房樂憲　江詩琪

當(dāng)前歐盟應(yīng)對難民危機(jī)的態(tài)勢與挑戰(zhàn)房樂憲，江詩琪中國人民大學(xué)歐洲問題研究中心，北京100872當(dāng)前歐洲面臨著二戰(zhàn)以來最嚴(yán)重的難民危機(jī)。歐盟雖最初被指責(zé)應(yīng)對遲緩，但是自2015年下半年陸續(xù)出臺了多項政策措施，態(tài)度由相對謹(jǐn)慎被迫轉(zhuǎn)向積極主動。巴黎系列恐怖襲擊后，歐盟又再次收緊難民政策，并加強(qiáng)外部邊境管控。成員國之間利益分歧和各自為政，使得歐盟在推進(jìn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的難民應(yīng)對政策方面進(jìn)展不力，成員國之間協(xié)調(diào)配合不足，難民危機(jī)仍在繼續(xù)發(fā)酵。文章對過去一年來歐盟應(yīng)對難民危機(jī)的政策演變及其面臨的困境進(jìn)行了系統(tǒng)回顧和分析，并對難民危機(jī)對于歐洲一體化發(fā)展的政治含義進(jìn)行了思考。

歐盟；難民危機(jī)；移民政策；歐洲一體化D815.6A003109

一、 當(dāng)前難民危機(jī)對歐洲意味著什么？

自2011年北非中東政局動蕩以來，特別是隨著利比亞卡扎菲政權(quán)被推翻、敘利亞爆發(fā)內(nèi)戰(zhàn)，難民和非法移民就成為歐洲面臨的一個棘手挑戰(zhàn)。當(dāng)時歐洲內(nèi)部更關(guān)注歐債危機(jī)及經(jīng)濟(jì)低迷問題，歐盟對難民和非法移民的處置和應(yīng)對并未給予足夠重視。

但是，此種情況自2015年初以來發(fā)生了重要轉(zhuǎn)折。隨著敘利亞內(nèi)部沖突升級，“伊斯蘭國”等極端恐怖勢力坐大，伊拉克、阿富汗、也門等國安全局勢持續(xù)不穩(wěn)，引發(fā)了美、俄及其他地區(qū)力量在中東地區(qū)的更復(fù)雜的博弈和地緣政治緊張。中東地區(qū)總體安全形勢急劇惡化，該地區(qū)飽受戰(zhàn)亂之苦被迫出走的眾多難民，加上本已源源不斷的非法移民，最終形成了來勢洶涌的難民潮。這確是歐洲未曾充分預(yù)料的巨大挑戰(zhàn)。

這是二戰(zhàn)以來歐洲面臨的規(guī)模最大的難民危機(jī)。根據(jù)BBC援引國際移民組織（IOM）的數(shù)據(jù)，2015年經(jīng)海路抵達(dá)歐洲的移民已經(jīng)達(dá)到101.17萬人，陸路到達(dá)的則為34，900人。而2014年全年，只有28萬移民抵達(dá)歐洲。就國別來看，敘利亞是最大的移民來源國，阿富汗、伊拉克位列第二、三名。①盡管歐盟委員會極力謀求協(xié)調(diào)統(tǒng)一的難民政策，但由于中東地區(qū)安全局勢持續(xù)緊張，涌向歐洲的難民潮近期難以表現(xiàn)出根本扭轉(zhuǎn)的態(tài)勢。如此大規(guī)模的外來難民在如此短的時間內(nèi)涌入歐洲，讓本就遭受歐債危機(jī)困擾多年、經(jīng)濟(jì)增長持續(xù)低迷的歐洲再次陷入新的危機(jī)。

對歐洲而言，這不僅是當(dāng)前面臨的一個非常敏感的社會政治問題，同樣也是嚴(yán)峻的安全問題。2015年11月巴黎系列恐怖襲擊案，以及2016年年初德國科隆千人規(guī)模性侵事件，震動了整個歐洲。歐洲內(nèi)部反對接受外來難民和移民的政治勢力趁機(jī)借題發(fā)揮，把難民危機(jī)和恐怖主義威脅及社會治安惡化直接掛鉤。歐洲債務(wù)危機(jī)持續(xù)發(fā)酵，全球化競爭乏力，移民、難民問題愈演愈烈，社會治安每況愈下，這一系列因素更讓歐洲政壇極右翼勢力的上升成為普遍趨勢。李斌：《極右政黨橫掃法國政壇，左翼社會黨正被邊緣化》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201512/09/c_128511830.htm，2015年12月9日。同時，歐盟成員國分歧再次凸顯。不少中東歐國家抵制難民分?jǐn)傆媱?。一些成員國甚至?xí)和Ｂ男猩旮鶇f(xié)定，恢復(fù)邊境管控。因應(yīng)對難民危機(jī)而引發(fā)的歐洲內(nèi)部不和，使得本就面臨信任危機(jī)的歐洲一體化進(jìn)程再度遭受嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

應(yīng)對難民危機(jī)、管理外部邊界已成為當(dāng)前歐盟面臨的優(yōu)先議題。深入理解歐盟應(yīng)對難民危機(jī)當(dāng)前所處的困境，就需要回顧和梳理2015年以來歐盟就此出臺和采取的相關(guān)政策措施及發(fā)展演變，在此基礎(chǔ)上才能更好地認(rèn)識歐盟應(yīng)對難民危機(jī)的政策行動特點。

房樂憲等：當(dāng)前歐盟應(yīng)對難民危機(jī)的態(tài)勢與挑戰(zhàn)二、 2015年以來歐盟應(yīng)對難民危機(jī)的政策行動演變及內(nèi)涵

就政策傾向而言，本文認(rèn)為，2015年以來歐盟應(yīng)對難民危機(jī)的姿態(tài)截至目前大致可分為三個階段：2015年8月底以前為第一階段，歐盟初步出臺宏觀應(yīng)對政策，但行動緩慢；2015年9月至2015年11月中旬為第二階段，歐盟政策行動力度明顯加大；2015年11月巴黎系列恐怖襲擊以來至今為第三階段，歐盟及成員國重新收緊難民接收政策，而且內(nèi)部分歧加劇。

1. 第一階段：宏觀應(yīng)對思路出臺

隨著媒體關(guān)于外部移民因冒險乘船橫渡地中海傾覆而亡的報道逐漸增多，歐洲意識到需要行動起來應(yīng)對難民問題。雖有行動倡議，但整體進(jìn)展緩慢，實質(zhì)成果不多。主要政策行動就是比較宏觀的《歐盟移民議程》、第一批一攬子執(zhí)行計劃和《歐盟打擊移民走私行動綱要（20152020）》出臺。2015年5月出臺的《歐盟移民議程》是歐盟應(yīng)對移民危機(jī)的重要政策文件，基本內(nèi)容包括當(dāng)下行動與長遠(yuǎn)管理。就當(dāng)下行動而言，主要考慮以下幾個方面：（1）海上搜救；（2）打擊偷渡；（3）難民再安置；（4）對外難民接收；（5）與第三方合作。就長遠(yuǎn)管理而言，主要強(qiáng)調(diào)支撐未來移民管理的四大支柱：（1）抑制非法移民：解決移民問題根源，打擊國外人口走私團(tuán)伙，提高遣返比例；（2）邊境管理：拯救生命與加強(qiáng)外部邊境安全；（3）建立強(qiáng)大的共同難民政策；（4）建立全新的合法移民政策。European Commission， “A European Agenda on Migration，” http：//ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/whatwedo/policies/europeanagendamigration/backgroundinformation/docs/communication_on_the_european_agenda_on_migration_en.pdf， 20150523.簡言之，該議程大致構(gòu)建了一個較為全面的政策框架，其宗旨是統(tǒng)籌當(dāng)下緊急需求與未來長遠(yuǎn)管理，兼顧移民潮的上下游壓力，協(xié)調(diào)內(nèi)外合作，多種方法并重。

第一批一攬子計劃發(fā)布于《歐盟移民議程》出臺后的兩個星期，可看作是落實上述議程的第一步。該計劃針對《議程》中的四大緊急行動簡要給出相應(yīng)措施。European Commission， “European Commission Makes Progress on Agenda on Migration，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP155039_en.htm，20150527.同時，這也是為建立全新的合法移民政策做準(zhǔn)備，該計劃還表示歐盟藍(lán)卡政策要向民眾公開征詢意見。此階段相對具體的政策框架就是2015年5月27日歐盟委員會發(fā)布的《歐盟打擊移民走私行動綱要（20152020）》。European Commission， “EU Action Plan Against Migrant Smuggling （20152020），” http：//ec.europa.eu/antitrafficking/sites/antitrafficking/files/eu_action_plan_against_migrant_smuggling_en.pdf，20150527.鑒于此前發(fā)布的《歐盟移民議程》已把打擊移民走私確定為優(yōu)先議程，該行動綱要就是在整合以往確定的關(guān)鍵行動基礎(chǔ)上，設(shè)定執(zhí)行《議程》所必需的具體行動。行動綱要強(qiáng)調(diào)歐盟要對走私移民做出更強(qiáng)有力的反應(yīng)，強(qiáng)化防范移民走私和對弱勢移民的支持，提出與第三方進(jìn)行更有力的合作。

此階段歐盟雖然已提出應(yīng)對難民危機(jī)的宏觀政策框架和行動綱要，但因為對這次難民危機(jī)的規(guī)模和發(fā)展態(tài)勢估計不足，所以在實質(zhì)性具體行動上進(jìn)展不大。

2. 第二階段：政策行動力度明顯加大

隨著2015年9月初土耳其海灘溺亡小難民照片在全球網(wǎng)絡(luò)的迅速傳播及其震驚性效果，國際社會對難民危機(jī)的關(guān)注度顯著提高。從道義上講，歐盟面臨巨大的國際壓力；同時，這名遇難小難民的悲劇，折射出當(dāng)下歐洲難民危機(jī)愈演愈烈，內(nèi)部民眾壓力也迫使歐盟尋求更有力的行動。此后，歐盟以第二批一攬子執(zhí)行計劃出臺為開端，進(jìn)入了應(yīng)對危機(jī)的第二階段。歐盟行動的密度與政策力度都大大提升。此后的主要政策行動包括：優(yōu)先行動計劃，歐—土聯(lián)合行動計劃，巴爾干移民西行路線國家17點行動計劃，以及11月初的緊急基金撥款決定和瓦萊塔峰會對歐非移民問題合作的倡議，等等。

第二批一攬子執(zhí)行計劃宣告難民再安置計劃進(jìn)入第二輪：從意大利、希臘和匈牙利向其他22個成員國家（英國、愛爾蘭和丹麥不參與）轉(zhuǎn)移12萬名需要國際庇護(hù)的難民。歐盟要為兩輪的難民再安置計劃向成員國提供總計7.8億歐元的資金支持。其中，接收國平均每接收一位難民，將獲6000歐元；轉(zhuǎn)出第三國可得到平均每個難民500歐元的交通補(bǔ)助。計劃還補(bǔ)充說，如果成員國因不可抗因素而無法參加這次難民攤配，那就要相應(yīng)捐出GDP的0.002%作為財政貢獻(xiàn)。European Commission， “Refugee Crisis： European Commission Takes Decisive Action，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP155596_en.htm， 20150909.

隨后出臺的優(yōu)先行動計劃（2015年9月下旬）旨在確定移民來源安全國家清單，提高移民遣返比例。鑒于當(dāng)時遣返比例不足40%，歐盟訂立了遣返行動方案，發(fā)布遣返工作手冊，鼓勵非法移民自愿回國，力圖提高全境內(nèi)的遣返比例。就協(xié)調(diào)機(jī)制而言，提出在移民收容中心（Hoptspot）設(shè)置移民管理支持特別隊伍，由歐盟邊境局、歐洲刑警組織、歐盟難民支持署人員組成，以幫助當(dāng)?shù)卣?。同時準(zhǔn)備啟動公民保護(hù)機(jī)制（EU Civil Protection Mechanism）與快速邊境干預(yù)小組（Rapid Border Intervention Teams， RABIT）。前者是成員國為一線國家接收的難民提供物資與人力援助，后者是成員國提供邊境警力支持。European Commission， “Managing the Refugee Crisis： Immediate Operational， Budgetary and Legal Measures Under the European Agenda on Migration，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP155700_en.htm， 20150923.歐盟還聲稱已針對19個執(zhí)行不力的成員國發(fā)出怠慢執(zhí)法、貫徹不力的警告信，并將繼續(xù)通過司法程序敦促各國執(zhí)行統(tǒng)一的難民政策。但目前相關(guān)成員國并不買賬。

另外，根據(jù)2015年10月25日的巴爾干移民西行路線國家17點行動計劃，巴爾干地區(qū)的歐盟成員國可得到歐盟緊急資金援助，非歐盟成員國則有專項資金。歐盟邊防局可以為各國提供警力支持。為了限制移民二次流動，各方承諾不會在未告知鄰國之前就讓移民通過其邊界入境鄰國。各方互通信息，共同打擊人口走私，加強(qiáng)非法移民的遣返工作，敦促周邊國家簽訂再接納協(xié)議。European Commission， “Meeting on the Western Balkans Migration Route： Leaders Agree on 17point Plan of Action，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP155904_en.htm， 20151025.

在此階段，歐盟更重視尋求與第三方的合作并付諸行動。鑒于涌向歐洲的絕大部分難民途經(jīng)土耳其，土耳其被視為歐盟最重要的外部合作國。2015年10月達(dá)成的歐—土聯(lián)合行動計劃強(qiáng)調(diào)，涌入土耳其的敘利亞難民已超過220萬人，這一群體規(guī)模還在持續(xù)擴(kuò)大。行動計劃旨在從多方面減輕難民西進(jìn)給歐盟帶來的壓力。European Commission， “EUTurkey Joint Action Plan，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_MEMO155860_en.htm， 20151015.另外，2015年 11月，歐盟—非洲領(lǐng)導(dǎo)人峰會在馬耳他瓦萊塔召開，歐委會提出成立援助土耳其難民撥款機(jī)構(gòu)，歐盟將在20162017年投入總計5億歐元資金，成員國總計要投入25億歐元；提出支持土耳其加強(qiáng)海岸兵力巡邏與監(jiān)控隊伍，增強(qiáng)打擊非法偷渡的能力建設(shè)。歐土雙方就被遣返移民的重新接納達(dá)成諒解，表示要重視信息交換。歐盟將派遣歐盟邊防局聯(lián)絡(luò)官員前往土耳其，并歡迎土耳其派出聯(lián)絡(luò)官員到歐盟邊防局內(nèi)部及歐洲刑警組織內(nèi)開展合作。值得指出的是，歐盟為得到土耳其的全力配合，提出以啟動簽證自由化對話為獎勵，承諾幫助土耳其達(dá)到開展簽證自由化對話的前提要求，幫助其建立一個綜合全面、運(yùn)行良好的邊境管理系統(tǒng)。②European Commission， “President Juncker Launches the EU Emergency Trust Fund to Tackle Root Causes of Irregular Migration in Africa，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP156055_en.htm#_ftnref1， 20151112.

針對非洲，歐盟財政預(yù)算計劃撥出18億歐元用于創(chuàng)立非洲緊急信托基金（Emergency Trust Fund For Africa），試圖解決難民危機(jī)在非洲的重要源頭。計劃提出后，歐委會一直強(qiáng)調(diào)成員國貢獻(xiàn)。2015年11月12日，該基金在歐盟與非洲領(lǐng)導(dǎo)人瓦萊塔峰會上正式成立。迄今，有25個成員國與兩個非成員國（瑞士與挪威）承諾提供總計8130萬歐元，遠(yuǎn)低于所需的18億歐元成員國配套資金。②同時，歐盟與非洲的最大難民收容國埃塞俄比亞簽訂《移民與流動共同議程》（CAMM）。European Commission， “European Union and Ethiopia Sign Common Agenda on Migration and Mobility，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP156050_en.htm， 20151111.隨著難民危機(jī)升級，歐盟也迫切需要尋求非洲國家的支持。因為來自非洲的移民更多屬于經(jīng)濟(jì)移民，歐盟目前面臨提高難民遣返比例的難題，尤其需要非洲國家的合作和支持。

3. 第三階段：重新收緊難民接收政策

伴隨巴黎系列恐怖襲擊引發(fā)的連鎖反應(yīng)，歐洲內(nèi)部反對外來移民的聲音顯著高漲。德國科隆跨年夜千人性侵案再次把德國及歐洲民眾的反移民情緒拔高。相應(yīng)地，歐盟被迫調(diào)整此前比較寬松的難民接受政策，提出要加強(qiáng)外部邊境管控。

2015年12月15日，歐委會發(fā)布新的邊境管理一攬子措施，主要有三方面新變化：首先，鑒于遣返的一大障礙是被遣返者缺少有效的旅行證件，歐委會將為被遣返者制定統(tǒng)一規(guī)格的、第三國認(rèn)可的單程旅行證件。其次是對申根條約提出修改建議。歐盟公民也要同非歐盟公民一樣在外部邊境接受強(qiáng)制身份檢查（證件檢查與安全檢查）。檢查內(nèi)容將引入指紋識別等身份特征識別項目。此舉旨在防范大量人員流動中對內(nèi)部安全造成威脅的恐怖分子潛入。第三方面則涉及相關(guān)機(jī)構(gòu)改革。歐盟邊境管理局（Frontex）計劃被改組為具有更大權(quán)限的歐盟邊境與海岸警衛(wèi)局（European Border and Coast Guard）。新機(jī)構(gòu)不僅擁有更多的資金與人員，還擴(kuò)張了權(quán)力。緊急情況下，它不需要國家同意即可直接派遣警衛(wèi)進(jìn)行邊境管理干預(yù)。機(jī)構(gòu)下設(shè)的歐洲遣返干預(yù)隊伍（European Return Intervention Teams）也可在緊急情況下參與遣返非法移民工作，甚至在歐盟外部工作。European Commission， “European Agenda on Migration： Securing Europes External Borders，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_MEMO156332_en.htm， 20151215.當(dāng)然，這也引起不少成員國警惕。波蘭與匈牙利已公開表示對此關(guān)切。Laurence Peter， “Migrant Crisis： EU Border Security Becomes New Mantra，” http：//www.bbc.co.uk/news/worldeurope35140794， 20151219.

值得關(guān)注的是，2016年1月26日，歐盟成員國內(nèi)政部長會議宣布，歐盟委員會正全面評估應(yīng)對難民危機(jī)的措施，如果發(fā)現(xiàn)這些措施難以奏效，就會批準(zhǔn)成員國延長臨時邊檢措施要求。此后，歐盟委員會在2016年2月10日發(fā)布《歐洲移民議程優(yōu)先行動執(zhí)行情況報告》，簡要回顧了難民危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)和過去一年多來已采取的內(nèi)部應(yīng)對措施及外部行動，對今后歐盟的優(yōu)先行動做出規(guī)劃。比如：穩(wěn)定承受最大移民壓力的成員國（希臘和意大利）形勢，呼吁成員國在難民再安置方面的有效合作；呼吁有關(guān)成員國真正負(fù)起責(zé)任，對歐盟外部邊界實行強(qiáng)有力的管控；為確保安全的外部邊界，歐盟內(nèi)部申根體系包含了極大的靈活性，允許成員國在特定形勢下可暫時重新引入邊境管控。到達(dá)歐洲的移民和難民數(shù)量持續(xù)增加，已經(jīng)導(dǎo)致一些成員國采取構(gòu)筑圍欄和臨時引入內(nèi)部邊境管控等非同尋常的手段。當(dāng)然，歐盟也意識到重新引入內(nèi)部邊境管控可能造成的損害和經(jīng)濟(jì)代價。因此，歐盟認(rèn)為通過邊境管理一攬子計劃或許有利于更好地應(yīng)對所面臨的威脅。為此，文件強(qiáng)調(diào)要繼續(xù)完善移民遣返制度；并表示，執(zhí)行歐盟—土耳其聯(lián)合行動計劃對未來幾個月有效阻擋難民潮至關(guān)重要。European Commission， “Communication on the State of Play of Implementation of the Priority Actions Under the European Agenda on Migration，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP16271_en.htm， 20160210.

通過加強(qiáng)外部邊境管控、提高遣返比例等措施，歐盟采取了更嚴(yán)格的難民接收政策，也對一些國家引入內(nèi)部邊境檢查表示擔(dān)憂。畢竟申根體系是歐洲一體化的最主要成就之一，如果任由成員國重新引入或無限制地延長邊境管控期限，這將危及歐洲一體化的重要基石。因此，歐盟委員會于2016年3月4日專門發(fā)布《重新回歸申根路線圖》，強(qiáng)調(diào)盡快恢復(fù)申根體系和消除內(nèi)部邊境管控對歐盟的極端重要性，并提出歐盟需要采取3個行動：首先，必須采取步驟糾正由希臘造成的歐盟外部邊境管理的嚴(yán)重缺陷；其次，對待難民采取的“揮手示意通過”的方式必須終結(jié)，成員國必須都擔(dān)負(fù)起各自的責(zé)任并遵守歐盟法；再次，當(dāng)前某些成員國重新引入邊境管控的單邊決定需要用臨時邊控的協(xié)調(diào)方式取代，目的在于盡快解除內(nèi)部邊境管控，并于2016年12月底有一個清晰的目標(biāo)。European Commission， “Back to Schengen — A Roadmap，” http：//europa.eu/rapid/pressrelease_IP16585_en.htm， 20160304.

簡言之，歐盟在當(dāng)前難民危機(jī)中正面臨棘手的兩難境地：一方面，在接受難民和移民問題上被迫收緊政策；另一方面，又擔(dān)心因此而刺激和縱容成員國為了本國利益而不惜撕裂和損害申根體系的完整性和有效性。圍繞難民危機(jī)應(yīng)對而產(chǎn)生的這些新動向，意味著歐盟及其一體化進(jìn)程需要應(yīng)對多重挑戰(zhàn)。

三、 歐盟應(yīng)對難民危機(jī)面臨的多重挑戰(zhàn)

縱觀一年多來歐洲難民危機(jī)的演變態(tài)勢，可以發(fā)現(xiàn)，為應(yīng)對難民危機(jī)，歐盟內(nèi)部分歧正在加劇，歐洲一體化的基礎(chǔ)正受到嚴(yán)重侵蝕。

首先，成員國之間在應(yīng)對難民問題上仍然缺乏相互信任，不少成員國反應(yīng)冷淡，歐盟內(nèi)部尋求共識和采取協(xié)調(diào)行動進(jìn)展不力。

難民問題已經(jīng)引發(fā)歐盟內(nèi)部分化。在應(yīng)對難民危機(jī)方面，成員國不僅在財力、物力貢獻(xiàn)上不足，就連接收難民再安置的基本義務(wù)也未切實達(dá)成。歐盟委員會主席容克就此承認(rèn)，他很不滿意當(dāng)前的再安置進(jìn)展，照這個速度下去，要到2101年才能分配完這16萬難民。European Commission， “President Juncker Gives Latest State of Play on Measures to Tackle the Refugee Crisis and Calls for Further Action，” http：//ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/whatisnew/news/news/2015/20151113_1_en.htm， 20151113.雖然德國總理默克爾一再呼吁歐盟應(yīng)團(tuán)結(jié)一致共同分擔(dān)應(yīng)對，但不少國家仍趨向消極。一些中東歐國家（以匈牙利為代表），自行關(guān)閉邊境，盡量把移民限制在自己的國門之外，致使成員國之間相互抱怨。匈牙利、克羅地亞、斯洛文尼亞的領(lǐng)導(dǎo)人曾為此相互指責(zé)。歐盟成員國內(nèi)政部長曾于2015年9月22日在布魯塞爾舉行緊急會議，投票通過了轉(zhuǎn)移安置意大利、希臘等國境內(nèi)外來難民的方案，但難民攤派安置方案遭到部分成員國特別是東歐成員國的質(zhì)疑。捷克、斯洛伐克、羅馬尼亞和匈牙利投了否決票，芬蘭棄權(quán)。其中匈牙利對歐盟的移民配額制一直持強(qiáng)烈反對態(tài)度。

巴黎系列恐怖襲擊事件對歐洲安全和難民政策的影響很快顯現(xiàn)。2015年11月15日，歐盟領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表聯(lián)合聲明，強(qiáng)調(diào)歐盟將盡一切努力共同應(yīng)對恐怖主義威脅。因擔(dān)心恐怖分子利用難民潮混入歐洲進(jìn)而大幅提高恐怖犯罪風(fēng)險，不少成員國紛紛收緊難民接收政策，拒絕實施此前達(dá)成的移民安置配額，甚至自行關(guān)閉本國國境，重新恢復(fù)邊境檢查。例如，波蘭就率先宣布將不會再實施歐盟推進(jìn)的難民分配計劃。波蘭內(nèi)政部長希曼斯基強(qiáng)調(diào)，在得到安全保障之前，波蘭不會接收難民。匈牙利總理歐爾班也將巴黎恐怖襲擊與難民危機(jī)聯(lián)系起來。他在議會發(fā)表講話時指出，移民配額制會讓恐怖主義在歐洲蔓延，強(qiáng)調(diào)匈牙利和歐洲有必要重新審視難民政策。③⑤鞠輝：《“血色星期五”促歐盟重新檢視難民政策》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201511/18/c_128440003.htm，2015年11月18日。歐盟內(nèi)部的相互指責(zé)輪番升級。歐爾班指責(zé)德國在難民和移民問題上搞“道義帝國主義”，宣稱難民問題不是匈牙利或者歐洲的問題，而只是德國的問題；捷克媒體指責(zé)德國再次將自己的意志強(qiáng)加于其他國家，稱捷克與德國的關(guān)系受到難民問題的影響，已經(jīng)倒退回20年以前的水平；斯洛伐克政府上訴歐洲法院要求取消攤派計劃，稱其為“德國和布魯塞爾搞的閃電戰(zhàn)”。伍慧萍：《德國能否在難民危機(jī)中再次主導(dǎo)歐洲》，北京周報網(wǎng)， http：//www.beijingreview.com.cn/shishi/201601/t20160106_800046113.html，2016年1月6日。

目前，許多成員國已恢復(fù)歐盟內(nèi)部邊境檢查。如果任由此種傾向蔓延，這可能導(dǎo)致申根體系瓦解。巴黎恐怖襲擊后，法國力推歐盟各國立即采取邊境管控措施。2015年11月16日，奧朗德在國民議會發(fā)表演講時警告，除非采取邊境管控措施，否則，“伊斯蘭國”恐怖分子將把隔離墻和鐵絲網(wǎng)重新帶回歐洲。③自2015年9月德國政府突然宣布恢復(fù)與奧地利之間的邊境管制并重新實行邊防檢查以來，很快引發(fā)多米諾骨牌效應(yīng)，奧地利、法國、瑞典、丹麥、挪威等國紛紛恢復(fù)邊境檢查。截至2016年2月24日，比利時政府宣布恢復(fù)與法國的邊境管制，成為申根區(qū)第7個恢復(fù)邊界管制的國家。此外，巴爾干地區(qū)一些非歐盟成員國也在強(qiáng)化邊境控制，甚至設(shè)置圍欄和高墻，試圖阻止難民潮涌入。隨著越來越多歐洲國家恢復(fù)并加強(qiáng)邊境管制，申根體系的有效性和完整性正受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

難民危機(jī)持續(xù)惡化和歐盟整體應(yīng)對不力相互交織，歐盟內(nèi)部在應(yīng)對難民問題上的單邊行動和小團(tuán)體主義傾向不斷加劇。就在2016年2月歐盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會召開之前，捷克、匈牙利、波蘭和斯洛伐克4國總理預(yù)先在捷克首都布拉格舉行維謝格拉德集團(tuán)峰會，商討如何應(yīng)對難民危機(jī)。會后捷克總理索博特卡代表該集團(tuán)宣稱，如果希臘和土耳其不能限制進(jìn)入歐洲的難民數(shù)量，這4個東歐國家將支持馬其頓強(qiáng)化其與希臘邊界的管控措施。正如法國學(xué)者喬治·佐戈普魯斯所言：“歐盟的力量在于團(tuán)結(jié)，而目前歐盟內(nèi)部的單邊主義和小團(tuán)體主義甚囂塵上，逐漸取代歐盟的共同決策和集體行動，這意味著歐盟遇到了生存危機(jī)?！比螐骸峨y民危機(jī)加深歐盟裂痕》，載《人民日報》，2016年2月19日。

總之，難民和移民問題屬于歐盟內(nèi)部司法內(nèi)務(wù)合作的領(lǐng)域。由于主要難民來源地是敘利亞、阿富汗、伊拉克等戰(zhàn)亂地區(qū)，并且歐盟意識到目前尤其需要土耳其等外部第三方的合作與配合，這意味著難民危機(jī)已不單是歐盟司法內(nèi)務(wù)合作面對的難題，也是對歐盟共同外交與安全領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。然而，歐盟在這兩大領(lǐng)域都是政府間合作性質(zhì)。這意味著成員國必要時通過討價還價最大限度捍衛(wèi)自身國家利益是歐盟現(xiàn)行決策機(jī)制中所認(rèn)可的，也是歐盟在相關(guān)政策領(lǐng)域?qū)嵺`的常態(tài)性體現(xiàn)。目前歐債危機(jī)尚未完全退去，新的難民危機(jī)卻隨之而來，不少成員國對自身利益的關(guān)切遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了對歐盟整體利益的考慮，于是導(dǎo)致了互相推諉、宏觀層面構(gòu)想與具體應(yīng)對措施不到位的尷尬局面。

第二，面對洶涌的難民潮，歐盟成員國的國內(nèi)政治分歧也在加劇，反對外來移民的聲浪不斷高漲，進(jìn)一步撕裂歐洲內(nèi)部的社會共識。

作為歐洲難民政策的主要推動者，德國總理默克爾正受到來自國內(nèi)各派勢力越來越多的批評。尤其在巴黎系列恐怖襲擊后，連其所屬的基民盟（CDU）內(nèi)部也出現(xiàn)尖銳分歧。德國財政部長朔伊布勒公開表示，德國的難民問題猶如雪崩，隨時會釀成大禍。巴伐利亞州財政部長馬庫斯·索德爾表示，巴黎的血色恐怖已經(jīng)改變了一切，默克爾需要在難民政策上懸崖勒馬，不受控制的難民潮以及非法移民的時代應(yīng)該畫上句號。⑤德國《明鏡》周刊2015年9月下旬刊出的民意調(diào)查顯示，默克爾因其實施開放接納敘利亞等地移民的政策而在國內(nèi)聲望下降，民意支持比同年6月下跌5個百分點，落到第4名，但當(dāng)時仍有64%的支持率。隨著難民潮持續(xù)升溫，默克爾仍堅持開放寬松的難民政策，德國民眾及各派政治勢力對其批評和質(zhì)疑的聲音持續(xù)上漲，其國內(nèi)支持率一路下跌。根據(jù)2016年2月初的一項新民調(diào)顯示，81%的受訪者表示他們感覺政府沒有控制住難民局勢，只有18%的人認(rèn)為政府控制住了局面。與2016年1月相比，默克爾的支持率下跌了12個百分點，目前僅為46%，在最受歡迎政治家排行榜上名列第3位。這是她自2011年8月以來得到的最差成績?！赌藸栔С致实列碌汀罚氯A網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/world/201602/05/c_128706333.htm，2016年2月5日。2016年3月13日，德國3個州舉行地方議會選舉。票站出口民意調(diào)查顯示，默克爾領(lǐng)導(dǎo)的基民盟嚴(yán)重受挫，失去了在其中兩個州——巴登符滕堡州和萊茵蘭普法爾茨州的主導(dǎo)權(quán)。這次選舉被視為對默克爾接納難民政策支持度的檢驗，其結(jié)果可能在一定程度上也暗示著明年德國大選的走向。王一：《德國地方選舉初步結(jié)果：默克爾嚴(yán)重受挫》， 新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/world/201603/14/c_128797416.htm，2016年3月14日。難怪有評論指出，德國正處在難民危機(jī)之中，留給默克爾總理應(yīng)對危機(jī)的時間不多了，這位半年前為大批敘利亞難民敞開國門、被譽(yù)為“媽媽默克爾”的全球年度“最強(qiáng)女人”正面臨政治生涯中最艱難的考驗。姜鋒：《默克爾難民政策為何“失算”》，中國日報網(wǎng)， http：//www.chinadaily.com.cn/hqgj/jryw/20160307/content_14590105.html，2016年3月7日。

須強(qiáng)調(diào)的是，歐盟內(nèi)部反對外來移民的極右勢力和保守勢力近年來明顯抬頭。隨著法國極右翼勢力沉渣泛起，相關(guān)極右翼政黨不遺余力地煽動民眾的排外情緒，為自己獲得政治資本。巴黎系列恐怖襲擊后，法國極右翼政黨“國民陣線”領(lǐng)導(dǎo)人勒龐再度公開呼吁法國立即停止接收和安置難民。反移民和排外的“國民陣線”已經(jīng)在法國市鎮(zhèn)選舉與參議院選舉中獲得歷史性突破。2015年德國極右翼分子對難民營制造的各類襲擊事件超過700起。德國選擇黨中的右翼民粹主義者借助反移民口號在新聯(lián)邦州支持率上升至16%，并在2016年3月13日舉行的3個州地方議會選舉中成為贏家。波蘭新選舉出的保守黨不再承認(rèn)難民攤派方案。匈牙利對移民問題的強(qiáng)硬，部分原因也是因為歐爾班代表的保守勢力主政。他從2014年當(dāng)選后就堅決主張推翻前任寬松而“偽善”的移民政策。Observatoiremigration， “La Hongrie Fustige La Politique Libérale De lUE En Matière Dimmigration，” http：//www.observatoiremigration.org/lahongriefustigelapolitiqueliberaledelueenmatieredimmigration/， 20160108。2015年6月的丹麥議會選舉結(jié)果也令人矚目：以前首相、自由黨領(lǐng)袖拉斯穆森為首的中右翼反對黨聯(lián)盟（藍(lán)營）在丹麥議會中贏得超過半數(shù)的90個席位，獲得組閣資格。而其中具有民粹色彩的反移民政治傾向并對歐盟持不合作態(tài)度的右翼政黨丹麥人民黨在選舉中成為最大贏家，以21.1%的支持率躍居藍(lán)營第一大黨。很大程度上，歐洲難民危機(jī)助推了這些右翼勢力的崛起。

就目前歐洲的政治生態(tài)而言，右翼政黨勢力的崛起致使不少歐洲國家政治右轉(zhuǎn)。這種極端化的政治傾向與近年來歐洲民粹主義的興起密切相關(guān)。由于全球金融危機(jī)和歐洲債務(wù)危機(jī)的沖擊，歐洲經(jīng)濟(jì)近年來持續(xù)低迷，歐盟不少成員國債務(wù)高企，失業(yè)率居高不下，加深了歐洲社會內(nèi)部認(rèn)知的進(jìn)一步分裂。面對近年來外部移民的大量涌入，歐洲社會情緒的民粹傾向明顯加深。在對待移民問題上，嚴(yán)重排外的反移民情緒和極端種族主義思想蔓延。這種極端化、民粹化的政治傾向已經(jīng)影響到不少成員國的移民政策。有分析指出，民粹主義作為意識形態(tài)和社會思潮已經(jīng)蔓延至歐洲各國，改變了歐洲的政治生態(tài)；幾乎所有歐洲國家中，民粹主義政黨都在發(fā)展，他們拒絕普適性、跨國性，還抵制歐盟進(jìn)一步一體化，反對外來移民，等等。何亞非：《西方民粹主義興起與政治極端化》，載《中國新聞周刊》，2014年第21期，第6061頁。受此掣肘，歐盟今后應(yīng)對危機(jī)的效率和公信力有可能受到更多質(zhì)疑。

第三，歐盟尋求第三方合作應(yīng)對危機(jī)的思路仍存在變數(shù)。

如前所述，歐盟在2015年下半年重視與非洲和土耳其等國探討合作事宜。首先，通過提供發(fā)展援助，激勵非洲聯(lián)盟及有關(guān)國家配合歐洲計劃采取的非法移民和經(jīng)濟(jì)移民遣返工作。2015年11月舉辦的歐盟—非洲領(lǐng)導(dǎo)人峰會，重點討論了移民議題。歐盟已通過計劃草案，設(shè)立“信托基金”，說服和幫助非洲國家處置“非法移民的根本癥結(jié)”，并呼吁主要非法移民來源國和中轉(zhuǎn)國強(qiáng)化合作。雖然歐盟希望取得非洲國家的配合與支持，也表示愿意為此向非洲國家提供必要的經(jīng)濟(jì)援助，但并非所有非洲國家都愿意或真正付諸行動。比如，塞內(nèi)加爾非洲一體化部長哈迪姆·迪奧普對歐盟相關(guān)草案專門針對非洲移民表示不滿，聲稱不能容忍雙面標(biāo)準(zhǔn)。按其說法，歐盟傾向把中東和中亞地區(qū)的移民稱為“難民”，而把非洲人劃歸為“經(jīng)濟(jì)移民”，兩者待遇差距明顯。劉紅霞：《歐盟“放大招”：欲重金“遣返”非洲難民》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/world/201511/10/c_128409500.htm，2015年11月10日。

另外，根據(jù)此前達(dá)成的協(xié)議，歐盟將向土耳其提供30億歐元援助資金，幫助其改善難民生活條件，土耳其則將加強(qiáng)邊境管控，幫助歐盟甄別和遣返那些不具備難民資格的非法移民。但歐土各自對對方能否履行承諾均表示懷疑。因歐盟承諾的援助遲遲不到位，土耳其總統(tǒng)埃爾多安2016年2月11日在安卡拉發(fā)表演講時放出狠話，將抨擊矛頭對準(zhǔn)歐盟領(lǐng)導(dǎo)人，指責(zé)布魯塞爾將土耳其政府當(dāng)作“愚人”，“30億歐元沒有進(jìn)入我們的預(yù)算，它到底去哪了？”，甚至揚(yáng)言土耳其準(zhǔn)備“打開閘門”，讓境內(nèi)數(shù)以萬計的難民進(jìn)入歐洲。張偉：《歐盟承諾的援助未到位土耳其威脅“放任”難民入歐》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201602/13/c_128714018.htm， 2016年2月13日。

為強(qiáng)化合作，2016年3月在布魯塞爾連續(xù)舉行了2次歐盟-土耳其峰會，經(jīng)過艱難談判，就共同解決難民危機(jī)達(dá)成6點原則共識。土耳其承諾將接收遣返自希臘的“不正當(dāng)移民”，歐盟同意加倍提供難民援助資金、對土耳其公民入歐免簽和加速土耳其加入歐盟的談判進(jìn)程?；輹运骸锻炼渑c歐盟原則達(dá)成“難民交易”：以人換人》， 新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201603/09/c_128783997.htm， 2016年3月9日。3月18日，雙方達(dá)成具體協(xié)議。土耳其將采取必要措施防止新的難民進(jìn)入歐盟的海路或陸路通道，歐盟成員國將在自愿基礎(chǔ)上適時向難民提供人道主義援助。這里所說的土耳其采取“必要措施”，以及歐盟成員國所謂的“在自愿基礎(chǔ)上”等措辭，帶有模糊性和不確定性。雙方都想讓對方盡量承擔(dān)責(zé)任，但又設(shè)法為自己留下回旋余地。這些看似雙方目前都能接受的靈活性有可能為日后不作為或選擇性作為留下隱患。此外，歐盟將加快向土耳其發(fā)放30億歐元用于資助難民項目，并于2018年年底前啟動額外的30億歐元資助資金。帥蓉、張曉茹：《歐盟和土耳其就合作解決難民危機(jī)達(dá)成協(xié)議》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201603/19/c_1118379075.htm， 2016年3月19日。這意味著歐方需拿出數(shù)額不菲的資金兌現(xiàn)承諾。另外，土耳其把同意合作應(yīng)對難民危機(jī)與要求加快土耳其居民進(jìn)入歐盟國家簽證自由化進(jìn)程捆綁在一起，歐盟則附加限定前提，即要在土耳其達(dá)到“所有標(biāo)準(zhǔn)的情況下”才行。法國總統(tǒng)奧朗德透露，土耳其需達(dá)到72個條件才能實現(xiàn)簽證自由化，但現(xiàn)在“只達(dá)到了10個條件，另有26個在進(jìn)行中”。楊舒怡：《歐土就難民危機(jī)達(dá)成協(xié)議 如何落實受關(guān)注》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201603/20/c_128814177.htm， 2016年3月20日。希臘官員則擔(dān)心驅(qū)逐難民的現(xiàn)場發(fā)生暴力沖突，勢必會引發(fā)國際譴責(zé)。雙方承諾的具體落實都有不確定性。

歐盟認(rèn)為目前土耳其做出的努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。據(jù)歐盟提供的數(shù)據(jù)，目前每天仍有近2000名難民從土耳其方面“入境”歐盟。歐盟成員國仍然懷疑土耳其是否能完全履行承諾。奧地利和大部分中東歐成員國尤其質(zhì)疑歐盟以金錢換取土耳其配合的難民應(yīng)對之策。當(dāng)然，歐盟此前承諾援助土耳其的資金也未全部到位。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人圖斯克及德國總理默克爾目前仍然把落實歐—土聯(lián)合行動計劃、爭取土耳其的有效合作看作解決難民問題的首要外部選擇。歐土之間的政治交易依然存在諸多不確定性。即便2016年3月連續(xù)2次歐盟—土耳其峰會達(dá)成了所謂基本原則和執(zhí)行協(xié)議，歐盟內(nèi)部對土耳其是否有能力幫助歐盟緩解難民危機(jī)、協(xié)議能否有效落實仍有疑問。默克爾也承認(rèn)，該協(xié)議落實過程中勢必會遭遇困難。按照歐盟高級官員的說法，“這份協(xié)議的很多細(xì)節(jié)顯然銜接不暢，預(yù)計很多具體措施將在更低級別進(jìn)行協(xié)商”。楊舒怡：《歐土就難民危機(jī)達(dá)成協(xié)議 如何落實受關(guān)注》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201603/20/c_128814177.htm， 2016年3月20日。況且，歐洲將解決難民危機(jī)“押寶”于土耳其具有很大的風(fēng)險，因為土耳其自身正面臨嚴(yán)峻的難民壓力、腐敗指控、防止敘沖突外溢等挑戰(zhàn)，自身社會穩(wěn)定也存在很多變數(shù)。

在此交易中，輿論普遍認(rèn)為是歐盟更多求助于土耳其一方，土耳其會更有耐心，來自土耳其一方的變數(shù)更大。土耳其一旦認(rèn)為歐盟未滿足自己的愿望和要求，就很容易像埃爾多安總統(tǒng)此前曾威脅的那樣，會隨時“開閘”，放任難民涌入歐洲。歐洲輿論還擔(dān)心土耳其的貪腐問題。歐盟外交和安全政策高級代表莫蓋里尼強(qiáng)調(diào)，這筆援助款將會花在難民及其生活上，而不是給土耳其政府的。但有報道透露，腐敗問題讓土耳其不太可能打擊偷渡，因為這一“地下經(jīng)濟(jì)”規(guī)模每年超過10億歐元。王鈺深：《歐土“難民峰會”恐難各取所需》，載《解放日報》，2015年11月30日。值得深思的是，歐盟在此合作交易中似乎處于更為被動和脆弱的一方，《金融時報》近期評論說，歐盟從來沒有如此“可憐”地需要土耳其的幫助。這實在是對歐盟目前困境的莫大諷刺。

四、 結(jié)語

自2015年年初以來，歐盟重新定位和動員了其主要政策工具，抱著拯救生命、確保需要保護(hù)者獲得保護(hù)、管理邊界及流動性等目標(biāo)來應(yīng)對這場規(guī)?？涨暗碾y民危機(jī)。European Commission， “Addressing the Refugee Crisis in Europe： The Role of EU External Action，” http：//eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/？qid=1449676853221&uri=CELEX：52015JC0040， 20150909。歐盟應(yīng)對難民危機(jī)的政策行動呈現(xiàn)如下態(tài)勢：

一是歐盟已被迫重視資金投入，針對相關(guān)第三方合作被迫下注，即“金錢換配合”。歐盟不僅要為成員國與相關(guān)機(jī)構(gòu)提供緊急資金，而且需要特別重視針對土耳其與非洲的援助承諾。但是，目前歐盟內(nèi)部分歧嚴(yán)重，應(yīng)對難民問題的資金承諾能否如期到位并不令人樂觀，那種所謂“金錢換配合”的思路及其效果仍有待觀察。二是邊境管理由松趨嚴(yán)。面對管理不力的指責(zé)，歐盟確立安全源國家名單，提高難民甄別效率。在巴黎系列恐怖襲擊后，歐洲內(nèi)部強(qiáng)化邊控的呼聲高漲，被迫收緊難民政策，特別是對非法移民更加強(qiáng)硬，強(qiáng)調(diào)提高遣返比例，并通過協(xié)議敦促移民源國家對遣返移民的再接收。三是更加重視探尋多種政策工具和機(jī)制的綜合運(yùn)用。歐盟除了設(shè)立多個信托基金之外，還試圖發(fā)揮多個歐盟機(jī)構(gòu)（尤其是歐盟邊防局）的作用，并嘗試?yán)谩皻W盟公民保護(hù)機(jī)制”、“快速邊境干預(yù)隊伍機(jī)制”來解決新危機(jī)，同時首創(chuàng)在前線國家建立移民接收中心，并設(shè)立“移民管理支持特別隊伍”。但目前相關(guān)政策機(jī)制的效用發(fā)揮遠(yuǎn)遠(yuǎn)不盡如人意。

歐盟難民政策經(jīng)歷了反復(fù)搖擺的過程，清晰一致的戰(zhàn)略構(gòu)想依然體現(xiàn)不足。政策文件雖出臺了多個，但實際執(zhí)行效果仍有很大變數(shù)。歐盟委員會近期預(yù)測，截至2017年年底，將有300萬名各類移民涌入歐洲，其中2015年涌入100萬人，2016年為150萬人，2017年將降至50萬人。如果中東、北非地區(qū)持續(xù)動蕩，來自動亂區(qū)和貧困地區(qū)的各種難民和經(jīng)濟(jì)移民也就不會輕易停下奔赴歐洲的腳步。英國國際開發(fā)大臣賈絲廷·格里寧警告稱，歐洲眼下面臨的移民涌入困局不可能在短期內(nèi)得以解決，很可能將持續(xù)20年?！稓W盟欲砸20億美元“遣返”非洲難民》，新華網(wǎng)， http：//news.xinhuanet.com/world/201511/10/c_128411347_2.htm， 2015年11月10日。換言之，目前已經(jīng)被嚴(yán)重激發(fā)的難民潮，難以在短期內(nèi)看到妥善解決的曙光。這的確是歐盟面臨的一個新的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。