)的該組織規(guī)則以及相關(guān)協(xié)定。不可否認(rèn)，世貿(mào)組織在理論上并不排斥非市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體成為其成員方，但是非市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體并不能享受完全市場經(jīng)濟(jì)地位經(jīng)濟(jì)體所享有的全部利益。因此，對于作為世貿(mào)組織成員方的中國而言，更需要從思想上和行動上切實完成從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型。

然而，中國大陸似乎缺乏對市場經(jīng)濟(jì)全面而深入的理解，缺乏對世貿(mào)組織規(guī)則是體現(xiàn)市場規(guī)律的規(guī)則的領(lǐng)悟，缺乏關(guān)于政府應(yīng)該如何調(diào)控市場的認(rèn)識。香港科技大學(xué)丁學(xué)良教授在2005年接受《中華工商時報》記者采訪時，針對如何看待由中國大陸經(jīng)濟(jì)學(xué)家倡導(dǎo)并參與制定的政策所造成的失誤問題時說，“經(jīng)濟(jì)學(xué)（在中國大陸）還沒有成為真正的科學(xué)，所以很多不是經(jīng)濟(jì)學(xué)的思考方式和討論方式，最后都以經(jīng)濟(jì)學(xué)的名義在說話。這樣提出的建議和對策不出問題才怪”。他還聲稱，中國大陸上真正意義上的經(jīng)濟(jì)學(xué)家“最多不超過5個”，“有的著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家連在國際上最好的50個經(jīng)濟(jì)系里當(dāng)研究生的資格都不夠”[4]。無論這些評論是否過激，中國于原材料出口限制措施案爭端解決程序啟動之后的情況是：官方聲稱有關(guān)出口限制措施的采取是為了保護(hù)環(huán)境以及保護(hù)可用竭自然資源的需要，符合世貿(mào)組織規(guī)則和中國入世協(xié)定；經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)學(xué)界對此則幾乎沒有真正的討論。

具有市場經(jīng)濟(jì)地位是一個世貿(mào)組織成員方享有該組織規(guī)則下全部利益的前提條件。在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，人們按照一國的市場經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的重要性，以及國家或其政府對于市場的干預(yù)程度，判斷它是一般完全市場經(jīng)濟(jì)國家還是非市場經(jīng)濟(jì)國家。市場經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中具有重要性的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是市場主導(dǎo)，而不是政府主導(dǎo)。完全市場經(jīng)濟(jì)國家或其政府市場干預(yù)措施的主要特質(zhì)是，這些措施既非旨在主導(dǎo)市場也未在實質(zhì)上構(gòu)成主導(dǎo)市場（否則，實質(zhì)上與計劃經(jīng)濟(jì)無異），不會破壞或者已經(jīng)破壞本已存在的公平的自由競爭情勢，在市場失靈的情形下將有助于促進(jìn)或者業(yè)已促進(jìn)市場恢復(fù)到公平的自由競爭情勢。也就是說，國家或政府的任何干預(yù)措施通常情況下必須遵循中立原則，即其干預(yù)措施不得導(dǎo)致任何特定范圍或特定產(chǎn)業(yè)的市場主體處于更為有利或者不利的市場競爭地位。

三、世貿(mào)組織成員方需要以符合市場規(guī)律的措施管理其自然資源

雖然自然資源事關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)和軍事安全，然而市場全球化的現(xiàn)實，特別是世貿(mào)組織規(guī)則的市場主導(dǎo)性質(zhì)，要求作為世貿(mào)組織成員方的國家對其自然資源的管理活動應(yīng)該尊重市場規(guī)律、必須符合世貿(mào)組織規(guī)則，即不能同世貿(mào)組織規(guī)則不一致，不能導(dǎo)致市場主體在國際市場上處于不平等的競爭地位。換句話說，世貿(mào)組織成員方在其自然資源管理活動中，其管理措施必須遵循中立原則。

作為世貿(mào)組織的成員方，對世貿(mào)組織規(guī)則必須有這樣一種清醒的認(rèn)識，即它主要是通過規(guī)制成員方的直接妨礙國際自由貿(mào)易的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘以及一定范圍內(nèi)的與貿(mào)易有關(guān)的措施而促進(jìn)國際自由貿(mào)易。因此，對于成員方在此范圍外的管理措施，世貿(mào)組織規(guī)則并不發(fā)生效力。盡管經(jīng)濟(jì)學(xué)者以及世貿(mào)組織的職員在討論和研究中常常并不區(qū)分自然資源與開發(fā)利用自然資源后所形成的資源類原材料產(chǎn)品[5]38-203，但是國際以及世貿(mào)組織的實踐表明，世貿(mào)組織成員方有權(quán)決定哪些事物或者服務(wù)是可以流通的商品或服務(wù)，即受貿(mào)易規(guī)則調(diào)整的商品或服務(wù)。換言之，根據(jù)國家主權(quán)原則，國家有權(quán)決定其管轄范圍內(nèi)自然資源的開發(fā)由誰進(jìn)行，決定開發(fā)后的產(chǎn)品是否可以進(jìn)入流通領(lǐng)域，也即“決定是否將某一（自然）資源納入國際貿(mào)易之列”屬于國家的主權(quán)權(quán)利。因此，處于自然狀態(tài)下的資源并不是受世貿(mào)組織非歧視原則所調(diào)整的商品[2，6-7]。

行文至此，再明顯不過的是，作為世貿(mào)組織成員方的國家有權(quán)根據(jù)公開的法律以及符合此類法律的政令，通過確定可以直接作為原材料利用的自然資源中的哪些部分經(jīng)過何種程序、在何時可以成為市場上的商品，通過確定需要經(jīng)過開發(fā)或者初步加工的自然資源而形成的資源類產(chǎn)品中的哪些部分經(jīng)過何種程序、在何時可以作為商品性的原材料進(jìn)入市場流通，并可同時運(yùn)用征收較高自然資源稅費的方式，來保護(hù)本國認(rèn)為應(yīng)當(dāng)保護(hù)的戰(zhàn)略性自然資源，無論其是可再生的還是不可再生的資源。只要這些措施的采取對國內(nèi)外的有關(guān)市場主體一視同仁，無論其是否會導(dǎo)致有關(guān)資源類原材料商品的價格上漲，都是符合世貿(mào)組織規(guī)則的。但是，如果對已經(jīng)進(jìn)入市場的原材料商品或者交易設(shè)關(guān)置卡，且不符合例外要求，則將構(gòu)成對世貿(mào)組織規(guī)則的違反，引發(fā)國際貿(mào)易爭端，并在最后不得不尷尬地放棄。

從國家行使自然資源永久主權(quán)同履行世貿(mào)組織規(guī)則項下義務(wù)相結(jié)合的角度來說，第一，“一國既可以授權(quán)本國企業(yè)開發(fā)其境內(nèi)某處的某一自然資源，也可以許可外國企業(yè)或者本國與外國企業(yè)共同開發(fā)”[2]，但是在準(zhǔn)入條件上要一視同仁。第二，一國對于其自然資源經(jīng)過開發(fā)利用而生成的資源類原材料產(chǎn)品，可以決定其是否可以作為商品進(jìn)入市場流通，可以決定其中哪些部分可以作為商品進(jìn)入市場流通。但是對于已經(jīng)進(jìn)入市場流通的原材料產(chǎn)品，除非在符合世貿(mào)組織規(guī)則例外條款規(guī)定的情形下，不得采取與世貿(mào)組織規(guī)則不符的、影響國際自由貿(mào)易的任何措施。也就是說，世貿(mào)組織成員方需要以符合市場規(guī)律的措施管理本國管轄范圍內(nèi)的自然資源。例如，世貿(mào)組織規(guī)則并不禁止成員方為了有效保護(hù)可能用竭的自然資源的目的而采取個別例外的影響貿(mào)易的關(guān)稅和非關(guān)稅措施，但是例外措施的采取應(yīng)當(dāng)符合一定的條件（即與其治域內(nèi)限制生產(chǎn)與消費的措施相配合）

《1994年關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第20條第7項。和有關(guān)成員方的入世承諾。

中方在原材料出口限制措施案審理過程中的辯解根據(jù)之一是對該第7項的理解必須以承認(rèn)自然資源永久主權(quán)的方式進(jìn)行，在任何情況下不得干涉一國的自然資源永久主權(quán)。該項規(guī)定并不要求作為世貿(mào)組織成員方的資源國承擔(dān)義務(wù)，確保使用相關(guān)資源類原材料產(chǎn)品的其他成員方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從相關(guān)資源開發(fā)活動中獲得同等或者同樣的利益；該款對中國根據(jù)其社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要所采取一種綜合的和可持續(xù)的礦產(chǎn)資源保護(hù)政策的主權(quán)權(quán)利予以保護(hù)

中方的這一辯解可見于其在原材料出口限制措施案解決過程中提交的有關(guān)文件之中，例如《中國第一次書面意見》第97、120-130、153段，《中國第二次書面意見》第58-59、72-78、162、164、195-219段，《中國在第一次實體會議上的公開口頭聲明》第36-37段，《中國在第二次專家組會議上的公開口頭聲明》第223段。。無疑，中方的辯解割裂了國家自然資源永久主權(quán)同世貿(mào)組織規(guī)則項下義務(wù)之間的辨證關(guān)系，將兩者不恰當(dāng)?shù)貙α⑵饋?。這是因為：首先，該第7項關(guān)于一個成員方的例外措施應(yīng)當(dāng)滿足同其治域內(nèi)限制生產(chǎn)與消費的措施相配合的條件表明，它并不要求確保該成員方確保使用相關(guān)資源類原材料產(chǎn)品的其他成員方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從相關(guān)資源開發(fā)活動中獲得同等或同樣的利益，而是要求例外措施的采取應(yīng)當(dāng)確保該成員方內(nèi)外使用相關(guān)資源類原材料產(chǎn)品的企業(yè)享受同等待遇或同樣的限制措施。其次，加入一項國際條約本身就是締約方對其主權(quán)的某些方面在一定程度上的放棄，其主權(quán)已非絕對

參見國際常設(shè)法院的司法意見。Jurisdiction of the European Danube Commission between Galatz and Braila， [1927] Publ. PCIJ， Series B， no 14， p36.；參加世貿(mào)組織亦然。堅持絕對主權(quán)，就意味著必須在包括貿(mào)易在內(nèi)的所有領(lǐng)域中畫地為牢。最后，假如中方的辯解成立，而且其他成員方也照此行事，那么，世貿(mào)組織將不復(fù)存在。

四、關(guān)于中國戰(zhàn)略性自然資源治理機(jī)制構(gòu)建之建議

在兩個系列出口限制措施案中，中方主張出于保護(hù)環(huán)境以及可用竭自然資源的需要可以采取行政性的原材料出口限制措施，而不必考慮這些措施對市場競爭情勢的影響；認(rèn)為只要限制了自然資源類原材料商品的出口，國內(nèi)對相關(guān)自然資源的開發(fā)活動就會減少。的確，長期以來，在所涉自然資源類原材料產(chǎn)品以及稀土資源類原材料產(chǎn)品的出口方面，中國的價格不僅沒有體現(xiàn)稀缺性自然資源本身的任何價值（因為實際的資源使用稅費幾乎為零），而且還承擔(dān)著相關(guān)資源開發(fā)利用活動中的巨大環(huán)境破壞和環(huán)境污染成本（由于立法和管理不科學(xué)，執(zhí)法不嚴(yán)格）。

然而，眾所周知，目標(biāo)和出發(fā)點的正確并不一定代表具體行為和措施的正確。中方的辯解是典型的計劃經(jīng)濟(jì)思想和觀念在作怪和發(fā)揮作用。在有關(guān)學(xué)術(shù)界，浮躁的學(xué)術(shù)風(fēng)氣也影響頗大，不少被決策者采納或者認(rèn)可的用于調(diào)控（市場）經(jīng)濟(jì)的學(xué)術(shù)成果有禍國殃民之勢。吳敬璉先生為此批評內(nèi)地的一些學(xué)者和決策者：不搞懂經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論，不討論理論分析的過程，不討論歷史發(fā)展脈絡(luò)，像吃快餐一樣只抓結(jié)論；沒有新的理論內(nèi)容，只是把“政府計劃”的名詞換成“政府規(guī)劃”的標(biāo)簽[8]。

可見，對于中國而言，以科學(xué)的態(tài)度學(xué)習(xí)和認(rèn)識市場全球化條件下國家對其管轄范圍內(nèi)的自然資源特別是戰(zhàn)略性資源的管理，是一項艱巨的綜合性、復(fù)雜性的工作。它不僅涉及到需要根據(jù)自然科學(xué)的前沿成果認(rèn)識哪些事物可以作為自然資源來進(jìn)行管理，而且還需要綜合運(yùn)用法學(xué)和管理學(xué)的理論和方法來制定和實施尊重市場規(guī)律、有利于促進(jìn)市場公平和充分競爭的措施。沒有觀念上的深刻轉(zhuǎn)變，缺乏對市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家國情和干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)措施的全面了解、學(xué)習(xí)以及理解和認(rèn)識，不能全面把握世貿(mào)組織規(guī)則的市場主導(dǎo)性以及成員方的措施不能導(dǎo)致市場主體在國際市場上處于不平等的競爭地位的主線，要想構(gòu)建一套符合世貿(mào)組織規(guī)則和中國入世承諾的關(guān)于戰(zhàn)略性自然資源的治理機(jī)制是不可能的。

世貿(mào)組織通常認(rèn)為，受世貿(mào)組織規(guī)定調(diào)整的、可用于貿(mào)易的“自然資源”是指“存在于自然環(huán)境中的、在生產(chǎn)或者消費中既稀缺又具有經(jīng)濟(jì)用途的材料物品，無論其是自然狀態(tài)還是經(jīng)過了某種極簡單的加工”；同時承認(rèn)，在能夠用于貿(mào)易或者消費之前，這種自然資源都需要經(jīng)過至少某種程度的加工[5]46。過度開發(fā)利用（可用竭）自然資源和環(huán)境污染都屬于廣義的市場失靈情形。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家，采取有關(guān)措施都是市場監(jiān)管必不可少的內(nèi)容。在何種情形下、于什么環(huán)節(jié)、用哪種措施進(jìn)行干預(yù)，屬于政府監(jiān)管的路徑選擇問題。根據(jù)WTO規(guī)則的要求，在自然資源類原材料商品的市場監(jiān)管路徑方面，中國的改革方向應(yīng)該從以下三個方面著手。

（一）調(diào)控許可環(huán)節(jié)，提高資源稅費，體現(xiàn)自然資源的稀缺價值

中方的真正意圖是否如此，確實有可疑之處。以稀土類原材料產(chǎn)品出口為例，中國國內(nèi)主流媒體一直認(rèn)為：中國對稀土出口進(jìn)行限制的真正原因，是中國稀土的儲量只有世界儲量的30%，卻一度“敞開大門”，供應(yīng)了國際95%的市場需求，把貴比黃金的資源賣了個“白菜價”；限制出口是國家策略。見羅漢偉《中國怎樣贏得稀土之訴》（《中國經(jīng)濟(jì)周刊》2010年第44期）。， 那么，對于允許私人部門開發(fā)的自然資源且允許后者開發(fā)出來的自然資源類產(chǎn)品的全部或部分進(jìn)入商品流通領(lǐng)域的，完全可以通過大幅度提高資源稅費來促進(jìn)對這些自然資源類產(chǎn)品的節(jié)約、高效和循環(huán)利用，而不是在國內(nèi)缺乏限制生產(chǎn)和消費（特別是后者）的科學(xué)措施的情形下，采取漏洞百出、效果極差且不符合世貿(mào)組織規(guī)則和中國入世承諾的出口限制措施。據(jù)國內(nèi)媒體報道，對于稀土類原材料商品的出口限制措施，引發(fā)了直接走私活動高發(fā)、間接走私活動頻繁以及倒賣出口證照文件猖獗等現(xiàn)象，并沒有起到任何的實際效用，反而帶來了更多的問題[10-11]。（3）還資源稅費以其本來面目，棄稅改費，名實相符，體現(xiàn)開發(fā)利用國家自然資源的有償性。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，公共資源和土地以及稅收是君主或政府的兩種收入來源[12]383。類似地，馬克思認(rèn)為，國家通過財產(chǎn)所有權(quán)和政治權(quán)力這兩種權(quán)力來參與或進(jìn)行社會產(chǎn)品分配[13]170。因此，收繳的自然資源稅費在性質(zhì)上并不是稅，而是國家因自然資源開發(fā)利用者使用作為全民所有的財產(chǎn)而付出的回報。然而遺憾的是，自然資源稅費在中國主要被作為稅來看待，并準(zhǔn)備全面征收資源稅來實現(xiàn)自然資源的有償使用，這類看法在學(xué)界也非常普遍[14]。

（二）制定和執(zhí)行嚴(yán)格而科學(xué)的立法來保護(hù)環(huán)境

環(huán)境問題的核心是生產(chǎn)者或消費者將其活動對環(huán)境影響的外部不經(jīng)濟(jì)性讓社會或第三人承擔(dān)而不支付費用。對于市場主體在自然資源開發(fā)利用過程中對環(huán)境影響的外部不經(jīng)濟(jì)性問題，市場機(jī)制自身不會自行解決[15]557，這就需要來自外部的干預(yù)。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，解決環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性的最直接的方法是要求市場主體將其外部不經(jīng)濟(jì)性予以內(nèi)部化，由產(chǎn)生外部性影響的一方來承擔(dān)消除不利影響所發(fā)生的和預(yù)計發(fā)生的全部費用，從而實現(xiàn)社會公平。就治理方法而言，將環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的方法主要有直接管制方法和經(jīng)濟(jì)激勵方法。

通過限制自然資源類原材料商品出口的措施來實現(xiàn)在自然資源開發(fā)利用活動中保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)，根本就不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論常識。在這兩個系列出口限制措施案中，（1）既看不到中方通過這些措施為相關(guān)自然資源開發(fā)利用中的環(huán)?；顒踊I集了多少資金，也看不到這些措施為相關(guān)自然資源開發(fā)利用企業(yè)設(shè)定有任何環(huán)境方面的義務(wù)或者強(qiáng)化了相關(guān)企業(yè)的環(huán)保義務(wù)。而且，一般認(rèn)為，一個資源豐富國對資源類原材料產(chǎn)品的出口限制措施將會把利用所限制原材料進(jìn)行生產(chǎn)的該國企業(yè)置于較非該國企業(yè)更為有利的競爭地位。在這兩個系列出口限制措施案中，利用涉案原材料作為生產(chǎn)資料的中國相關(guān)企業(yè)由于能夠憑借充足的供應(yīng)特別是低廉的價格而獲得優(yōu)勢的競爭地位，這樣，中方的限制措施就損害了公平的自由競爭，違反了其入世承諾。（2）其他成員方需要了解的是，這些措施保護(hù)了哪部分人類或者動植物的生命或健康，在哪些方面保護(hù)著以及如何保護(hù)著這部分人類或者動植物的生命或健康，這些措施是否是必需的（即如果沒有這些措施，這部分人類或者動植物的生命或健康必將受到嚴(yán)重的損害或者威脅）。遺憾的是，在中方的抗辯中，人們找不到任何答案。當(dāng)然，也不可能找到合理或者圓滿的答案。

自然資源開發(fā)利用活動中的環(huán)保問題主要有兩類：一是自然資源開發(fā)利用活動對地表地貌地形植被以及其他自然資源的環(huán)境破壞問題；二是自然資源開發(fā)利用企業(yè)的環(huán)境污染問題。運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)和法學(xué)的理論或者方法，借鑒市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的做法，解決第一類問題的核心是要求自然資源開發(fā)企業(yè)根據(jù)符合環(huán)境影響評價要求的方案進(jìn)行開發(fā)利用活動。在簽發(fā)許可開發(fā)證照文件時必須為開發(fā)利用企業(yè)設(shè)定一系列環(huán)保義務(wù)，要求其繳納一定的履約保證金或者提交保函，并規(guī)定在開發(fā)企業(yè)不履行義務(wù)時政府有權(quán)撤銷許可并要求其賠償或者承擔(dān)恢復(fù)環(huán)境的義務(wù)或者費用。對于環(huán)境污染問題，其解決方法主要由三個步驟組成，即制定科學(xué)的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)以及對違法排放行為的科學(xué)的處罰制度和措施，自然資源開發(fā)利用企業(yè)的污染物排放活動必須符合污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，對于違法排放行為嚴(yán)格追究責(zé)任。

（三）建立戰(zhàn)略性自然資源類原材料產(chǎn)品儲備制度和跟蹤制度

全面研究中國關(guān)于重要或者戰(zhàn)略性自然資源領(lǐng)域的官方文件和實踐做法，它一方面似乎希望對這些資源實施可持續(xù)性的開發(fā)和利用，有關(guān)資源類原材料產(chǎn)品的價格處于一種比較高的合適價位；另一方面又擔(dān)心資源類原材料產(chǎn)品的較高價位會導(dǎo)致使用這些原材料作為關(guān)鍵生產(chǎn)原料的中游產(chǎn)品（特別是在中國未掌握關(guān)鍵提煉技術(shù)時來自國外的中游產(chǎn)品）的價格上揚(yáng)，引發(fā)國內(nèi)下游產(chǎn)品在國際市場上競爭力以及國內(nèi)消費的萎縮。其實，只要中國能夠在整體上和長遠(yuǎn)上受益，通過提高資源稅費以及加強(qiáng)環(huán)保的立法和執(zhí)法來保護(hù)并體現(xiàn)戰(zhàn)略性自然資源的稀缺價值以及保護(hù)環(huán)境就是可取的，就是對國家整體利益、對子孫后代負(fù)責(zé)，可持續(xù)發(fā)展才不是停留于思想上和口頭上而是落實于實踐之中。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資本的逐利性不可避免。如果自然資源開發(fā)利用活動的風(fēng)險過大，企業(yè)將不愿意投資，而沒有風(fēng)險則會趨之若鶩。對于戰(zhàn)略性自然資源，如果資源稅費過高且以現(xiàn)金形式繳納，企業(yè)多認(rèn)為風(fēng)險太大。針對這一情況，對于體積小、單位價值高的戰(zhàn)略性自然資源類原材料產(chǎn)品，對相應(yīng)的戰(zhàn)略性自然資源開發(fā)利用活動的資源稅費不妨采用以產(chǎn)品分成為主要形式，從而將國家分成的原材料產(chǎn)品作為戰(zhàn)略儲備，一方面降低國家戰(zhàn)略儲備的成本，另一方面不損害開發(fā)利用企業(yè)的資金狀況。

為了治理對戰(zhàn)略性自然資源無序的、破壞性的開發(fā)利用，可以考慮建立相關(guān)資源類原材料產(chǎn)品的跟蹤制度，使非法開發(fā)出來的此類產(chǎn)品沒有銷路。跟蹤制度既應(yīng)當(dāng)包括對合法開發(fā)出來的原材料產(chǎn)品的跟蹤，還應(yīng)當(dāng)包括對使用原材料產(chǎn)品作為生產(chǎn)原料的企業(yè)的原材料來源的監(jiān)督。對于使用非法開發(fā)出來的原材料的企業(yè)，給予嚴(yán)格的處罰，必須讓其在經(jīng)濟(jì)上得不償失。中國對爆炸物品跟蹤管理制度方面的做法，不妨移植過來。

五、結(jié)語

自正式成為世貿(mào)組織成員方的2001年12月11日以來，中國經(jīng)歷該組織規(guī)則的10多年風(fēng)雨洗禮，利弊得失各有評說。然而，總體上講，利大于弊頗多。其一，無論虛實多少，中國是在世貿(mào)組織規(guī)則的推動下，成為了目前的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，盡管人均數(shù)量仍然處于中間行列。其二，如果沒有世貿(mào)組織規(guī)則的推動，國人完全有可能還生活在不知其內(nèi)容卻處處受其約束的機(jī)密“紅頭文件”籠罩之下。目前，中國仍然沒有從世界主要經(jīng)濟(jì)體美國、歐盟和日本那里獲得市場經(jīng)濟(jì)地位的完全認(rèn)可。盡管有外因（如國際和地緣政治因素），但關(guān)鍵是內(nèi)因，是缺乏對市場經(jīng)濟(jì)科學(xué)、全面和深刻的認(rèn)識和理解。

國內(nèi)一些人士在批評其他成員方時，稱其他世貿(mào)組織成員方為了攫取中國的自然資源，一方面關(guān)閉了其本國的礦場，另一方面卻要求中國廉價出口自然資源類產(chǎn)品[16]。然而，考察美國稀土類開發(fā)企業(yè)關(guān)閉礦場的原因，并非由于政府命令，而是在中國稀土類產(chǎn)品生產(chǎn)或者出口企業(yè)以負(fù)價格銷售稀土類產(chǎn)品的瘋狂行為下而不得已的市場抉擇行為。之所以說是負(fù)價格，一是因為其單位銷售值遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于開發(fā)活動中所造成的環(huán)境破壞和污染成本。在中國，自然資源開發(fā)利用活動中所造成的環(huán)境破壞和污染成本可以由受害者、全民或者政府埋單，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家卻必須由開發(fā)利用企業(yè)自己消化。二是因為通過各種稅收減免退扣措施，中國的自然資源開發(fā)利用企業(yè)基本上是無償?shù)亻_發(fā)著屬于國家所有的自然資源。但是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家卻沒有、也不敢這樣做。

在市場全球化的現(xiàn)實下，中國要針對戰(zhàn)略性自然資源構(gòu)建符合世貿(mào)組織規(guī)則的治理機(jī)制，就必須放棄根深蒂固的計劃經(jīng)濟(jì)思想，深入理解市場規(guī)律，不能動輒“政府主導(dǎo)”就必須放棄已經(jīng)過時的絕對主權(quán)觀念，要辨證認(rèn)識國家對自然資源永久主權(quán)同世貿(mào)組織規(guī)則的關(guān)系與銜接，不能為所欲為。因此，科學(xué)地大幅度地提高體現(xiàn)自然資源稀缺價值的資源稅費，制定并嚴(yán)格執(zhí)行旨在保護(hù)環(huán)境的嚴(yán)格而科學(xué)的措施和標(biāo)準(zhǔn)，建立戰(zhàn)略性自然資源類原材料產(chǎn)品儲備制度和跟蹤制度，應(yīng)該是中國戰(zhàn)略性自然資源善治機(jī)制的基本內(nèi)容。

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Abstract： Chinas losses in the case of Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials and that of Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials reveal that China is still far away from the requirements of the marketeconomy for the governance of strategic natural resources. For constructing a good governance mechanism on strategic natural resources being inconsistent with the WTO rules， China has to recognize this gap and takes it as an ideological driving force. The path for Chinas completing such mechanism should include indepth understanding the rules of the marketeconomy， dialectically understanding the relationship and connection between the State permanent sovereignty over their natural resources and the WTO rules， increasing the rates of the resource royalties/taxations for reflecting the scarcity of strategic natural resources， formulating and implementing a strict and scientific environmental protection system aimed at protecting the environment， establishing reserves and tracking systems of strategicnaturalresourcebased raw material products.

Key words： China-Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials； China–Measures Related to the Exportation of Various Raw Materials； WTO rules； strategic natural resources； governance

（責(zé)任編輯 胡志平）