本刊記者 張 倪
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國際經(jīng)驗(yàn)助力中國金融監(jiān)管改革
本刊記者 張 倪
全球性金融危機(jī)的蔓延雖暴露了各國金融監(jiān)管的弊端,但一國的監(jiān)管體系是不可能脫離自身金融市場結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)而建立或完善的。國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所“中國金融監(jiān)管重構(gòu)研究”課題組(下稱“課題組”)近日在接受《中國發(fā)展觀察》記者采訪時(shí)指出,危機(jī)前,宏觀審慎監(jiān)管理念的欠缺、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)性不足等成為多國普遍面臨的問題。為此,《中國發(fā)展觀察》記者重點(diǎn)就美、英、日、澳及“金磚四國”金融監(jiān)管體系的革新舉措,在投貸聯(lián)動業(yè)務(wù)上的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)以及對中國金融監(jiān)管改革的借鑒與啟示等方面,對該課題組進(jìn)行了深入采訪。
2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后,世界各國紛紛開始了金融監(jiān)管體制的變革。根據(jù)課題組調(diào)查研究報(bào)告,《中國發(fā)展觀察》記者梳理總結(jié)了以下幾點(diǎn)共性舉措及其主要特點(diǎn):
第一,加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與央行在宏觀審慎監(jiān)管中的配合。其中,英國、澳大利亞以及“金磚四國”中的南非,均建立了“雙峰監(jiān)管”模式。根據(jù)2013年4月1日正式生效的英國《2012年金融服務(wù)法案》,新的英國金融管理框架下設(shè)立了三個(gè)專職機(jī)構(gòu),分別為金融政策委員會(FPC)、由原來金融服務(wù)局(FSA)拆分的審慎監(jiān)管局(PRA)和金融行為監(jiān)管局(FCA)。其中,F(xiàn)PC是英格蘭銀行理事會內(nèi)設(shè)的下屬委員會,其職能有四:一是檢測英國金融體系的穩(wěn)定性,識別和評估系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn);二是對外公布金融穩(wěn)定情況,發(fā)布金融穩(wěn)定報(bào)告(每年兩期);三是適時(shí)向PRA和FCA發(fā)布指令,保證宏觀審慎監(jiān)管的目標(biāo)和執(zhí)行;四是向英格蘭銀行、財(cái)政部、FCA、PRA或其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出建議。PRA是英格蘭銀行的下屬機(jī)構(gòu),其職責(zé)是對銀行、保險(xiǎn)公司和大型投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行微觀審慎監(jiān)管,并負(fù)責(zé)對整個(gè)金融行業(yè)的服務(wù)行為實(shí)施監(jiān)管。FCA的監(jiān)管對象包括英國各類金融機(jī)構(gòu),其監(jiān)管目標(biāo)是保障消費(fèi)者權(quán)益、保護(hù)和促進(jìn)英國金融體系完整性、促進(jìn)市場有效競爭。PRA和FCA相互協(xié)作并保持信息共享,接受FPC的指導(dǎo)。“英國金融監(jiān)管體制改革,強(qiáng)化了英國中央銀行的責(zé)任和權(quán)力,提升了中央銀行的地位,改革后的英格蘭銀行,集貨幣政策制定與執(zhí)行、宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管于一身,處于金融監(jiān)管的核心地位?!眹鴦?wù)院發(fā)展研究中心金融研究所所長、課題組負(fù)責(zé)人張承惠近日在接受《中國發(fā)展觀察》記者采訪時(shí)指出。
2011年,南非央行宣布,將效仿英國,在未來三年內(nèi),將金融監(jiān)管模式轉(zhuǎn)為“雙峰監(jiān)管”。在該模式下,金融監(jiān)管的目標(biāo)包括:監(jiān)管協(xié)調(diào)、審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管。金融監(jiān)管委員會由金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、非金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和其他利益相關(guān)者組成,確保金融監(jiān)管的整體協(xié)調(diào),是解決審慎監(jiān)管和市場行為監(jiān)管之間沖突的正式渠道。其中,金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會由南非央行、金融服務(wù)理事會和財(cái)政部組成,協(xié)調(diào)金融穩(wěn)定事項(xiàng)并努力減少風(fēng)險(xiǎn)。南非央行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管。財(cái)政部、金融服務(wù)理事會和國家信用監(jiān)管局則負(fù)責(zé)微觀方面的監(jiān)管和消費(fèi)者保護(hù)。
危機(jī)后,澳大利亞建立了以金融監(jiān)管委員會為基礎(chǔ)平臺的監(jiān)管框架,圍繞金融體系穩(wěn)定和消費(fèi)者保護(hù)兩大目標(biāo),優(yōu)化監(jiān)管資源配置并完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制,即“雙峰監(jiān)管”模式。金融監(jiān)管委員會由澳大利亞中央銀行、審慎監(jiān)管局、證券與投資委員會三家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及財(cái)政部組成。與英國不同,澳大利亞金融監(jiān)管委員會的四家成員機(jī)構(gòu)彼此獨(dú)立。
此外,日本在此方面也采取了相關(guān)舉措。課題組調(diào)查研究報(bào)告顯示,金融廳和日本銀行各自的法律地位,決定了這兩個(gè)機(jī)構(gòu)是日本宏觀審慎監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)。金融廳和央行,既明確分工,又加強(qiáng)協(xié)調(diào),則是日本宏觀審慎監(jiān)管體系的重要特點(diǎn)。危機(jī)后,這種協(xié)調(diào)進(jìn)一步加強(qiáng),主要體現(xiàn)在:一是法律層面都有明確要求向?qū)Ψ教峁﹨f(xié)助義務(wù)的條款。二是共同出席金融危機(jī)應(yīng)對會議,參與國家應(yīng)對金融危機(jī)的決策。三是經(jīng)常聯(lián)名發(fā)布指導(dǎo)性文件。
第二,加強(qiáng)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。一是加強(qiáng)對系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管。對此,美國新設(shè)了金融穩(wěn)定監(jiān)管理事會(FSOC)負(fù)責(zé)監(jiān)控系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)對金融體系中的系統(tǒng)性威脅,維持金融秩序;同時(shí),設(shè)立金融研究辦公室(OFR),隸屬于財(cái)政部,通過對金融問題的細(xì)致研究,支持FSOC的工作。二是加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在美國,系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)(FSOC)被授權(quán)對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行識別,美聯(lián)儲則被賦予統(tǒng)一對這些系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的權(quán)力。美聯(lián)儲在監(jiān)管中對這些機(jī)構(gòu)提出更高的資本金和流動性等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)要求,以增強(qiáng)其應(yīng)對經(jīng)濟(jì)波動的能力。
日本金融廳針對本國注冊的全球系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)及國外系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在日本的分支機(jī)構(gòu)分別建立了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。如針對日本三大銀行和野村控股分別建立了監(jiān)管小組。與此同時(shí),提升對保險(xiǎn)集團(tuán)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。
第三,強(qiáng)化對金融消費(fèi)者的保護(hù)。在澳大利亞,證券與投資管理委員會側(cè)重于對金融機(jī)構(gòu)的行為監(jiān)管,關(guān)注一般市場的個(gè)體行為,重點(diǎn)是保險(xiǎn)、證券領(lǐng)域。在維護(hù)消費(fèi)者利益方面,澳大利亞的主要做法包括三部分:一是金融機(jī)構(gòu)行為的合規(guī)管理。具體措施包括,根據(jù)金融機(jī)構(gòu)定期報(bào)告分析評估其表現(xiàn)以及通過監(jiān)管機(jī)制關(guān)注金融機(jī)構(gòu)高管的管理行為,關(guān)注金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域以及投訴意見等。二是公開募集資金的資格審核。三是信息披露。
美國首先是根據(jù)《多德—弗蘭克法》,在美聯(lián)儲之下創(chuàng)建了旨在保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——金融保護(hù)署(CFPA),并授予該機(jī)構(gòu)強(qiáng)制收購權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等權(quán)力,用以加強(qiáng)對金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)。其次,在證券交易委員會下,設(shè)立信用評級辦公室,保障投資者權(quán)益。此外,美國進(jìn)一步規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營活動,提高信息透明度,以降低金融機(jī)構(gòu)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”,維護(hù)金融消費(fèi)者和投資者的權(quán)益。
在加強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)和市場行為監(jiān)管層面,南非一是在金融服務(wù)理事會中,成立零售銀行服務(wù)市場行為的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二是主動實(shí)施全面的《公平對待消費(fèi)者倡議》,該倡議清晰闡明了市場行為監(jiān)管的原則,確保金融業(yè)消費(fèi)者保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)不變。同時(shí)還強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老基金的監(jiān)管要考慮保險(xiǎn)消費(fèi)者,尤其是脆弱的老年人群在退休后的財(cái)務(wù)窘境,便利養(yǎng)老基金的投資渠道,消除系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
課題組指出,在我國現(xiàn)行的分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理的金融監(jiān)管格局下,商業(yè)銀行從事股權(quán)投資面臨著來自法律和監(jiān)管規(guī)則方面的約束及限制。對此,美國與日本在銀行權(quán)益性投資業(yè)務(wù)法律制度層面已形成的較為成熟的經(jīng)驗(yàn)值得我們分析借鑒。
先來看美國。首先,在法律層面。美國的相關(guān)法律制度的演變具體分為四個(gè)階段:1933年前,美國《國民銀行法》只是原則性規(guī)定“銀行具有從事銀行業(yè)務(wù)所必需的附屬權(quán)利”;1933年通過的《格拉斯—斯蒂格爾法》以及《銀行控股公司法》確立了銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的原則,銀行原則上被禁止從事股權(quán)投資。為促進(jìn)小企業(yè)發(fā)展,美國于1958年通過的《小企業(yè)投資法》規(guī)定,銀行可向1家以上小企業(yè)投資公司或通過創(chuàng)設(shè)其他實(shí)體向小企業(yè)投資公司投資,但總投資額不得超過銀行資本與盈余之和的5%。由此,銀行或銀行控股公司可通過小企業(yè)投資公司或創(chuàng)投子公司,根據(jù)《小企業(yè)投資法》從事各類權(quán)益性投資,商業(yè)銀行權(quán)益性投資之門在面向維系美國經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)的小企業(yè)時(shí)已經(jīng)被打開了。1999年通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》結(jié)束了銀行、證券、保險(xiǎn)分業(yè)經(jīng)營的局面,放開銀行權(quán)益投資業(yè)務(wù)。金融危機(jī)后,2010年通過的《多德—弗蘭克法》實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管回歸,強(qiáng)調(diào)監(jiān)管隔離原則,并通過后續(xù)出臺的沃爾克規(guī)則限定銀行對私募股權(quán)基金投資比例不得超過核心一級資本的3%。另外,除了法律之外,美國貨幣監(jiān)理署于2004年發(fā)布釋義,允許銀行放貸以認(rèn)股權(quán)證形式收取貸款利息,并從技術(shù)細(xì)節(jié)上限定銀行只是在一瞬間持有股票,在任何一個(gè)交易日終銀行都不持有股票,且行使認(rèn)股權(quán)后的股票占比不得超過借款人普通股的1%。對此,美國貨幣監(jiān)理署表示,銀行以認(rèn)股權(quán)證的方式收取貸款利息,為其貸款業(yè)務(wù)提供了很大的靈活性,也提升了金融服務(wù)競爭力。遵循該釋義也會有效限制銀行股票投機(jī)行為,避免行使認(rèn)股權(quán)引起股市的劇烈波動。
再來看日本。1998年,日本國會通過《金融體制改革法》,允許銀行、證券、信托業(yè)以“異業(yè)子公司”的形式實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)交叉。具體而言,一是要求銀行須建立子公司并控制子公司50%以上的股權(quán)方可參與其他業(yè)務(wù);二是擴(kuò)大證券范圍的解釋,涵蓋股票、公司債券、商業(yè)票據(jù)等;三是建立防火墻,要求銀行與其證券子公司在進(jìn)行交易時(shí)貫徹?zé)o關(guān)聯(lián)原則。
日本《銀行法》遵循“銀行與商業(yè)相分離”的基本原則,對銀行及其子公司持有非金融公司股權(quán)的比例規(guī)定了5%的嚴(yán)格限制,但對創(chuàng)新型中小企業(yè)的權(quán)益性投資不受前述比例限制。
對比美、日兩國對銀行權(quán)益性投資的監(jiān)管法律法規(guī),課題組給出以下四點(diǎn)結(jié)論:一是恪守商業(yè)銀行業(yè)務(wù)之本,權(quán)益性投資等任何其他業(yè)務(wù)的發(fā)展,不能損害存款人利益以及銀行作為信用中介的根本職能定位。二是要在提升效率和實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定兩個(gè)目標(biāo)的動態(tài)平衡把握中探尋商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的最優(yōu)邊界,力求既能防范金融風(fēng)險(xiǎn)交叉?zhèn)魅竞屠鏇_突,又可以發(fā)揮范圍經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)協(xié)同效應(yīng)的持久動力。三是重視權(quán)益性投資邊界的設(shè)定。商業(yè)銀行是有限權(quán)利的產(chǎn)物,這些有限權(quán)利不應(yīng)毫無限制地延伸到一般商業(yè)活動。美、日兩國銀行法均設(shè)有完全放開對銀行普遍參與非金融企業(yè)權(quán)益性投資的管制。四是應(yīng)審慎設(shè)置豁免和例外條款,以實(shí)現(xiàn)社會利益最大化。促進(jìn)銀行向科技創(chuàng)新行業(yè)企業(yè)提供資金,可以提高國民經(jīng)濟(jì)效率,對宏觀經(jīng)濟(jì)的正面影響超過其負(fù)面影響,但同時(shí)必須有配套的審慎監(jiān)管措施,堅(jiān)持非投機(jī)和風(fēng)險(xiǎn)隔離原則,有效控制風(fēng)險(xiǎn)外溢。
與此同時(shí),我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到,上述各國開放、有序的金融市場,在很大程度上源自其良好的監(jiān)管環(huán)境,金融監(jiān)管規(guī)則和框架的持續(xù)革新。那么,上述國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對今后我國金融監(jiān)管改革將帶來怎樣的借鑒與啟示呢?課題組梳理總結(jié)了以下三點(diǎn)建議:
圖/中新社
第一,隨著金融形勢的變化,及時(shí)調(diào)整并完善監(jiān)管體系。中國金融業(yè)的發(fā)展已出現(xiàn)明顯的混業(yè)化趨勢,以互聯(lián)網(wǎng)金融為代表的金融創(chuàng)新日益模糊了行業(yè)界限,且局部金融危機(jī)時(shí)有發(fā)生,現(xiàn)行的監(jiān)管體系對金融形勢變化的適應(yīng)力正日益降低。為此,必須及時(shí)加以調(diào)整和改革,以提升監(jiān)管效率。
具體而言,首先,應(yīng)著力完善宏觀審慎監(jiān)管的頂層設(shè)計(jì)。本次危機(jī)對監(jiān)管最大的沖擊表現(xiàn)為對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)缺乏預(yù)見。我國同上述幾大經(jīng)濟(jì)體金融市場結(jié)構(gòu)、開放程度雖存在一定的差異,但對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、投資公司的監(jiān)管仍然需要有明確的頂層宏觀審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì),具體可借鑒英國審慎監(jiān)管局(PRA)的事先干預(yù)框架(PIF),尤其在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下,對銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行早期風(fēng)險(xiǎn)識別。
同時(shí),宏觀審慎應(yīng)于法有據(jù),明確分工。課題組在采訪時(shí)特別指出,日本在宏觀審慎架構(gòu)中的分工明確以及出色的協(xié)調(diào)性尤其值得我國分析與借鑒。日本金融廳、央行和財(cái)務(wù)省在宏觀審慎架構(gòu)中的地位都有著法律的明確授權(quán)規(guī)定,并以此明確了分工的總體原則。在此基礎(chǔ)上,通過具體的協(xié)調(diào)機(jī)制加強(qiáng)溝通,提高防范、控制系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的有效性,也有助于降低被監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對多頭、重復(fù)監(jiān)管的合規(guī)成本。
此外,加強(qiáng)金融法律體系建設(shè)。在法律法規(guī)建設(shè)方面,雖然我國已制定頒布了《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《保險(xiǎn)法》《外資金融機(jī)構(gòu)管理暫行條例》等,但這些法律法規(guī)存在諸多法律缺位。一些監(jiān)管以部門規(guī)章形式出現(xiàn),無法作為司法解決金融爭端的依據(jù)。因此,進(jìn)一步彌補(bǔ)法律空白、完善現(xiàn)有法律內(nèi)容,仍將是中國金融監(jiān)管改革的重要內(nèi)容。其中,課題組重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了今后落實(shí)金融消費(fèi)者保護(hù)的重要性與必要性。課題組建議,今后我國一方面應(yīng)盡快構(gòu)建統(tǒng)一的金融消費(fèi)者保護(hù)法律制度。另一方面,在完善金融監(jiān)管體制的過程中,應(yīng)注意加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù),可以考慮整合“一行三會”內(nèi)設(shè)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu),組建統(tǒng)一的市場行為監(jiān)管機(jī)構(gòu),在行政執(zhí)法層面落實(shí)金融消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)。
第二,加強(qiáng)金融監(jiān)管的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性。一是,加強(qiáng)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作。中國的監(jiān)管部門不如美英等國那般復(fù)雜,但同樣存在監(jiān)管機(jī)構(gòu)間合作與協(xié)調(diào)方面的問題。課題組指出,雖然我國“一行三會”之間建立了金融聯(lián)席會議的形式,但這種協(xié)調(diào)缺乏約束性,執(zhí)行力幾乎為零。監(jiān)管錯(cuò)位、越位、缺位的現(xiàn)象嚴(yán)重。為此,應(yīng)在更高層級建立協(xié)調(diào)機(jī)制。這其中,信息共享平臺的建設(shè)更是重中之重。
二是,完善金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)治理,健全金融同業(yè)自律機(jī)制。課題組表示,防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融安全,金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)建設(shè)比外部的金融監(jiān)管完善更為重要。在此方面,可重點(diǎn)借鑒美、英兩國金融機(jī)構(gòu)治理機(jī)制建設(shè)的經(jīng)驗(yàn),政府應(yīng)鼓勵金融機(jī)構(gòu)構(gòu)建高效的信息管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)信息采集、研究分析、信息資源的內(nèi)部快速傳輸和共享,充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效的內(nèi)部決策;鼓勵金融機(jī)構(gòu)根據(jù)銀行業(yè)發(fā)展和市場環(huán)境的變化,不斷調(diào)整和完善內(nèi)控制度,提升利用創(chuàng)新應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)發(fā)展的能力。此外,國家層面應(yīng)促進(jìn)中國金融業(yè)自律機(jī)制的建立與健全,充分發(fā)揮行業(yè)自律組織在同業(yè)競爭協(xié)調(diào)與監(jiān)督、行業(yè)合作與交流、市場發(fā)展與穩(wěn)定等方面的作用。
三是,研究建立地方金融監(jiān)管體系。中國地域廣闊,經(jīng)濟(jì)體量龐大。不同地域在金融發(fā)展方面各有特點(diǎn),差異較大。且有些地域特征的類金融業(yè)務(wù)尚未被納入中央層面的監(jiān)管框架。但是,在出現(xiàn)區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí),地方政府往往承擔(dān)了大量救助任務(wù)。在地方金融管理方面,責(zé)、權(quán)、利并不匹配。因此,應(yīng)研究建立地方金融監(jiān)管體系,減少監(jiān)管漏洞,維持地方金融穩(wěn)定。
第三,學(xué)習(xí)各國監(jiān)管模式的形成,不宜生搬硬套。各國金融監(jiān)管的持續(xù)改革都是建立在其金融市場特性的基礎(chǔ)之上的。需要強(qiáng)調(diào)的是,我國在金融監(jiān)管框架重構(gòu)的過程中,絕不能盲目地一味照搬別國做法,簡單地將機(jī)構(gòu)合并歸入銀行,而應(yīng)綜合考量監(jiān)管體制中的相關(guān)因素,合理調(diào)整不同部門之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。