牛志民

民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境及解決措施

牛志民

民族鄉(xiāng)是民族區(qū)域自治制度的補(bǔ)充，在保障民族平等、維護(hù)社會穩(wěn)定等方面有著重要作用。但民族鄉(xiāng)面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、財(cái)政收支緊張、傳統(tǒng)文化保護(hù)不力等問題。為更好發(fā)揮民族鄉(xiāng)的作用，建議加大對民族鄉(xiāng)的財(cái)政支持、人力支持、文化教育支持、民族品牌支持，保障少數(shù)民族權(quán)益，完善我國民族區(qū)域自治制度，推進(jìn)我國基層民主政治制度改革，確保政治文化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)，逐步完善我國的政治制度，達(dá)成依法治國理念，為道路自信、理論自信和制度自信提供基礎(chǔ)。

民族鄉(xiāng)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；困境；建議

民族鄉(xiāng)是以一個(gè)或者幾個(gè)少數(shù)民族聚集地為區(qū)域范圍建立的我國基層行政區(qū)域單位。對比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，民族鄉(xiāng)對實(shí)現(xiàn)民族平等、民族團(tuán)結(jié)和共同繁榮具有重要意義：

第一，有助于保障民族鄉(xiāng)內(nèi)少數(shù)民族合法權(quán)益，確保散居少數(shù)民族與聚居少數(shù)民族享有同樣權(quán)利。民族鄉(xiāng)作為民族區(qū)域自治制度必要補(bǔ)充，在設(shè)立、發(fā)展及其理論基礎(chǔ)上，都與民族區(qū)域自治地方相類似，加強(qiáng)了對少數(shù)民族權(quán)益保障；第二，有助于貫徹落實(shí)中國共產(chǎn)黨和國家的民族理論、民族政策。中國共產(chǎn)黨和國家的民族理論、民族政策是少數(shù)民族地區(qū)管理的指南?！皥?jiān)持民族平等、民族團(tuán)結(jié)和各民族共同繁榮”是我國基本政策，以建立社會主義平等、團(tuán)結(jié)、互助的新型民族關(guān)系。民族鄉(xiāng)可以確保少數(shù)民族當(dāng)家作主，并建立和諧團(tuán)結(jié)的新型社會主義民族關(guān)系；第三，完善民族法律規(guī)定，健全我國民族法律體系。民族區(qū)域自治是我國解決民族問題的獨(dú)特性政治制度，既是我國社會主義法律體系的重要組成部分，也是對國際法律體系的重大貢獻(xiàn)。

雖然《民族鄉(xiāng)行政工作條例》賦予民族鄉(xiāng)諸多權(quán)利，但這些權(quán)利缺乏外延性界定，也沒有保障性規(guī)定和措施，導(dǎo)致上述權(quán)利空化、泛化，不具有可操作性。從而導(dǎo)致民族鄉(xiāng)的諸多政策傾斜和優(yōu)惠待遇無法貫徹落實(shí)。

一、民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的主要問題

（一）產(chǎn)業(yè)經(jīng)構(gòu)單

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的關(guān)鍵指標(biāo)。大部分民族鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，作為農(nóng)業(yè)的第一產(chǎn)業(yè)比重大，作為工業(yè)的第二產(chǎn)業(yè)和作為服務(wù)業(yè)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯緩。特別是伴隨城鎮(zhèn)化發(fā)展，地區(qū)規(guī)劃范圍過小、缺乏持續(xù)性、缺乏科學(xué)性合理性，導(dǎo)致民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不穩(wěn)定，區(qū)域布局不合理，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重復(fù)，特色項(xiàng)目不突出，缺乏后續(xù)發(fā)展能力。資源性民族鄉(xiāng)在資源開發(fā)過程中，沒有將資源和可持續(xù)發(fā)展有效結(jié)合起來，都增大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)政收支入不敷出

民族鄉(xiāng)財(cái)政困難制約民族鄉(xiāng)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，也難以發(fā)揮民族鄉(xiāng)的作用。財(cái)政困難主要表現(xiàn)在財(cái)政收入來源單一，民族鄉(xiāng)作為一級地方行政區(qū)域，其管轄范圍內(nèi)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有制企業(yè)不多，即便存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有制企業(yè)，因缺乏現(xiàn)代管理技術(shù)和科學(xué)設(shè)備設(shè)施，其效益整體不高。所以財(cái)政撥款、無息貸款等非營利性收入成為主要來源?！肮べY欠發(fā)普遍化，財(cái)政赤字規(guī)模擴(kuò)大化，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸膨脹?！?/p>

（三）特色文化保護(hù)開發(fā)不力

民族鄉(xiāng)特色文化特別是帶有民族風(fēng)情的風(fēng)俗習(xí)慣宗教禮儀，其經(jīng)濟(jì)效益和社會價(jià)值開發(fā)尚不到位，處于簡單、低層次、小規(guī)模的重復(fù)模仿階段。如吉林省部分少數(shù)民族鄉(xiāng)在本民族發(fā)展歷史中的文化特色、品牌傳承地位十分突出，主體少數(shù)民族在民族鄉(xiāng)內(nèi)居住時(shí)間多達(dá)100多年，梨樹縣葉赫滿族鄉(xiāng)就走出兩位聲名顯赫的皇后：輔佐努爾哈赤打天下的孝慈高皇后即清皇太極的母親；頗受爭議并影響中國近現(xiàn)代發(fā)展的慈禧太后。到吉林旅游者了解梨樹縣葉赫滿族鄉(xiāng)的卻人不多。這與民族鄉(xiāng)設(shè)立初衷——因地制宜地發(fā)展經(jīng)濟(jì)相去甚遠(yuǎn)?！叭鄙倬哂忻褡逄厣漠a(chǎn)品，在已開發(fā)的旅游項(xiàng)目中缺乏民族特色的優(yōu)勢，一些鄉(xiāng)對自身民族文化的認(rèn)識不足，沒有把它作為一項(xiàng)資源財(cái)富來加以開發(fā)和利用，更沒有做好繼承、改造、提高的工作。”

民族鄉(xiāng)的上述經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，與民族鄉(xiāng)自身地位位置等自然情況有直接關(guān)系，但民族政策無法貫徹落實(shí)，也是導(dǎo)致其困境的重要原因。在加快民族融合與促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的當(dāng)下，我們應(yīng)促進(jìn)民族鄉(xiāng)快速發(fā)展：

二、加快民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施

（一）加大民族鄉(xiāng)重視程度

民族鄉(xiāng)設(shè)立的目的在于保障少數(shù)民族平等權(quán)和促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)。民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)不能得到長足發(fā)展，自然難以實(shí)現(xiàn)其設(shè)立初衷。而設(shè)立目標(biāo)不明確導(dǎo)致不重視民族鄉(xiāng)

的情形。單純從市場經(jīng)濟(jì)角度而言，民族鄉(xiāng)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展引導(dǎo)組織作用相同，但這種作用僅僅是民族鄉(xiāng)作用中的一種，還肩負(fù)政治、文化、道德義務(wù)，不同民族在共同管理決策中實(shí)現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)繁榮。特別是在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)、面臨兩個(gè)陷阱、反恐等多項(xiàng)艱巨任務(wù)的狀況下，民族鄉(xiāng)工作開展程度不僅決定我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還可能決定民族團(tuán)結(jié)甚至國家安危。所以，我們必須高度重視民族鄉(xiāng)的重要價(jià)值，將各項(xiàng)民族政策徹底貫徹落實(shí)。

（二）建立國家、?。▍^(qū)市）各負(fù)其責(zé)的經(jīng)濟(jì)幫助機(jī)制

現(xiàn)有的省級政府經(jīng)濟(jì)幫助在社會發(fā)展和推動(dòng)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)進(jìn)步方面曾起過一定作用，有力推動(dòng)民族鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但這種省級負(fù)責(zé)幫扶的模式也存在巨大隱患，幫助行為演變?yōu)楹唵蔚慕?jīng)濟(jì)援助，在經(jīng)濟(jì)掛帥的行政考評指標(biāo)體系中，民族工作簡化為不出事就沒事的狀況。缺乏必要合理的長遠(yuǎn)規(guī)劃，幫扶工作整體性、協(xié)同性不強(qiáng)，沒有帶動(dòng)民族鄉(xiāng)和諧健康發(fā)展。特別是伴隨市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，省級計(jì)劃、財(cái)政、稅收、投資、金融等經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深入，原有民族鄉(xiāng)優(yōu)惠政策缺乏與市場經(jīng)濟(jì)配套的措施，部分優(yōu)惠措施已經(jīng)喪失其實(shí)施的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)，民族鄉(xiāng)待遇與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)待遇幾乎沒有差異?！榜R山、上林縣編制財(cái)政預(yù)算時(shí)都沒有給民族鄉(xiāng)安排機(jī)動(dòng)財(cái)力，與其他一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有什么區(qū)別?！边@也正是省（區(qū)市）對民族鄉(xiāng)不予以重視的原因。民族鄉(xiāng)在實(shí)現(xiàn)自我治理、自力更生的前提下，仍舊面臨經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、財(cái)政緊張、發(fā)展基礎(chǔ)薄弱等現(xiàn)實(shí)問題。民族鄉(xiāng)大都經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，比較貧困，地處交通不便、信息閉塞的邊遠(yuǎn)山區(qū)，自然環(huán)境惡劣，交通、通訊、電力、醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等設(shè)施缺乏，甚至有的民族鄉(xiāng)民眾生活在貧困線以下。這就要求我們在進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)時(shí)，將民族鄉(xiāng)的優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)幫助落到實(shí)處，而不是由省級財(cái)政自行進(jìn)行補(bǔ)助，因?。▍^(qū)市）政策制定缺乏宏觀的民族平等和民族團(tuán)結(jié)戰(zhàn)略視野，只要維護(hù)社會基本穩(wěn)定前提下，更容易將資金投放到能產(chǎn)生更多經(jīng)濟(jì)效益的領(lǐng)域和地區(qū)，從而忽視民族平等發(fā)展的機(jī)會。

就倫理價(jià)值追求而言，一方面國家政策需要按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律行事，因市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為當(dāng)下社會進(jìn)步的主流；但另一方面國家政策也必須在市場效率面前進(jìn)行公正平衡，給落后的、需要保護(hù)的民族或地區(qū)提供必要可能合理的幫助，從而彌補(bǔ)省（區(qū)市）簡單經(jīng)濟(jì)利益考核的不足。所以從國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言，給予民族鄉(xiāng)必要的優(yōu)惠政策及直接經(jīng)濟(jì)資助，是必要合理的。實(shí)現(xiàn)政策性的經(jīng)濟(jì)幫助到法律規(guī)定的經(jīng)濟(jì)幫助、國家?。▍^(qū)市）共同分擔(dān)責(zé)任的經(jīng)濟(jì)幫助機(jī)制。只有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)設(shè)立的初衷，糾正地方單一經(jīng)濟(jì)衡量標(biāo)準(zhǔn)不足，“把主要精力放在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會管理和公共服務(wù)上，把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能交給社會、交給企業(yè)、交給群眾、交給民間組織，這樣當(dāng)?shù)卣穆毮懿拍軞w位?！痹趪覍用嬖O(shè)立民族鄉(xiāng)專項(xiàng)發(fā)展資金，納入國家預(yù)算，從經(jīng)濟(jì)預(yù)算和財(cái)政支持角度加大對民族鄉(xiāng)投入，改變省級及以下行政部門忽視少數(shù)民族鄉(xiāng)的態(tài)度。

（三）民族鄉(xiāng)文化傳承保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來

民族經(jīng)濟(jì)的特色性還沒有發(fā)揮出來。民族鄉(xiāng)文化發(fā)展應(yīng)本著維持特色、發(fā)展優(yōu)勢的原則，在進(jìn)行市場開發(fā)利用的同時(shí)，加大保護(hù)力度。我們應(yīng)在民族鄉(xiāng)逐步融入市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中，對其特色文化和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)。對具有特色的文化產(chǎn)品和內(nèi)容，國家應(yīng)提供資金進(jìn)行傳承和發(fā)掘，大力支持申請非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，文化保護(hù)與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展良好結(jié)合起來，將旅游、工藝品等經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目納入文化元素，對符合國家知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍的納入知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)范圍，提高國家對特色文化的保護(hù)力度。特別是在少數(shù)民族語言文字方面，如赫哲族語言就瀕臨消失，國家應(yīng)組織專門人員進(jìn)行傳承?！氨Ｗo(hù)傳承優(yōu)秀民族傳統(tǒng)文化，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對歷史的責(zé)任?！鄙踔劣袝r(shí)可能需要短暫犧牲其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)保護(hù)文化的特色。按照越是民族的越是世界的原理，少數(shù)民族文化的特殊性保持過程就是對其文化傳承認(rèn)可的過程，而這種過程也是對其文化經(jīng)濟(jì)價(jià)值有序開發(fā)的過程，只有認(rèn)識到文化的特殊性，并對這種特殊性進(jìn)行保護(hù)性開發(fā)，我們才能確保不涸澤而漁，不殺雞取卵。否則，可能“使鄂倫春人在生活中追逐經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，在精神上卻陷入了無所適從的困境，鄂倫春人開始變得茫然、困惑，在文化上徹底成為了邊緣人。”從而將少數(shù)民族的特色文化和市場經(jīng)濟(jì)有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)揮其最大價(jià)值，在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中利用，最終提高少數(shù)民族特色文化的獨(dú)特作用。

（四）培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部

我們還必須認(rèn)識到，培養(yǎng)少數(shù)民族干部不僅僅是民族平等的要求，還是促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)融合的需要。民族關(guān)系團(tuán)結(jié)融合是一個(gè)長期發(fā)展的過程，其中最重要的因素是人，起關(guān)鍵帶頭作用的恰恰是少數(shù)民族干部，少數(shù)民族干部綜合素質(zhì)是決定民族事業(yè)和民族關(guān)系發(fā)展的核心指標(biāo)。少數(shù)民族干部與漢族干部在共同完成管理服務(wù)職能過程中，不斷接觸交往，可以提高少數(shù)民族科技水平和管理能力。培養(yǎng)少數(shù)民族干部，加大少數(shù)民族對本民族本地區(qū)事務(wù)的參與決策程度，提高其民主意識，加強(qiáng)自治能力建設(shè)，為地區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和民族事務(wù)發(fā)展提供更廣闊的平臺。特別是加強(qiáng)自治能力建設(shè)方面，民族鄉(xiāng)此項(xiàng)任務(wù)長期處于停滯半停滯狀態(tài)，少數(shù)民族干部的選拔使用缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃性和實(shí)效性，無法帶動(dòng)少數(shù)民族

群眾參與決策管理，決策過程及結(jié)果的科學(xué)性合理性無法得到保障，對社會基層穩(wěn)定和發(fā)展都帶來不良影響。因此，我們應(yīng)立足加強(qiáng)自治能力建設(shè)，以系統(tǒng)科學(xué)選拔少數(shù)民族干部為途徑，實(shí)現(xiàn)民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的團(tuán)結(jié)穩(wěn)定。

（五）完善民族鄉(xiāng)執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

不僅應(yīng)明確監(jiān)督主體，還應(yīng)將這種法律監(jiān)督主體的層級提高，由設(shè)立民族鄉(xiāng)地方機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督顯然已經(jīng)無法滿足民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的需要，而對民族鄉(xiāng)社會文化發(fā)展和社會進(jìn)步以及政治作用幾乎沒有考核，即使考核也更多從維護(hù)社會穩(wěn)定的角度出發(fā)。現(xiàn)有民族鄉(xiāng)沒有監(jiān)督機(jī)制，民族鄉(xiāng)內(nèi)各個(gè)主體責(zé)任規(guī)定也不明確，即便沒有達(dá)到善治的標(biāo)準(zhǔn)也不予處分。因此，必須明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督內(nèi)容，強(qiáng)化民族鄉(xiāng)執(zhí)法的責(zé)任追究制度。同時(shí)加大社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督，還權(quán)于民，還政于民，健全民族鄉(xiāng)執(zhí)行政策的外部監(jiān)督環(huán)境，推動(dòng)民族鄉(xiāng)自治權(quán)行使的科學(xué)性合法性。要求國家部委特別是民族事務(wù)委員會從國家長久發(fā)展和社會進(jìn)步角度，承擔(dān)起民族鄉(xiāng)法律法規(guī)政策執(zhí)行的主體責(zé)任，對違反民族鄉(xiāng)法律法規(guī)的行為進(jìn)行相應(yīng)懲處。同時(shí)，還應(yīng)明確違法的責(zé)任。現(xiàn)有《民族鄉(xiāng)行政工作條例》缺乏對違反民族鄉(xiāng)執(zhí)法的責(zé)任種類和責(zé)任內(nèi)容，出現(xiàn)違法沒有后果的現(xiàn)象。即便有少數(shù)民族要求追究違法者的責(zé)任，但因法律責(zé)任規(guī)定不明不清，無法對違法者進(jìn)行懲處。在規(guī)定監(jiān)督主體和明確責(zé)任的同時(shí)，還應(yīng)對監(jiān)督方式方法途徑進(jìn)行明確，對監(jiān)督者的行為進(jìn)行立法規(guī)定，從而將民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)督行為也納入法律規(guī)定，切實(shí)貫徹依法治國理念，將民族鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入法律規(guī)范的軌道。

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（作者單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院）