任超然 曾 益

一、引言

2014年9月，中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告指出要“完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系”，基本公共服務(wù)均等化是縮小區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展的重要手段，所以 “實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”是財(cái)政體制改革的目標(biāo)之一，也是實(shí)現(xiàn)財(cái)政治理現(xiàn)代化的要求之一。此外，在2013年11月發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中也明確提出要“推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”。在具體的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和途徑上，2016年3月提出的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年(2016—2020年)規(guī)劃綱要》中也做出了明確說(shuō)明，提出要在“十三五”期間“確立合理有序的財(cái)力格局”，“健全省以下財(cái)力分配機(jī)制”，從而增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政提供基本公共服務(wù)的保障能力。

我國(guó)的縣級(jí)政府承擔(dān)了大多數(shù)基本公共服務(wù)的支出責(zé)任，所以要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，最重要的就是縮小縣際財(cái)力差距，從而縮小縣與縣之間在提供公共服務(wù)能力上的差距。但是我國(guó)縣與縣之間在財(cái)力上差異仍然較大(尹恒和朱虹，2011[1])，縣級(jí)財(cái)力分布并不均衡[2]，按照總?cè)丝谟?jì)算的縣級(jí)人均公共財(cái)政支出，從全國(guó)范圍看，高的地區(qū)與低的地區(qū)相差近20倍；即使是同一省份內(nèi)，部分地區(qū)也有近5倍的差異*數(shù)據(jù)來(lái)源：《人民日?qǐng)?bào)》，2014年1月12日，http：//paper.people.com.cn/rmrb/html/2014-01/12/nw.D110000renmrb_20140112_2-02.htm#fin。。綜上，一方面，中國(guó)的中央、省、地、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府體制中，地級(jí)和縣鄉(xiāng)級(jí)政府更接近于民眾，在地方性公共品供給上的重要性也遠(yuǎn)甚于省級(jí)和中央政府，而對(duì)于基本公共服務(wù)而言也就更為重要；另一方面，由于我國(guó)幅員遼闊，各省份在制度文化、地理環(huán)境等方面的巨大差異，在研究基本公共服務(wù)均等化的時(shí)候，首先實(shí)現(xiàn)省內(nèi)縣際均等更為重要，也具有更加實(shí)際的意義。所以相對(duì)于省際均等化，研究省內(nèi)縣域間的財(cái)力的均等化具有更加重要的意義。

1994年分稅制以后，轉(zhuǎn)移支付制度作為一項(xiàng)重要的制度被建立起來(lái)，平衡地區(qū)間的財(cái)力和基本公共服務(wù)是其重要目的之一，并且來(lái)自上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付在縣級(jí)政府的收入中占到越來(lái)越大的比重，從1994年的25.95%增加到2009年的53.30%。

綜上，研究轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于省內(nèi)縣域間的財(cái)政均等化至關(guān)重要，但是現(xiàn)有的實(shí)證研究大多集中于轉(zhuǎn)移支付在省際層面的均等化效果*這些文獻(xiàn)從方法上可以分為兩類(lèi)：第一類(lèi)文獻(xiàn)通過(guò)比較轉(zhuǎn)移支付前后的財(cái)力差距計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效果，其結(jié)果通常為正，即結(jié)論為轉(zhuǎn)移支付有助于促進(jìn)地區(qū)間的財(cái)力均等化。第二類(lèi)文獻(xiàn)采用回歸分解的方法，通過(guò)分析財(cái)政收入各個(gè)構(gòu)成部分的差距對(duì)于總差異的解釋程度來(lái)分析各項(xiàng)收入對(duì)于地區(qū)間財(cái)力差距的影響，若富的地方獲得更多轉(zhuǎn)移支付，則認(rèn)為其均等化效果越差，但是這種方法可能會(huì)低估轉(zhuǎn)移支付的均等化作用。(官永彬，2011[3]；陳頌東，2008[4]；胡德仁，2008[5]；賈曉俊，2009[6]；賈曉俊和岳希明，2015[7]；劉勇政，2008[8]；曾軍平，2000[9]；張恒龍和秦鵬亮，2012[10])，而真正提供基本公共服務(wù)的最基層單位縣卻缺乏充分的研究。而眾所周知，分稅制改革以來(lái)，隨著財(cái)權(quán)的層層上收和事權(quán)的層層下放，很多縣級(jí)財(cái)政都陷入困難，由此派生出土地財(cái)政等一系列問(wèn)題。所以，要考察轉(zhuǎn)移支付的均等化效果，歸根到底還是要看其是否縮小了縣際財(cái)力差距，最終是否使得縣在提供基本公共服務(wù)上的差距縮小了。

另外，有少數(shù)研究分析了轉(zhuǎn)移支付的縣際財(cái)力均等化效果(尹恒等，2007[11]；尹恒和朱虹，2009[12]；周美多和顏學(xué)勇，2010[13])，而這些文獻(xiàn)只是從轉(zhuǎn)移支付的組成結(jié)構(gòu)上進(jìn)行進(jìn)一步的研究。而在轉(zhuǎn)移支付的分配過(guò)程中，市縣之間的縱向分配結(jié)構(gòu)也在某種程度上影響了轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效果。在傳統(tǒng)的“市管縣”的體制下，縣要接受市的領(lǐng)導(dǎo)。但市和縣始終都分別是各自區(qū)域利益的主體代表，承擔(dān)著不同的責(zé)任，享受各自的經(jīng)濟(jì)利益。從各地情況來(lái)看，通常市會(huì)把縣當(dāng)作自己的一個(gè)附屬的行政單位，要求縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展從屬于市區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從而引發(fā)兩個(gè)利益主體的沖突。市在財(cái)稅分成、基建投資、項(xiàng)目上馬等方面優(yōu)先考慮市區(qū)?！笆袎嚎h、市刮縣、市吃縣”的問(wèn)題的確存在，有些市、縣爭(zhēng)利中，市不惜運(yùn)用行政手段強(qiáng)行解決，縣也只能服從。而對(duì)于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)，對(duì)于市級(jí)財(cái)政也是必須要分的一杯羹，同時(shí)，市在很多時(shí)候有權(quán)決定轉(zhuǎn)移支付在其下轄縣之間的分配，所以在轉(zhuǎn)移支付的分配中扮演了重要的角色。本文試圖分析這種縱向的轉(zhuǎn)移支付分配關(guān)系如何影響省內(nèi)財(cái)力的均等化。

本文首先利用1995—2009年的縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)構(gòu)建了31個(gè)省內(nèi)縣際財(cái)力均等化指標(biāo)，接下來(lái)利用省級(jí)面板數(shù)據(jù)研究了各省份轉(zhuǎn)移支付的縱向分配結(jié)構(gòu)如何影響了省內(nèi)縣際財(cái)力均等化效果。我們的結(jié)果顯示，縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付比重越大，省內(nèi)財(cái)力均等化效果越好。在此基礎(chǔ)上，我們還利用“省直管縣”改革進(jìn)一步驗(yàn)證了我們的結(jié)論，“省直管縣”改革從資金分配和信息渠道兩個(gè)方面促進(jìn)縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金的獲得，影響到縣級(jí)政府獲得的轉(zhuǎn)移支付的比例，結(jié)果仍然支持本文的結(jié)論。

本文的安排如下：第二部分對(duì)我國(guó)各省省內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付的縱向分配結(jié)構(gòu)進(jìn)行了描述，在此基礎(chǔ)上，回顧了相關(guān)理論并提出本文的研究假設(shè)；第三部分介紹了本章所采用的數(shù)據(jù)模型；第四部分匯報(bào)了本文的統(tǒng)計(jì)結(jié)果并對(duì)結(jié)果進(jìn)行了討論；第五部分總結(jié)全文。

二、研究背景與研究假設(shè)

(一)研究背景

1.省以下財(cái)力分配情況。

我國(guó)有五級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置，按照“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”的原則，相應(yīng)地，從財(cái)政管理體制上來(lái)講，存在著中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五個(gè)級(jí)次。由于基層政府承擔(dān)了大量的公共品供給的職責(zé)，所以要實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，需要從省以下財(cái)政管理體制入手。由于我國(guó)從1982年確立了“市管縣”的基本管理體制，市級(jí)財(cái)政就變成非常重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，尤其是在考慮縱向政府間關(guān)系時(shí)，市級(jí)財(cái)政也變得非常重要。從財(cái)力的配置關(guān)系上來(lái)看，表1總結(jié)了省、市、縣三級(jí)財(cái)力的分配關(guān)系，可以看出，省本級(jí)的財(cái)力所占的比重相對(duì)較低，在1994年僅為17.13%，此后略有上漲，到2009年為止，這一數(shù)額也僅為24.62%，占全省總收入比重不到四分之一；而就市本級(jí)來(lái)看，其財(cái)力占全省的比重1994年為41%，此后略有下降，到2006年時(shí)仍有36.73%；而對(duì)于縣級(jí)財(cái)政來(lái)說(shuō)，這一比重在1994年為41.83%，而到2006年時(shí)略有下降，但是仍為38.65%?？傮w來(lái)看，市縣兩級(jí)財(cái)力在省以下的財(cái)力分配中占到了非常重要的地位。

表1地方財(cái)政一般預(yù)算收入分級(jí)次情況

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)1994—2009年《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》整理。其中省級(jí)、地級(jí)均為本級(jí)。

2.轉(zhuǎn)移支付的縱向分配結(jié)構(gòu)。

在省以下的轉(zhuǎn)移支付分配體系中，市和縣之間在轉(zhuǎn)移支付的分配存在著諸多博弈，因而轉(zhuǎn)移支付在縱向上的分配結(jié)構(gòu)不可避免地會(huì)對(duì)公共服務(wù)的均等化產(chǎn)生重要的影響。而不同的省份之間，在縱向的財(cái)政資金的配置上有著比較大的差異，表2顯示了各省的轉(zhuǎn)移支付1995—2009年間在市本級(jí)以及縣的分配結(jié)構(gòu)。由表2可以看出轉(zhuǎn)移支付在縣市之間的分配情況在不同年份之間和不同地區(qū)之間存在著比較大的差異。

對(duì)于轉(zhuǎn)移支付在市本級(jí)和縣之間的縱向分配結(jié)構(gòu)來(lái)看，從1995年至2009年之間呈現(xiàn)出一個(gè)下降的趨勢(shì)。從全國(guó)層面來(lái)看，在1995年，縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付占省以下轉(zhuǎn)移支付的比重為61%，此后逐步上升，到2009年占到85%左右。分地區(qū)*區(qū)域劃分為：東部(共12個(gè)省份)為北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、廣西、海南；中部(共9個(gè)省份)為山西、內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部(共10個(gè)省份)為重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆。來(lái)看，這一趨勢(shì)仍然存在。另外，在2002年之前，西部省份中縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付占總體轉(zhuǎn)移支付的比重要高于東部地區(qū)和中部地區(qū)，并且顯著高于全國(guó)平均水平；2002年之后，東部省份的這一比例逐漸升高，高于中西部省份。出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因可能是因?yàn)?002年開(kāi)始出現(xiàn)的所得稅分享改革，在這次改革中，原本歸地方所有的所得稅中50%(從2003年開(kāi)始這一比重達(dá)到60%)由中央收走，而中央財(cái)政因此增加的那一部分收入全部被用作轉(zhuǎn)移支付分配到中西部地區(qū)，而中西部因此而增加的轉(zhuǎn)移支付更多地被留在了市本級(jí)。

從轉(zhuǎn)移支付的組成結(jié)構(gòu)來(lái)看，我們發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付相對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)，更多地留在了市本級(jí)。對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付，從全國(guó)層面來(lái)看，1995年為55%，此后呈現(xiàn)出逐步上升的趨勢(shì)，到2009年上升至89%。分地區(qū)來(lái)看，2002年之前，西部高于中部和東部地區(qū)；2002年之后，東部開(kāi)始增加，而西部出現(xiàn)了比較大的下降，總體表現(xiàn)為中部高于西部和東部地區(qū)。

對(duì)于專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)說(shuō)，從全國(guó)范圍來(lái)看，市本級(jí)所占的比重在1995—2009年間的變化幅度相對(duì)較小，但是總體來(lái)看，2002年之后的平均值略低于2002年之后。分區(qū)來(lái)看，東部地區(qū)在2002年之前，轉(zhuǎn)移支付在縣級(jí)的比重高于中西部地區(qū)，2002年之后，同樣呈現(xiàn)出反超的趨勢(shì)，中西部地區(qū)市本級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在全部轉(zhuǎn)移支付中所占的比重逐漸超過(guò)東部地區(qū)。

表2 轉(zhuǎn)移支付縱向分配結(jié)構(gòu)(縣際轉(zhuǎn)移支付占省以下轉(zhuǎn)移支付的比重)

注：數(shù)據(jù)來(lái)源1995—2009年《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》。

(二)研究假設(shè)

在對(duì)縣市之間的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，本文主要分析轉(zhuǎn)移支付在市縣之間的分配如何影響到省內(nèi)財(cái)力均等化效果。

對(duì)于中央和省下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付，如果存在縣市爭(zhēng)利，即市級(jí)政府獲得更多轉(zhuǎn)移支付的情形，那么轉(zhuǎn)移支付的省內(nèi)財(cái)力均等化會(huì)相對(duì)更弱一些；相反，如果市級(jí)政府能夠把更多的轉(zhuǎn)移支付留給縣，并居中調(diào)劑，則轉(zhuǎn)移支付的省內(nèi)財(cái)力均等化效果會(huì)更好?；诖?，我們提出本文的研究假設(shè)1。

假設(shè)1：省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付的縱向分配結(jié)構(gòu)中，如果縣級(jí)政府獲得了更多的轉(zhuǎn)移支付，則省內(nèi)財(cái)力均等化的效果會(huì)更好。

在考慮省的再分配能力的時(shí)候，在省內(nèi)初次財(cái)力分配后，如果上級(jí)尤其是省級(jí)政府集中的財(cái)力越多，就越有利于在二次分配中通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方法來(lái)調(diào)劑縣際財(cái)力結(jié)余(李永友，2015[14])；反之，收入越分權(quán)，上級(jí)政府可用于再分配的財(cái)力也就越少，相應(yīng)地省內(nèi)財(cái)力均等化的效果可能越差。也就是說(shuō)收入分權(quán)程度最終反映了一個(gè)政府可以用于再分配的資源到底有多少，進(jìn)而收入分權(quán)可以通過(guò)兩個(gè)機(jī)制影響省內(nèi)財(cái)力均等化。一方面，收入越分權(quán)，各地稅收制度的累進(jìn)程度不同，地區(qū)間的初始均等化水平越差；另一方面，收入越分權(quán)，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付平衡地區(qū)差異的可能性越小。因此，本文提出研究假設(shè)2。

假設(shè)2：省內(nèi)收入分權(quán)越高，省內(nèi)財(cái)力的均等化效果越差。

另外，本文還考慮支出分權(quán)對(duì)于省內(nèi)財(cái)力均等化程度的影響。支出分權(quán)在某種程度上反映的是事責(zé)的配置關(guān)系，當(dāng)上級(jí)政府承擔(dān)了更多的支出責(zé)任時(shí)，一方面公共品供給的效率會(huì)受損(Oates，1999[15])；另一方面，從財(cái)力均等化的意義上來(lái)講，當(dāng)上級(jí)政府越不傾向于采用分權(quán)的方式來(lái)提供公共品時(shí)，就會(huì)越不關(guān)心地區(qū)間的財(cái)力均等，這時(shí)，地區(qū)間的財(cái)力差距就會(huì)增大(Qiao等，2007[16])?；诖吮疚奶岢鲅芯考僭O(shè)3。

假設(shè)3：支出分權(quán)程度越低，轉(zhuǎn)移支付的省內(nèi)財(cái)力均等化效果就越差。

基于以上分析，本文選取相關(guān)變量對(duì)上述理論假設(shè)通過(guò)相關(guān)統(tǒng)計(jì)模型進(jìn)行檢驗(yàn)。

三、數(shù)據(jù)與模型

(一)模型設(shè)定

本文的研究樣本為省級(jí)層面的面板數(shù)據(jù)，因此，我們基本計(jì)量模型設(shè)置如下：

TEit=transferit+gdppginiit+decentit+gdpperit

+pop_cityit+densityit+α+γ+εit

其中i代表省份，t代表年份。

(二)變量

1.被解釋變量：均等化效果的度量。

本文的主要被解釋變量為財(cái)力均等化的效果系數(shù)——TE指數(shù)，其具體計(jì)算公式如下：

TE=(GINI1-GINI0)/GINI0

即轉(zhuǎn)移支付前后省內(nèi)縣際財(cái)力差異程度之差與省內(nèi)縣際初始財(cái)力差異之間的比值，從而反映轉(zhuǎn)移支付財(cái)力均等化的效果。其中，TE取值為正說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付降低了省內(nèi)縣際財(cái)力不均等，TE取值為負(fù)說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付不但沒(méi)有縮小反而增加了省內(nèi)縣際財(cái)力不均等。另外，TE取值越大說(shuō)明財(cái)力均等化效果越好。

2.解釋變量。

本文主要關(guān)注的核心解釋變量是省以下轉(zhuǎn)移支付的縱向分配體制，采用各個(gè)省市本級(jí)轉(zhuǎn)移支付總和與市縣轉(zhuǎn)移支付總和之比來(lái)衡量，在具體分析過(guò)程中，我們還分別考慮了專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付所占的比重*財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付在這里包括因素法轉(zhuǎn)移支付和各項(xiàng)結(jié)算補(bǔ)助。。其計(jì)算方法如下：

除此之外，本文還區(qū)分了專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付各自的縱向分配結(jié)構(gòu)對(duì)于財(cái)力均等化的效果。具體計(jì)算方法如下：

3.控制變量。

對(duì)于收入分權(quán)的衡量，本文使用省本級(jí)收入占全部收入的比重來(lái)衡量，而對(duì)于省內(nèi)支出分權(quán)，本文采用省本級(jí)支出占縣級(jí)支出的總額來(lái)衡量。除此之外，本文還考慮了其他會(huì)影響到轉(zhuǎn)移支付效果的變量：

(1)初始財(cái)力的離散程度。首先，從調(diào)節(jié)縣際財(cái)力差距的難易程度來(lái)看，初始差異越大，要縮小這種差異也就越困難。比如：對(duì)于同等數(shù)量的轉(zhuǎn)移支付，如果省內(nèi)各縣之間本身的財(cái)政收入差異就很大，那無(wú)異于就是“杯水車(chē)薪”；而相反，如果一個(gè)省的縣際初始差距就很小，那同樣一筆轉(zhuǎn)移支付，其均等化效果就會(huì)很好。其次，如果我們從另一個(gè)方面來(lái)考慮這個(gè)問(wèn)題時(shí)，就會(huì)得到相反的結(jié)論：從調(diào)節(jié)區(qū)域差距的角度來(lái)講，省以下縣際初始差距決定了對(duì)均等化政策的需求量和政治上的可行性(Qiao等，2008[16])，省內(nèi)初始差異越大，對(duì)其重視程度也越高，相應(yīng)地，效果可能也越好。

(2)人均GDP。從前文的分析中我們可以看出，轉(zhuǎn)移支付的省內(nèi)均等化效果呈現(xiàn)出某些區(qū)位特征，而東中西部劃分跟地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在著相關(guān)關(guān)系。另外，從理論上來(lái)講，人均GDP代表了一個(gè)省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，通常來(lái)說(shuō)，人均GDP越高，該省可利用的稅基越多，可以汲取的財(cái)政資源也就越充沛，反映到再分配上，也就更有能力對(duì)其下轄縣之間的財(cái)政能力進(jìn)行調(diào)劑，其再分配能力也就越強(qiáng)。

(3)人口密度。從公共服務(wù)需求的角度來(lái)看，人口密度會(huì)影響到公共服務(wù)供給的規(guī)模效應(yīng)，繼而影響到公共服務(wù)供給的成本。人口密度高的省份，由于可以提高公共服務(wù)供給的規(guī)模效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)在一定區(qū)域內(nèi)均等化也相對(duì)越容易，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化水平也就越好。

(4)城市化水平。在我國(guó)城市傾向的公共財(cái)政結(jié)構(gòu)安排下(楊良松，2013[17])，城市化水平越高的地區(qū)對(duì)財(cái)力均等化越重視，財(cái)力均等化效果越好，所以我們將城市化水平作為重要的控制變量。

表3 變量的描述性統(tǒng)計(jì)

注：樣本回歸區(qū)間確定為1994年至2009年。*由于數(shù)據(jù)限制,我們只能獲得截至2009年的《全國(guó)地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》,但是由于我國(guó)省以下財(cái)政體制安排和市縣之間的財(cái)力分配結(jié)構(gòu)近年來(lái)并沒(méi)有發(fā)生根本性的變化,所以本研究雖然囿于數(shù)據(jù)限制,但是所得到的結(jié)論仍然具有一般性,能夠?qū)ΜF(xiàn)階段完善省以下財(cái)政體制提供一些政策支持。一方面,一些基于個(gè)別省份的研究發(fā)現(xiàn)近年來(lái)省內(nèi)市縣之間的財(cái)力分配比例也并沒(méi)有發(fā)生大的變化;另一方面,2012—2013年各省份省以下財(cái)政體制調(diào)整的文件顯示各省份在具體的措施上有稍許差異,但基本延續(xù)了中央與省份之間的分配體制,除直轄市外的27個(gè)省份中,有20個(gè)省份明確提出“存量不動(dòng),增量調(diào)整”的原則,這說(shuō)明各省份在進(jìn)行省以下財(cái)政體制的調(diào)整過(guò)程中,只是在增量上做調(diào)整,大的結(jié)構(gòu)并沒(méi)有發(fā)生改變。

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政數(shù)據(jù)來(lái)源于1994—2009年《地市縣財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》、1995—2010年《中國(guó)財(cái)政年鑒》，其余變量來(lái)自于1995—2010年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。

四、實(shí)證結(jié)果與分析

(一)基本模型分析

表4中模型(1)～(3)為財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在縣市之間的分配情況對(duì)于省內(nèi)財(cái)力的均等化的影響。我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)省以下轉(zhuǎn)移支付分配比例中縣級(jí)政府占的比例提高1個(gè)百分點(diǎn)，省內(nèi)財(cái)力均等化效果提高2.6個(gè)百分點(diǎn)，也就是說(shuō)當(dāng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付更多地集中在縣級(jí)政府時(shí)，省內(nèi)的財(cái)力均等化的效果更好。另外，在模型(2)和模型(3)中，我們考慮了財(cái)政分權(quán)影響。其中模型(2)控制了收入分權(quán)的指標(biāo)，其符號(hào)為負(fù)，符合我們的理論預(yù)期：上級(jí)政府集中的收入越多，其可用于均等化的資金數(shù)量也就越多，均等化的力度也越大。對(duì)于其他解釋變量來(lái)說(shuō)，我們發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的離散度對(duì)于財(cái)力均等化的效果影響是負(fù)的。總體來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距越大的地方，其省內(nèi)財(cái)力的均等化也就越難實(shí)現(xiàn)。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)看，通常，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越好的地區(qū)，財(cái)力均等化的效果也就越好。模型(3)控制了支出分權(quán)的指標(biāo)，結(jié)果顯示其對(duì)財(cái)力均等化效果的影響并不顯著。從理論上來(lái)講，市縣之間的事責(zé)劃分會(huì)影響到市級(jí)政府在財(cái)力均等化上的激勵(lì)：當(dāng)市級(jí)政府承擔(dān)了更多支出責(zé)任的時(shí)候，其使用財(cái)力均等化來(lái)平衡地區(qū)公共品的激勵(lì)就會(huì)減弱。但是在我們模型中支出分權(quán)并不顯著，一個(gè)可能的解釋是市縣之間的事權(quán)配置可能會(huì)受多種因素的影響，另外，在各個(gè)地區(qū)內(nèi)部事權(quán)的劃分相對(duì)穩(wěn)定，最終導(dǎo)致并不顯著。另外，在我們的模型結(jié)果中，16歲以下的人口比重對(duì)省內(nèi)的財(cái)力均等化效果有著正向的影響，而65歲以上的人口影響不顯著。這可能與我國(guó)縣級(jí)政府需要承擔(dān)大量的義務(wù)教育支出有關(guān)。

表4 基本模型結(jié)果

我國(guó)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成，所以，表5顯示了一般轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在市縣間的分配是如何影響省內(nèi)財(cái)力均等化效果的。其中模型(4)～(6)考察一般轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力均等化效果：模型(4)顯示一般性轉(zhuǎn)移支付在縣級(jí)分配比例越高，省內(nèi)財(cái)力均等化效果越好。模型(5)和模型(6)分別控制了收入分權(quán)和支出分權(quán)的影響，結(jié)果與基準(zhǔn)模型基本一致。模型(7)～(9)考察專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)財(cái)力均等化的影響，模型結(jié)果顯示，對(duì)于財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付而言，當(dāng)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更多地集中到縣級(jí)政府時(shí)，其省內(nèi)財(cái)力均等化的效果要更好。 從系數(shù)上來(lái)看，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的效果要優(yōu)于一般轉(zhuǎn)移支付。

表5 基本模型結(jié)果：考慮分權(quán)的影響

(二)進(jìn)一步討論

在轉(zhuǎn)移支付的劃撥過(guò)程中，“雁過(guò)拔毛”的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。在傳統(tǒng)的“中央-省-市-縣-鄉(xiāng)”五級(jí)財(cái)政管理體制下，由中央和省下發(fā)的轉(zhuǎn)移支付，經(jīng)過(guò)市級(jí)政府的“截留”，最終到達(dá)縣鄉(xiāng)政府的資金數(shù)量大幅縮水(才國(guó)偉等，2011[18]；陳思霞和盧盛峰，2014[19]；宮汝凱和姚東旻，2015[20]；胡春蘭和管永昊，2011[21])。自1992年省級(jí)政府直接管理縣級(jí)財(cái)政在浙江省開(kāi)始試行，“省直管縣”的改革開(kāi)始逐步在中國(guó)試點(diǎn)推行，截至2009年，共有22個(gè)省份實(shí)行了“省直管縣”試點(diǎn)改革。從各個(gè)試點(diǎn)省份實(shí)施“省直管縣”的改革類(lèi)型來(lái)看，可以分為四種類(lèi)型，但是無(wú)論是采用哪一種類(lèi)型，在具體的改革過(guò)程中都將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配權(quán)集中到省級(jí)政府。*在以浙江、湖北、安徽、吉林等省份為代表的“全面管理型”和以山西、遼寧、河南等省份為代表“直接管理型”下，對(duì)于縣的轉(zhuǎn)移支付的核算和劃撥都直接由省級(jí)政府完成。以山東、廣西實(shí)行的“省市共管型”下，雖然在分配和資金調(diào)度時(shí)仍以省對(duì)市、市對(duì)縣方式辦理，但是省級(jí)財(cái)政在分配轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)助資金時(shí)是直接核定到縣的。通過(guò)取消市級(jí)政府對(duì)基層政府財(cái)政資金的總體管轄權(quán)，將縣級(jí)政府財(cái)政資源的分配和報(bào)批的關(guān)系上收到省級(jí)政府；同時(shí)將財(cái)政收入和財(cái)政支出一起由市向縣轉(zhuǎn)移，取消市縣之間的日常資金往來(lái)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)省財(cái)政與直管縣財(cái)政的直接聯(lián)系?！笆≈惫芸h”改革將從分配和信息兩個(gè)方面促進(jìn)縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金的獲得，影響到縣級(jí)政府獲得轉(zhuǎn)移支付的比例：一方面，“省直管縣”減少了財(cái)政資金由上而下流經(jīng)的層級(jí)，地市級(jí)政府對(duì)基層政府財(cái)政資金的截留，中央和省級(jí)政府下放的轉(zhuǎn)移支付資金將有效地被基層政府獲??；另一方面，“省直管縣”減少了財(cái)政信息由下向上反饋的層級(jí)，改革后縣級(jí)財(cái)政的收支計(jì)劃直接向省級(jí)政府上報(bào)，財(cái)政信息的反饋渠道更加暢通，有利于上級(jí)政府掌握縣級(jí)政府尤其是較為貧困的縣的財(cái)政需求。

由上可知，“省直管縣”改革后，縣級(jí)政府獲得的轉(zhuǎn)移支付資金較之前會(huì)有一定程度的上升，這反映在試點(diǎn)省份轉(zhuǎn)移支付的縱向分配結(jié)構(gòu)中縣所獲得的轉(zhuǎn)移支付占全省轉(zhuǎn)移支付的比重增加。表6顯示了加入“省直管縣”變量的模型結(jié)果(若該省在該年份進(jìn)行了“省直管縣”試點(diǎn)改革，則取值為1)。在模型(10)～(12)中，我們加入了“省直管縣”改革變量，結(jié)果顯示“省直管縣”改革變量顯著為正；同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付變量仍然保持穩(wěn)定，但是數(shù)值減少。這說(shuō)明“省直管縣”的改革可以通過(guò)增加縣級(jí)政府獲得的轉(zhuǎn)移支付數(shù)量，促進(jìn)了省內(nèi)縣際財(cái)力均等化。在模型(13)～(15)中，我們加入了轉(zhuǎn)移支付縱向分配結(jié)構(gòu)和“省直管縣”的交互項(xiàng)。

表6 模型結(jié)果：考慮“省直管縣”改革的影響

五、結(jié)論及進(jìn)一步討論

本文首先利用1994—2009年的縣級(jí)財(cái)政數(shù)據(jù)構(gòu)建了省內(nèi)縣際財(cái)力均等化指標(biāo)，接下來(lái)通過(guò)省級(jí)面板數(shù)據(jù)研究了各省轉(zhuǎn)移支付的縱向分配結(jié)構(gòu)如何影響省內(nèi)縣際財(cái)力均等化效果。我們的結(jié)果顯示，省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的分配結(jié)構(gòu)中，縣級(jí)政府獲得的轉(zhuǎn)移支付比重越大，省內(nèi)財(cái)力均等化效果越好，同時(shí)省內(nèi)收入分權(quán)對(duì)省內(nèi)財(cái)力均等化有顯著的負(fù)向影響。在此基礎(chǔ)上，我們還利用“省直管縣”改革進(jìn)一步驗(yàn)證了我們的結(jié)論，“省直管縣”改革從資金分配和信息渠道兩個(gè)方面促進(jìn)縣級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金的獲得，影響到縣級(jí)政府獲得的轉(zhuǎn)移支付的比例，結(jié)果仍然支持本文的結(jié)論。

第一，增加省級(jí)財(cái)政在省內(nèi)財(cái)力分配體系中的調(diào)控力度。本文的模型結(jié)果顯示省內(nèi)收入分權(quán)程度越高，財(cái)力均等化效果反而越差，應(yīng)該增強(qiáng)省級(jí)財(cái)政在初次分配和再次分配中的作用。首先，在省內(nèi)初次的財(cái)力分配上，省級(jí)財(cái)政可以適當(dāng)參與部分市縣的稅收分成，并集中掌握一部分縣市的稅收情況，能夠綜合調(diào)控和管理省內(nèi)財(cái)力分配，并增加再次分配的干預(yù)力度。其次，為了進(jìn)一步縮小各縣市之間的財(cái)力發(fā)展差距，在再次分配過(guò)程中，省級(jí)政府應(yīng)適當(dāng)打破對(duì)既得利益的保護(hù)，將轉(zhuǎn)移支付更多地向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的貧困地區(qū)傾斜，實(shí)現(xiàn)各縣市的均衡發(fā)展。

第二，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)力。首先，各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付以及稅收返還應(yīng)由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣。其次，提高財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付在全部轉(zhuǎn)移支付中所占比重，降低照顧既得利益的稅收返還及原體制補(bǔ)助所占比重，推進(jìn)解決地區(qū)間公共服務(wù)不均問(wèn)題。再次，由于目前中央主管部門(mén)集中了過(guò)多地方財(cái)政支出決策權(quán)，從而形成了大量給予地方政府的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這些過(guò)多的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付增加了監(jiān)管的難度；同時(shí)在具體執(zhí)行中又要求地方政府財(cái)政配套，從而進(jìn)一步加劇了市縣之間的不平等。所以應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，漸進(jìn)降低專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例，減少或取消部分專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付所需要的縣級(jí)政府的資金配套，并且增加縣級(jí)政府的自主支配資金規(guī)模。

第三，“省直管縣”改革應(yīng)將重點(diǎn)集中在解決政府間財(cái)力與事權(quán)匹配問(wèn)題上，另外在具體的實(shí)施途徑上應(yīng)盡快將具體的實(shí)施方案列上議事日程。在“省直管縣”試點(diǎn)過(guò)程中，首先納入試點(diǎn)的縣通常屬于各市財(cái)政狀況最差的縣甚至是國(guó)家級(jí)貧困縣，各市盡最大努力把經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的縣留在市的管轄范圍內(nèi)，讓其繼續(xù)為市做貢獻(xiàn)，這也是促成最近一大批“縣改區(qū)”行政區(qū)劃調(diào)整背后的制度性原因。要解決這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)通過(guò)因素法，按照各縣人均財(cái)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、地理?xiàng)l件、支出需求等因素設(shè)定分級(jí)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，明確時(shí)間表，把具體步驟和實(shí)施方案一起公布，公開(kāi)透明，分年度分批將縣納入直管。

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