郭悅

城鎮(zhèn)化進程下丘陵山區(qū)農(nóng)村宅基地的利用

郭悅

通過對樣本區(qū)域農(nóng)村居民點布局及土地利用特點的研究，從丘陵山區(qū)的自然環(huán)境條件和社會經(jīng)濟發(fā)展水平的實際出發(fā)，探討針對山地丘陵宅基地的改革思路。

宅基地；集約利用；丘陵山區(qū)

一、引言

宅基地承載農(nóng)村社會保障與切實保護耕地雙重功能，在確保農(nóng)民居者有其屋，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了較大作用。2013年十八屆三中全會黨中央便提出了“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”，2014年隨著“四個全面”戰(zhàn)略布局的提出，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的瓶頸，提高農(nóng)村特別是丘陵山區(qū)宅基地集約節(jié)約利用程度，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力。2015年中央1號文件更是明確提出要完善農(nóng)村宅基地管理制度。然而從微觀上看，面對中國農(nóng)村人口比重大、農(nóng)戶多這樣一個國情，政府改革宅基地的集約利用的切實成果還是值得商榷的，尤其是東部、中部山地丘陵地區(qū)，因其自身的自然環(huán)境和經(jīng)濟狀況，宅基地的集約節(jié)約利用仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

二、學(xué)術(shù)界觀點總結(jié)

（一）經(jīng)濟學(xué)方面

田迎曉（2015）指出只有改革現(xiàn)行的宅基地產(chǎn)權(quán)制度，明確宅基地各項物權(quán)權(quán)能，才能在城市化進程中彰顯宅基地的市場價值，促進土地資源的有效配置；羅瑞芳（2011）提出宅基地產(chǎn)權(quán)制度的變遷必須在既定的基本經(jīng)濟制度框架下把握一定的方向和原則；嚴(yán)金海（2011）表明，集體、農(nóng)戶與市縣政府之間的土地利益沖突以土地發(fā)展權(quán)價值的爭奪為核心。

（二）法律制度方面

程濟春（2008）、黃翔、范小強（2010）、張振勇（2013）研究宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度及其相關(guān)法律問題；夏松潔（2014）研究我國農(nóng)村宅基地資源保護與利用制度；歐陽安蛟（2009）主張建立以激勵機制和約束機制為核心的宅基地退出機制；項繼權(quán)、周嫻（2011）提出建立農(nóng)村土地收購儲備制度的設(shè)想；姚洋（2004）、賀雪峰（2010）等從完善相關(guān)法規(guī)政策、農(nóng)村宅基地的制度創(chuàng)新與管理規(guī)劃及置換整理等角度提出解決對策；特別是趙之楓（2001）等最早對城市化背景下實施農(nóng)村宅基地有償使用和轉(zhuǎn)讓制度、建立宅基地市場等進行探討。

（三）管理學(xué)方面

張鳳榮、張軍連（2004）、朱紅波（2010）、劉祖云（2012）、張曉山（2013）等普遍認(rèn)為我國農(nóng)村宅基地用地缺乏規(guī)劃、布局凌亂；人均用地量偏大等。劉慶（2004）、姜廣輝（2006）、蔡智（2013）等認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、規(guī)劃缺位，宅基地產(chǎn)權(quán)不完整且無償取得、不能流轉(zhuǎn)，農(nóng)村社會保障體制不完善，法律政策不健全及行政管理滯后等是主要引致因素。

上述文獻對各類不同自然條件和社會經(jīng)濟條件地區(qū)的農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀綜合分析較少，特別是針對廣闊丘陵山區(qū)宅基地退出與集約節(jié)約利用及其路徑的拓展和深化還需要進一步探索。

三、農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀

（一）宅基地現(xiàn)行管理體制

宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)。宅基地使用權(quán)即是經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自行分配給其成員用于建造住宅及附屬設(shè)施，沒有使用期限的集體土地使用權(quán)，是一種關(guān)乎社會福利的權(quán)利，也是農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員而獲得的社會保障。

（二）丘陵山區(qū)宅基地現(xiàn)狀調(diào)查

筆者為了了解丘陵山區(qū)宅基地利用的實際情況，選擇了具有代表性的東部和中部地區(qū)，對個別村鎮(zhèn)（社）進行全面調(diào)查和重點抽查。

1.平寧村宅基地概況

平寧村地處福建省東南部九龍江下游的漳州平原，北依九龍江，東與龍海市城石碼鎮(zhèn)相鄰，面積1.2平方公里，管轄有平寧、嚴(yán)溪頭、西頭三個自然村社。總?cè)丝跒?438人，其中18至60歲勞動力為3160人，60歲以上老人680人，人均年收入14000元，全村企業(yè)86家，主要產(chǎn)品是竹家具和木家具。改革開放前人均耕地是0.3畝，改革開放后土地均被征用建造工廠和商品房，農(nóng)民成了失地農(nóng)民，生活來源靠打零工維持，有的進城務(wù)工。

2.寧鄉(xiāng)的宅基地概況

寧鄉(xiāng)，取“安寧之鄉(xiāng)”而得名，湖南省轄縣，地處湘中東北部，隸屬于省會長沙市。寧鄉(xiāng)境內(nèi)多為丘陵地帶，地貌有山地、丘崗、平原。地表輪廓大體是北、西、南緣山地環(huán)繞，東南丘陵起伏，北部崗地平緩，東北低平開闊，整個地勢由西向東呈階梯狀逐級傾斜。寧鄉(xiāng)縣轄4個街道辦事處、20個鎮(zhèn)、5個鄉(xiāng)，一個國家級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。一個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。總面積2906千米，總?cè)丝?44萬人

四、山地丘陵宅基地存在問題

（一）山地丘陵宅基地存在的主要問題

1.村鎮(zhèn)沒有合理的建設(shè)規(guī)劃，分布不均勻，農(nóng)村宅基地閑置與浪費并存

當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶習(xí)慣于以自然院落的形式居住，但一般院落規(guī)模都不大且是單家獨院，低矮樓房。且不論這種分散獨立小院土地利用率低下，居民住戶內(nèi)部土地利用結(jié)構(gòu)也不盡不合理，由于大多都是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自行修建的，所以建設(shè)普遍簡單，設(shè)施簡陋，安全性較差，尤其是對于平寧村這類處于東南沿海地震帶上的宅基地住房。加之丘陵山地的地形緣故，居民點基本呈現(xiàn)分散的狀態(tài)。近年來隨著經(jīng)濟的發(fā)展，一些進城務(wù)工、生活水平顯著改善的農(nóng)民返鄉(xiāng)后，擇優(yōu)勢地段建房，但往往非法占用農(nóng)業(yè)用地或不經(jīng)批準(zhǔn)沿路建房經(jīng)營自己的副業(yè)。再者村中村民“分家”后繼承父輩的宅基地又申請取得新的宅基地，待其父母年老去世那些舊的宅子就逐漸空置下來，最后形成“空心村”。

2.宅基地使用權(quán)制度不明晰，造成分配不均

宅基地的使用標(biāo)準(zhǔn)各省并非都一致且省內(nèi)各地區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)也存在很大差異，這就給宅基地分配埋下了很大的隨意空間----分配制度和方式不透明，實際上各村宅基地的分配大權(quán)大都掌握在村中“一把手”那里。伴隨城市化進程的加劇，大部分青壯年外出務(wù)工少部分村民遷居城市，事實上村中的常住人口是在減少的，從而閑置宅基地是在不斷增加的，但卻出現(xiàn)有的住戶人多宅基地少，有的則人少卻占用大量的宅基地的不合理現(xiàn)象。

3.宅基地取得方式不合理，隱形流轉(zhuǎn)與私下交易大量存在

我國法律規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得和使用不需要繳納費用，雖說當(dāng)?shù)匾矊φ氐娜〉谜魇账^的“看護費”，但與城市中商品房所算得的地價相比，取得宅基地使用權(quán)所繳納的費用幾乎是可以忽略不計的。從而在寧鄉(xiāng)等經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)民住房買賣等“私下交易”活動是較為活躍的，這種變相的宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是不受法律保護的，且存在著極大的風(fēng)險，造成了“小產(chǎn)權(quán)房”的問題。

4.沒有處理好農(nóng)民退出宅基地的過程

福建省平寧村除了農(nóng)戶所居住的住房外的宅基地絕大部分都被當(dāng)?shù)卣饔媒ㄔO(shè)。但據(jù)所調(diào)查的情況看，在征用過程中當(dāng)?shù)卮逦瘯驼]有處理好與農(nóng)民、開發(fā)商之間的關(guān)系。對于失地農(nóng)民的安置，除了貨幣的一次性安置外并沒有解決其就業(yè)、社會保障制度等問題，對于安置補償費標(biāo)準(zhǔn)也沒有充分征求當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖姟ＪУ氐霓r(nóng)民有些沒有一技之長的只能依靠零工過活，安土重遷思想和長年累月形成的鄰里關(guān)系等問題當(dāng)?shù)卮逭鶝]有做好足夠的預(yù)案，造成村中不乏怨言。

5.使用監(jiān)管體制不完善

宅基地使用權(quán)登記制度的缺失突顯了村委會的管理的缺位。關(guān)于宅基地的法制宣傳也是極不到位的，調(diào)查過程中，很少有村民了解現(xiàn)在的宅基地政策；村民的違規(guī)建房等現(xiàn)象，礙于村中人情世故關(guān)系當(dāng)?shù)卮逦瘯紱]有及時出面制止并采取有效措施。

（二）山地丘陵宅基地問題的影響因素

1.經(jīng)濟發(fā)展

隨著市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化已成為一種不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，尤其是對處在東南沿海發(fā)展前沿的地區(qū)來講更是尤為明顯。農(nóng)村人口大規(guī)模地涌入城市尋求更好的生活機會，比如福建平寧村居民大多選擇廈漳泉就近城市打工經(jīng)商。這些走進城市生活的農(nóng)民上儼然已經(jīng)成為了城市的一份子，但戶籍制度的束縛和生活習(xí)慣方面的差異，讓他們的某些權(quán)益無法得到切實保障，他們?nèi)匀辉卺t(yī)療、教育、住房等很多方面遭受所謂的“歧視”。缺乏較高的專業(yè)技術(shù)水平使得農(nóng)民工們只能從事些城市產(chǎn)業(yè)中低端工作，微薄的收入和不斷攀升的房價讓很多希望在城市中安家的農(nóng)民愿望落空。因此，他們?nèi)匀幌Ｍ诶霞冶Ｓ凶约旱恼?，不論是作為葉落歸根的處所還是生活的退路。即使是對于戶籍已進入城市的那些農(nóng)戶來說，讓他們主動放棄這種額外的土地利益似乎不太可能。上述情況造成了農(nóng)民的“城鄉(xiāng)兩棲”現(xiàn)象，宅基地閑置也就不可避免。

城鎮(zhèn)化的另一個顯著特征就是農(nóng)村居民的收入和生活水平大大提高，依據(jù)供求關(guān)系自然使得宅基地的使用權(quán)價格迅速上漲，商品化態(tài)勢十分明顯。因此，無論是普通居民還是村干部都對土地升值充滿期待，各方力量都在設(shè)法維持或擠進農(nóng)村集體中以謀求利益，使得對宅基地的濫用現(xiàn)象十分突出。

2.地理位置

福建山地丘陵占全省總面積的80%以上，素有“八山一水一分田”之稱，平寧村也屬于丘陵地形。湖南地形屬于云貴高原向江南丘陵和南嶺山地向江漢平原的過渡地帶，寧鄉(xiāng)則處在湘中丘陵地帶。因而居民點的布局在一定程度上受到地形地貌條件的制約，基本符合丘陵山區(qū)的居民點布局的突出特點---“小散亂”。加之福建還處在東南沿海地震帶上，對宅基地的布局和內(nèi)部要求也有一定的影響。

3.土地觀念

自建國以來農(nóng)村土地制度的變革，農(nóng)民的土地觀念和土地意識也隨之不斷變化，大致可以分為第一次土地改革時期、“人民公社化”、“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”三個時期，農(nóng)民的土地意思也跟著變化從先前的私有意識到虛幻的集體所有意識再到自主的集體所有意識，而這些意識直接影響著其對宅基地的利用狀況。數(shù)千年的封建世襲制讓現(xiàn)在農(nóng)民對農(nóng)村宅基地普遍存在著私有的觀念，認(rèn)為宅基地是祖上傳下來的私有財產(chǎn)。從而希望占有更多的宅基地卻沒有考慮對其的利用狀況，這種現(xiàn)象極可能造成宅基的閑置浪費。在上世紀(jì)五六十年代強化的集體觀念則讓農(nóng)民產(chǎn)生了一種所謂的“公家”資產(chǎn)的想法，也就是作為集體大家庭中的一員，對于集體的土地就應(yīng)該享有平等分配的權(quán)利，沒有考慮到自身的實際需求。直至今日更為開放的土地使用權(quán)制度，讓一些村干部村民有了可鉆的空子。

4.人口減少

由于生育觀念的改變，養(yǎng)兒防老已經(jīng)不再是農(nóng)民保障未來生活的唯一選擇；物價的提高，競爭的加劇，生養(yǎng)小孩實際成本在不斷的攀升，許多農(nóng)村年輕夫婦也愿意只生養(yǎng)一個小孩，尤其是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)這種現(xiàn)象更為普遍。這些新增人口在他們父母過世后，宅基地就會閑置下來，加之農(nóng)村老齡化的趨勢加深自然就形成了“空心村”。

5.法律制度

雖然我國國土面積廣大，但相關(guān)土地政策卻不盡完整，比如農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明晰造成的宅基地管理落后。在土地管理體制、機制等配套方面也存在問題，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地?zé)o法有效的利用以及合理的流動。

五、針對山地丘陵宅基地的改革思路

（一）行政方面

1.加強宣傳教育

相關(guān)責(zé)任部門應(yīng)該加大宣傳力度，以提高群眾的規(guī)劃用地意識，土地憂患意識，土地法制意識以及可持續(xù)的發(fā)展觀念。各部門應(yīng)盡可能的利用大眾傳媒：廣播、報紙、媒體、網(wǎng)絡(luò)等逐步引導(dǎo)民眾對土地進行集約利用，同時宣傳中央最新的土地政策以增強民眾的參與感和土地主人翁感。

2.探索建立宅基地退出激勵機制

引導(dǎo)、鼓勵農(nóng)民將空閑的宅基地逐步退出，由有關(guān)責(zé)任方進行重新的規(guī)劃和配置，因而在此過程中必須有一套行之有效的機制。對農(nóng)民而言，退出宅基地所取得的補償問題，主動放棄農(nóng)村住房進城務(wù)工的農(nóng)民購房優(yōu)惠政策。對政府和村委會而言，新取得的宅基地如何有效利用，在地價不斷攀升的當(dāng)下如何防止從中滋生的腐敗。

3.強化市場功能，明晰政府和市場的界限

我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度過去舊體制在的產(chǎn)物，對于當(dāng)時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是有極大的促進的作用，但隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，尤其是地處我國中、東部地區(qū)，城鎮(zhèn)化進程的日益加快，人口流動的日益頻繁和房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展都促使著農(nóng)村人口希望打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的束縛，讓市場化的浪潮能惠及農(nóng)村地區(qū)，同時平衡市場配置和政府調(diào)控的關(guān)系。

（二）法律方面

1.加強立法，完善農(nóng)村宅基地相關(guān)法律制度體系

同城鎮(zhèn)土地制度相比，一方面我國農(nóng)村宅基地的相關(guān)問題在法律上找不到明確的相匹配的條文來解決；另一方面，農(nóng)村宅基地的法律規(guī)范缺乏系統(tǒng)性，各地的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)不一、參差不齊，大多關(guān)于宅基地權(quán)利的法律規(guī)范效力層次低下。目前我們僅能依靠《土地管理法》和《土地管理法實施條例》等法律法規(guī)中的相關(guān)規(guī)范來調(diào)整，因而建立完整的農(nóng)村宅基地法律體系勢在必行，以期對相關(guān)法律責(zé)任做更為詳盡和準(zhǔn)確的規(guī)范及司法解釋。

2.探索建立農(nóng)村宅基地交易制度

探索開展的農(nóng)村宅基地的相關(guān)交易試點，形成合理有效的宅基地交易制度，允許農(nóng)民在一定的范圍內(nèi)（風(fēng)險可控的市場中）讓宅基地有序流轉(zhuǎn)，擁有分配閑置宅基地及宅基地上住宅的一定權(quán)利，引導(dǎo)集體和農(nóng)民合理協(xié)商土地的流轉(zhuǎn)所得的收益，以進一步提高農(nóng)民的土地收益和合理規(guī)劃宅基地利用的積極性。

3.落實宅基地審批制度和監(jiān)管責(zé)任

改革和完善農(nóng)村宅基地的審批制度，加強對新增宅基地的行政審批，明晰宅基地的產(chǎn)權(quán)和明確界定其使用權(quán)能，規(guī)范宅基地使用權(quán)的確認(rèn)、登記、發(fā)證等管理。各級土地管理部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會都應(yīng)切實履職：規(guī)范的宅基地使用指標(biāo)并嚴(yán)格依照指標(biāo)辦事；對違規(guī)占用的宅基地應(yīng)進行逐步整治，清理和拆除超占的宅基地，復(fù)墾還田；在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，對土地進行集約化的管理。

（三）技術(shù)方面

1.科學(xué)合理規(guī)劃

根據(jù)中、東地區(qū)的地形特征和氣候條件，通過土地整治進一步對宅基地的數(shù)量，布局和范圍進行合理地調(diào)整，充分利用現(xiàn)有、空閑、廢棄的宅基地資源，進一步解決宅基地占用耕地、沿線交通要道的情況。積極引導(dǎo)農(nóng)民“成片建房”以加強農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，利用社區(qū)來提高農(nóng)民的生活水平，切實提高土地的利用率。

2.探索適合農(nóng)房建設(shè)的手段

由于農(nóng)村地區(qū)宅基地上的住房基本都由農(nóng)民自行建造，低下的建造水平和落后的施工設(shè)計往往導(dǎo)致住房質(zhì)量不高，使用壽命短，加之地形因素、氣候條件等，這些都使得農(nóng)村宅基地利用率低下。相關(guān)責(zé)任部門應(yīng)探索適合的農(nóng)村住房的設(shè)計方案，改進住房所需的建筑材料和建筑技術(shù)，鼓勵農(nóng)民增加住房的樓層數(shù)，提高容積率和使用壽命。

（四）經(jīng)濟方面

探索形成農(nóng)村宅基地集約利用的利益驅(qū)動力。借鑒相關(guān)的宅基地利用經(jīng)驗，引進或開發(fā)新的宅基地運作模式，包括在稅收優(yōu)惠、有償使用、退出機制等方面，并對所得收益進行合理分配，充分調(diào)動起農(nóng)民參與宅基地整治的積極性。

［1］郭明瑞.關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法建議.法學(xué)論壇，2007，（1）：19～21.

［2］呂琍，鄭祜，江韋希.宅基地利用現(xiàn)狀分析及產(chǎn)權(quán)制度改革思考（J）地理信息空間，2014.12（5）：124～125.

［3］陳紅麗，梁丹輝.我國農(nóng)村宅基地使用制度存在的問題及對策（J）中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2009.30（5）：23～24.

（作者單位：長沙理工大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院）