黃永富

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美國(guó)氣候變化政策矛盾多變的國(guó)內(nèi)根源

黃永富

美國(guó)作為世界第一大經(jīng)濟(jì)體，在應(yīng)對(duì)全球氣候變化以及承擔(dān)減排責(zé)任等問(wèn)題上一直備受關(guān)注和飽受爭(zhēng)議。美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化政策經(jīng)歷了小布什政府時(shí)期的消極逃避，到奧巴馬政府時(shí)期的積極應(yīng)對(duì)。2001年，小布什政府宣布美國(guó)退出《京都議定書》，此舉極大地?fù)p害了美國(guó)國(guó)際形象。奧巴馬政府認(rèn)為，氣候變化問(wèn)題特別是涉及的能源問(wèn)題，不僅僅關(guān)乎其環(huán)境安全，還關(guān)乎其世界領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的地位和國(guó)際形象。為了培育綠色經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)、修復(fù)其國(guó)際形象和在新的全球治理格局體系中加強(qiáng)其霸主地位，奧巴馬政府自任職以來(lái)，積極推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化政策，并積極參與和引導(dǎo)當(dāng)前國(guó)際氣候變化談判和規(guī)則制定。

奧巴馬政府應(yīng)對(duì)氣候變化的基本策略是主張以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的自下而上的靈活機(jī)制；要求發(fā)展中國(guó)家共同承擔(dān)減排任務(wù)；將氣候問(wèn)題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源安全結(jié)合起來(lái)；依靠新能源和低碳經(jīng)濟(jì)來(lái)提升美國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際地位，以維護(hù)美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位和經(jīng)濟(jì)利益（杜莉，2014）。

美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法機(jī)制存在嚴(yán)重弊端

美國(guó)國(guó)會(huì)為兩院制議會(huì)，包括參議院和眾議院。議案可由任何一個(gè)議院提出，議案被一個(gè)議院批準(zhǔn)之后，將被送到另一個(gè)議院，該議案可能被通過(guò)、拒絕或修改。一項(xiàng)議案要成為法律，兩個(gè)議院必須都同意相同的版本且必須得到總統(tǒng)的簽署。當(dāng)總統(tǒng)否決某個(gè)議案后，其否決可以被兩院三分之二的多數(shù)投票所推翻。

奧巴馬政府在任職期間頒布了不少應(yīng)對(duì)氣候變化的政策性文件，也一直希望國(guó)會(huì)能通過(guò)有關(guān)氣候變化的立法。美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上的政治較量，特別是政黨之爭(zhēng)，是非常激烈的。由于美國(guó)復(fù)雜的立法機(jī)制和激烈的政治力量博弈，聯(lián)邦層面要通過(guò)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律是非常困難的，這與美國(guó)的兩院制立法制度密不可分。關(guān)于氣候變化的相關(guān)議案總是在一方議院通過(guò)后，卻難以在另一議院獲得足夠支持，從而導(dǎo)致議案難產(chǎn)。最終能上升到法律層面的專門應(yīng)對(duì)氣候變化的法律法規(guī)是非常有限的。

其中尤為突出的當(dāng)屬能源法案。為了確保美國(guó)在可再生能源和能源效率技術(shù)上的領(lǐng)導(dǎo)地位，以及保證應(yīng)對(duì)氣候變化不妨礙美國(guó)在新興市場(chǎng)的貿(mào)易競(jìng)爭(zhēng)力，尤其是在中國(guó)和印度市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，能源一直是美國(guó)氣候變化議案關(guān)注的焦點(diǎn)，包括可再生能源和能源效率。例如，美國(guó)旨在提高可再生能源發(fā)電量比重的法案已經(jīng)被30個(gè)州所采用，但在聯(lián)邦層面，此法案屢次被提到國(guó)會(huì)議程上，每次皆因不能同時(shí)獲得兩議會(huì)的批準(zhǔn)而無(wú)法成為聯(lián)邦層面的法律。

美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化政策為黨派之爭(zhēng)所掣肘

美國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化的立法困難使得行政規(guī)章變得非常重要。美國(guó)政府通常通過(guò)結(jié)合現(xiàn)有法律和行政命令來(lái)達(dá)到其應(yīng)對(duì)氣候變化的目的。

2 0 1 3年6月2 5日，美國(guó)發(fā)布了《總統(tǒng)氣候行動(dòng)計(jì)劃》（President’s Climate Action Plan）（以下簡(jiǎn)稱《計(jì)劃》）?！队?jì)劃》是迄今為止美國(guó)發(fā)布的最全面的全國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化計(jì)劃，它標(biāo)志著美國(guó)氣候變化政策從被動(dòng)走向主動(dòng)、從分散走向集中，從模糊走向清晰。《清潔能源計(jì)劃》（Clean Power Plan）是《計(jì)劃》中最具有代表性的具體措施之一。奧巴馬政府于2015年10月23日正式發(fā)布了《清潔能源計(jì)劃》，它成為美國(guó)政府減少化石能源發(fā)電廠二氧化碳排放的第一個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。

美國(guó)環(huán)境保護(hù)署（EPA）充分利用1963年頒布的《清潔空氣法》（Clean Air Act）賦予它的權(quán)力來(lái)制定規(guī)章制度。EPA為各州設(shè)置了2030年以前的減排目標(biāo)。若各州都行動(dòng)起來(lái)，到2030年發(fā)電廠二氧化碳排放量將減少8.7億噸（The Economist, 2015b）。該法案要求各州在2018年以前提交計(jì)劃，并于2022年取得成果。EPA還提出了一個(gè)新的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)在提高能源效率和利用可再生能源發(fā)電方面取得較好成績(jī)的州給予一定數(shù)量的“污染信用”（Pollution Credits），可用來(lái)抵消以后的排放量。新計(jì)劃還給予各州更多的自由度用于碳交易。

EPA基于《清潔空氣法》所賦予的權(quán)力來(lái)規(guī)制溫室氣體排放的法律基礎(chǔ)來(lái)源于2007年最高法院的一項(xiàng)裁定。該裁定確定二氧化碳為污染物，并將其相關(guān)問(wèn)題劃歸EPA管轄。然而，EPA的舉措在國(guó)會(huì)從一開始就遭到極大的反對(duì)。比如，在第112屆和113屆的國(guó)會(huì)眾議院，不斷有共和黨議員指責(zé)EPA的舉措是美國(guó)政府繞過(guò)國(guó)會(huì)氣候立法對(duì)溫室氣體采取的行動(dòng)，要求廢除EPA的權(quán)力。共和黨議員們?cè)噲D讓由共和黨擔(dān)任州長(zhǎng)的州政府忽略EPA，并試圖讓美國(guó)人相信總統(tǒng)正在提高他們的電費(fèi)和削弱國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)能力。

到目前為止，美國(guó)參議院并未批準(zhǔn)任何眾議院通過(guò)的限制EPA規(guī)制國(guó)內(nèi)溫室氣體排放權(quán)力的議案。奧巴馬總統(tǒng)也表示，他會(huì)否決任何含有限制EPA權(quán)限的議案。由于參議院和奧巴馬總統(tǒng)的支持，EPA監(jiān)管國(guó)內(nèi)溫室氣體的權(quán)力并未受到太大影響。也正由于EPA的積極行動(dòng)，美國(guó)在溫室氣體立法相對(duì)薄弱的情形下，仍然取得了較有成效的溫室減排效果。

與國(guó)會(huì)的情形相似，EPA監(jiān)管國(guó)內(nèi)溫室氣體的權(quán)力也受到了司法部門的挑戰(zhàn)。EPA的一些舉措甚至被許多州告到了法院（The Economist, 2015a）。幸運(yùn)的是，對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的行政命令具有司法管轄權(quán)的哥倫比亞地區(qū)法院對(duì)涉及EPA的案件中做出了有利于EPA的司法判決。最高法院也裁定并重復(fù)強(qiáng)調(diào)EPA有權(quán)根據(jù)《清潔空氣法》來(lái)監(jiān)管美國(guó)國(guó)內(nèi)的溫室氣體排放，盡管最高法院仍然有權(quán)限制EPA其他有可能違反法律的行政舉措（比如最高法院對(duì)EPA在規(guī)范發(fā)電廠排出的水銀、砒霜和其他有毒物資時(shí)沒(méi)有考慮成本進(jìn)行了責(zé)罰）。就奧巴馬政府新發(fā)布的《清潔能源計(jì)劃》，俄克拉荷馬州共和黨總檢察長(zhǎng)斯格特·普奴伊特（Scott Pruitt）聯(lián)合其他26個(gè)州向最高法院起訴了該計(jì)劃。另外，已有大約20個(gè)私營(yíng)企業(yè)（主要是能源用戶和供應(yīng)商）也起訴這一計(jì)劃，預(yù)計(jì)還會(huì)有其他企業(yè)。但是預(yù)計(jì)2017年以前最高法院不會(huì)裁定這起訴訟。普遍認(rèn)為，2016年如果共和黨在總統(tǒng)選舉中獲勝，新任總統(tǒng)將舍棄EPA的這些規(guī)定。

圖/中新社

在國(guó)會(huì)議案和司法上未達(dá)到目的的反對(duì)者并未善罷甘休，他們?cè)噲D通過(guò)聯(lián)邦預(yù)算來(lái)限制EPA的權(quán)力。在美國(guó)經(jīng)歷了財(cái)政危機(jī)以及政府的短暫關(guān)停后，聯(lián)邦開支被大幅削減，應(yīng)對(duì)氣候項(xiàng)目和相關(guān)機(jī)構(gòu)更是成為削減的目標(biāo)。盡管EPA規(guī)制溫室氣體排放的權(quán)力沒(méi)有受到影響，應(yīng)對(duì)氣候變化預(yù)算從2010年的103億美元削減到2013年的7.9億美元和2014年的8.2億美元，對(duì)國(guó)際氣候變化的財(cái)政承諾也被大幅削減。

盡管美國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化聯(lián)邦層面上相關(guān)的法律比較有限，但在州層面卻存在著大量關(guān)于氣候變化的政策法規(guī)，一些有抱負(fù)的州已采取積極的應(yīng)對(duì)氣候變化政策。美國(guó)的州大體可分為三類（The Economist, 2015c）：第一類為出于經(jīng)濟(jì)、政治原因而反對(duì)環(huán)保政策的州，比如俄克拉荷馬州。第二類是支持環(huán)保政策的州，比如加利福尼亞州、馬薩諸塞州和馬里蘭州，這些州通常有“上限和交易機(jī)制”（Cap-and-Trade Regimes）。第三類州對(duì)聯(lián)邦政府環(huán)保政策持模棱兩可的態(tài)度。

關(guān)于第一類持反對(duì)態(tài)度的州，俄克拉荷馬州州長(zhǎng)瑪麗·花林（Mary Fallin）曾下達(dá)一個(gè)命令，禁止該州執(zhí)行任何聯(lián)邦環(huán)保政策。該州共和黨總檢察長(zhǎng)斯格特·普奴伊特則是最令?yuàn)W巴馬總統(tǒng)頭疼的反對(duì)派。斯格特·普奴伊特認(rèn)為，《清潔能源計(jì)劃》試圖指派官員到各州以執(zhí)行聯(lián)邦的政策和意圖直接侵害了各州的權(quán)利?？纤莺臀鞲ゼ醽喼轂橛蓛蓚€(gè)共和黨控制的煤炭生產(chǎn)大州。參議院多數(shù)黨領(lǐng)導(dǎo)人米奇·邁康諾（Mitch McConnell）在肯塔基州參議員的競(jìng)選口號(hào)就是“煤碳、槍支和自由”，他呼吁所有的州抵制《清潔能源計(jì)劃》。西弗吉尼亞州總檢察長(zhǎng)帕特里克·莫里希（Patrick Morrisey）連同他的至少14位州總檢察長(zhǎng)伙伴都對(duì)奧巴馬總統(tǒng)的環(huán)境政策持反對(duì)態(tài)度。

關(guān)于第二類持積極態(tài)度的州，到2014年年底，美國(guó)共有32個(gè)州出臺(tái)了應(yīng)對(duì)氣候變化的政策和計(jì)劃，其中一些州實(shí)施了嚴(yán)格限制溫室氣體排放的政策。加州是美國(guó)在溫室氣體減排方面處于領(lǐng)導(dǎo)地位的一個(gè)州，其中加州的《全球變暖解決方案法（AB32）》（Global Warming Solutions Act）旨在嚴(yán)格控制機(jī)動(dòng)車尾氣排放的帕夫列（Pavley）法，以及《加利福尼亞環(huán)境質(zhì)量法案》中有關(guān)溫室氣體排放的規(guī)定均為加州應(yīng)對(duì)氣候變化立法的典型代表。加州還積極利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)溫室氣體減排，2012年其碳排放權(quán)交易市場(chǎng)開始運(yùn)行，一年后市場(chǎng)規(guī)模就達(dá)到14億美元，對(duì)于加州實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)起到積極推動(dòng)作用。

幾點(diǎn)啟示

不應(yīng)該對(duì)中美氣候變化合作前景有過(guò)高的期待。過(guò)去30多年來(lái)，中美雙方已經(jīng)在氣候變化領(lǐng)域開展了廣泛合作，簽訂了許多相關(guān)雙邊或多邊協(xié)議。2014年簽署的《中美應(yīng)對(duì)氣候變化聯(lián)合聲明》標(biāo)志著中美氣候變化合作達(dá)到一個(gè)新的高度。2015年9月25日和2016年3月31日公布的《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》再次傳遞了中美共同推動(dòng)全球氣候治理的積極信號(hào)，展示了兩國(guó)加快落實(shí)各自國(guó)內(nèi)氣候行動(dòng)目標(biāo)的決心。受其兩院制立法制度的消極影響，美國(guó)國(guó)內(nèi)在應(yīng)對(duì)氣候變化的立法非常困難，經(jīng)濟(jì)方面的立法如碳稅立法，在美國(guó)國(guó)會(huì)幾乎不可能得到通過(guò)。美國(guó)的黨派之爭(zhēng)，特別是共和黨控制的國(guó)會(huì)，將導(dǎo)致美國(guó)國(guó)內(nèi)應(yīng)對(duì)氣候變化政策的不穩(wěn)定性和反復(fù)性。所以，我國(guó)不應(yīng)該對(duì)中美氣候變化合作前景有過(guò)高的期待。

不應(yīng)該對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)減排計(jì)劃和承擔(dān)國(guó)際責(zé)任有過(guò)高的期待。比如說(shuō)，奧巴馬政府2015年發(fā)布的《清潔能源計(jì)劃》僅僅涉及一個(gè)經(jīng)濟(jì)部門，即化石能源發(fā)電廠?；茉窗l(fā)電廠的二氧化碳排放量?jī)H占全國(guó)排放量的三分之一，而該計(jì)劃并未涉及二氧化碳排放量占三分之二的經(jīng)濟(jì)部門，且該計(jì)劃設(shè)定的減排目標(biāo)與2005年的排放水平相比較，一半減排目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)。關(guān)于氣候變化國(guó)際責(zé)任，在2015年12月結(jié)束的巴黎會(huì)議上，以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家不僅拒絕承諾任何量化的氣候減排和融資目標(biāo)，還一味要求發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)同樣的減排責(zé)任，并向部分發(fā)展中大國(guó)（主要是對(duì)我國(guó)）施壓以提供氣候資金。美國(guó)的政黨，特別是共和黨，完全是從其狹隘的國(guó)內(nèi)利益出發(fā)，不太可能會(huì)站在國(guó)際道義和全球利益的高度來(lái)做決策，現(xiàn)在是這樣，未來(lái)也會(huì)是這樣。所以，我國(guó)不應(yīng)該對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)減排計(jì)劃和承擔(dān)國(guó)際氣候變化減排和出資責(zé)任有過(guò)高的期待。

探索建立“中美聯(lián)合碳排放權(quán)交易所”，充分利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)促進(jìn)合作。美國(guó)的黨派之爭(zhēng)將對(duì)中美氣候變化合作前景產(chǎn)生消極的影響，但是中美之間倘若能開展一些能為個(gè)人和企業(yè)帶來(lái)實(shí)惠的合作，美國(guó)的政黨對(duì)中美合作的態(tài)度和看法將會(huì)改變，構(gòu)建中美聯(lián)合碳排放權(quán)交易所也許是一個(gè)好的例子。與中國(guó)相比，美國(guó)在低碳減排、新能源和碳排放權(quán)交易等方面擁有明顯的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。美國(guó)雖然還沒(méi)有建立起聯(lián)邦層面的統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，但是在地方層面，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行良好、有效，為建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。比如前文提到的加州碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。除了州碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，美國(guó)還有區(qū)域性的、跨州的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，比如區(qū)域溫室氣體交易市場(chǎng)（Regional Greenhouse Gas Initiative，RGGI）和以加州為首的西部協(xié)議溫室氣體交易市場(chǎng)（Western Climate Initiative，WCI）等。美國(guó)各州和地區(qū)還積極創(chuàng)建各種創(chuàng)新性的氣候融資機(jī)制 （Climate Financing Mechanism），比如康涅狄格洲和紐約的“綠色銀行”（Green Banks）來(lái)促進(jìn)清潔能源發(fā)展。

建立中美聯(lián)合碳排放權(quán)交易所將為中美兩國(guó)企業(yè)提供前所未有的發(fā)展機(jī)會(huì)。具體地說(shuō)，一方面，美國(guó)需要碳排放權(quán)信用的企業(yè)可以從中國(guó)買到相對(duì)便宜的碳排放權(quán)信用；另一方面，美國(guó)許多掌握先進(jìn)低碳減排技術(shù)的企業(yè)可以通過(guò)投資中國(guó)獲取生產(chǎn)利潤(rùn)和可在碳市場(chǎng)上交易的碳排放權(quán)信用，而中國(guó)因此獲得所需的技術(shù)。建立中美聯(lián)合碳排放權(quán)交易所還將為未來(lái)全球碳排放權(quán)交易所的規(guī)則制定進(jìn)行有益的探索。另外，中美企業(yè)還可以開展共同研發(fā)，共享相關(guān)知識(shí)產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。比如，中國(guó)可以提供研發(fā)場(chǎng)地和研發(fā)資金，美國(guó)可以提供技術(shù)和人才資源，可優(yōu)先選擇在清潔能源和提高能源利用效率等領(lǐng)域開展合作。

（作者感謝沈家文、何晶晶、吳真如等專家提出的建設(shè)性修改建議。本文觀點(diǎn)僅是作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表作者所在單位及上級(jí)主管部門的觀點(diǎn)）

作者系國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)際合作中心學(xué)術(shù)委員會(huì)秘書長(zhǎng)、研究員