蘇 楊

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國(guó)家公園歸誰(shuí)管？

蘇 楊

蘇楊，環(huán)境科學(xué)博士。現(xiàn)任國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，《管理世界》雜志社副總編輯，兼任國(guó)家發(fā)改委國(guó)家公園體制建設(shè)核心專家組成員。主要專注于人口、資源、環(huán)境政策的研究。

歸誰(shuí)管，很敏感。這是連普羅大眾都敏感卻毫無參與空間的話題——說了也白說。但不說白不說，這么多相關(guān)者還是將這個(gè)話題變成了這兩年來各個(gè)以國(guó)家公園為主題的論壇上的重要看點(diǎn)。有部委的與會(huì)者在提問和討論時(shí)喋喋不休甚至窮追到底但主題又一成不變：國(guó)家公園誰(shuí)來管？這種討論最后往往演變成向主導(dǎo)國(guó)家公園體制試點(diǎn)的部委叫板——國(guó)家公園該歸誰(shuí)管？

一、不是問題的癥結(jié)和體制改革的重點(diǎn)

討論“歸誰(shuí)管”前，要明確中央在十八屆三中全會(huì)《決定》中提到的是“建立國(guó)家公園體制”，其目的在中央2015年9月發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中已經(jīng)說得全面而清晰：“加強(qiáng)對(duì)重要生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和永續(xù)利用，改革各部門分頭設(shè)置自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制，對(duì)上述保護(hù)地進(jìn)行功能重組……保護(hù)自然生態(tài)和自然文化遺產(chǎn)原真性、完整性”。顯然，重點(diǎn)在于通過體制上的統(tǒng)一管理來加強(qiáng)保護(hù)，促進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)。這個(gè)階段，把“歸誰(shuí)管”看得如此重，這是對(duì)中央的國(guó)家公園體制試點(diǎn)理解不夠。國(guó)家發(fā)改委等十三部委發(fā)布《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)方案》）和國(guó)家發(fā)改委辦公廳出臺(tái)《國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案大綱》后，不少部委對(duì)這個(gè)問題高度關(guān)注并各抒己見甚至唇槍舌劍，即便中央的《生態(tài)文明體制改革總體方案》出臺(tái)后，這個(gè)問題的提問者們甚至不懼“妄議中央”。

以“說了也白說”的筆者看來，目前中國(guó)自然保護(hù)地普遍存在的沒有保護(hù)好、沒有服務(wù)好、沒有經(jīng)營(yíng)好等問題，只與資源權(quán)屬問題怎么解決、資金怎么保障、是否統(tǒng)一規(guī)劃和管理、是否與相關(guān)制度有關(guān)，與具體的誰(shuí)來管并沒有直接聯(lián)系。這個(gè)問題真正值得討論，是因?yàn)?016年3月《“十三五”規(guī)劃綱要》中明確了“建立國(guó)家公園體制，整合設(shè)立一批國(guó)家公園”。即在完成試點(diǎn)后，肯定在“十三五”末期要設(shè)立一批國(guó)家公園，這樣，“國(guó)家公園歸誰(shuí)管”這個(gè)問題就非給答案不可了——屆時(shí)，國(guó)家公園都建起來了，總要明確歸誰(shuí)管吧。但這個(gè)問題確實(shí)很難回答，其既涉及更宏觀的行政管理體制改革，也涉及生態(tài)文明八項(xiàng)基礎(chǔ)制度，還必須考慮具體的管理體制機(jī)制各種形態(tài)的合理性與可行性，包括管理體制中的權(quán)屬確定和權(quán)利劃分，也涉及管理單位體制（這其中又包括中央的機(jī)構(gòu)如何設(shè)置和基層的國(guó)家公園具體管理機(jī)構(gòu)如何設(shè)置）。

“歸誰(shuí)管”，本質(zhì)在權(quán)。要把國(guó)家公園管好，如《試點(diǎn)方案》所提，既涉及前端的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬和規(guī)劃?rùn)?quán)，也涉及中端的日常管理權(quán)（包括執(zhí)法和為日常管理提供支持的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定等），還涉及后端的干部政績(jī)考核和自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)等。僅就前端和中端而言，就有大量的國(guó)家和地方利益的分割、部門間利益的分割，所以“權(quán)”也就成為國(guó)家公園體制建設(shè)中與“錢”并列的焦點(diǎn)（參見拙文《十說國(guó)家公園體制元年》）。各方對(duì)“統(tǒng)一、規(guī)劃、高效”的改革方向并無異議，分歧主要集中在“統(tǒng)一”統(tǒng)到哪個(gè)“一”上。

實(shí)際上，圍繞權(quán)的制度設(shè)計(jì)如果有了偏差，只會(huì)給不當(dāng)利用開了政府許可的口子，管理的結(jié)果肯定只會(huì)對(duì)全國(guó)起到帶頭（搗亂）作用。以號(hào)稱中國(guó)大陸建設(shè)國(guó)家公園最早、規(guī)模最大的云南為例。目前，云南已有11個(gè)省里掛牌的“國(guó)家公園”，制定發(fā)布了八項(xiàng)國(guó)家公園地方技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（省林業(yè)廳牽頭制定），還頒布了大陸第一個(gè)“《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）”。但這些規(guī)范性文件出臺(tái)過程并不規(guī)范，沒有報(bào)備中央并銜接國(guó)家的各相關(guān)文件。另外，有些試點(diǎn)建設(shè)公園的文件，還有與現(xiàn)代管理理念和有關(guān)法規(guī)沖突之處。如《云南省玉龍納西族自治縣老君山國(guó)家公園保護(hù)管理?xiàng)l例》規(guī)定：設(shè)立老君山國(guó)家公園保護(hù)管理局，行使人民政府授權(quán)的職責(zé)，實(shí)行政企分開，同時(shí)負(fù)責(zé)國(guó)家公園的保護(hù)管理和開發(fā)利用工作。這樣，管理局既是授權(quán)的行政主體，又是經(jīng)營(yíng)者（開發(fā)利用）?！稐l例》還規(guī)定，國(guó)家公園的經(jīng)營(yíng)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。在一定期限內(nèi)，通過特許將項(xiàng)目授予經(jīng)營(yíng)者投資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)，期限屆滿后無償移交給授權(quán)主體；在一定期限內(nèi)，委托特許經(jīng)營(yíng)者提供公共服務(wù)。這就相當(dāng)于縣政府授權(quán)可以由一個(gè)企業(yè)整體壟斷“國(guó)家公園”內(nèi)的全部經(jīng)營(yíng)，且居然把公共服務(wù)也委托給企業(yè)。這樣的授權(quán)，只是承認(rèn)了像普達(dá)措那樣將公園整體交給經(jīng)營(yíng)者的地方合法性，絕無可能體現(xiàn)“權(quán)為民所謀”。《條例》明確由云南省政府林業(yè)行政部門負(fù)責(zé)本省國(guó)家公園的管理和監(jiān)督，從這些規(guī)定中并未看出與林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)的本質(zhì)區(qū)別，相反為相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展開了口子。

目前這個(gè)階段，國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)作為國(guó)家保護(hù)價(jià)值最高的區(qū)域，先行進(jìn)行生態(tài)文明制度試點(diǎn)，并探索出符合《生態(tài)文明體制改革方案》要求的國(guó)家公園管理體制，以更好地體現(xiàn)“保護(hù)為主”和“全民公益性優(yōu)先”，這才是目的。在體制試點(diǎn)階段，明確歸誰(shuí)管，不僅無助于摸索出統(tǒng)一、規(guī)范、高效的體制，還可能使部門利益被固化。

所以，《試點(diǎn)方案》也只是要求由省垂直管試點(diǎn)區(qū)。從目前已經(jīng)落地的三江源國(guó)家公園試點(diǎn)方案來看，并沒有明確哪個(gè)部門進(jìn)行日常管理，只是機(jī)構(gòu)由省直管、資金以國(guó)家為主。未來，通過試點(diǎn)，系統(tǒng)總結(jié)各種情況后，再明確歸誰(shuí)管也不遲，畢竟目前真正由中央認(rèn)可的國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)總共才9個(gè)，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒到國(guó)家的事情不通過“條條”管理就忙不過來的地步。

二、中國(guó)現(xiàn)狀和國(guó)外案例并不意味著合理

國(guó)家公園畢竟太火了，2013年十八屆三中全會(huì)《決定》的“建立國(guó)家公園體制”八個(gè)字能一石激起千層浪，說明相關(guān)部委和地方既認(rèn)可這種形式，也渴望借機(jī)實(shí)現(xiàn)大的變革。按中國(guó)的慣例，在其位才能謀其政，所以相關(guān)者對(duì)“誰(shuí)坐管理位”都帶有一種本能性的“求知欲”。

很多次論壇上，有些部委的代表會(huì)舉很多個(gè)國(guó)家的案例來說明國(guó)家公園歸環(huán)保部門管或林業(yè)部門管，屬于國(guó)際慣例。林業(yè)部門的觀點(diǎn)還常常有“挾天子以令諸侯”的架勢(shì)：林業(yè)是自然資源管理部門，中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》定的生態(tài)文明八項(xiàng)制度的第一項(xiàng)就是自然資源資產(chǎn)確權(quán)，而林業(yè)部門有產(chǎn)權(quán)的自然保護(hù)地從中國(guó)的保護(hù)地面積上看絕對(duì)是主體——占了50%以上。且其提法好像也有道理：以自然生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)歸屬建立國(guó)家公園體制，是尊重和保護(hù)、落實(shí)產(chǎn)權(quán)的客觀需要。目前，我國(guó)自然生態(tài)資源包括土地、森林、濕地、野生動(dòng)植物資源等，其產(chǎn)權(quán)涵蓋所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)和處置權(quán)等，所有權(quán)既有國(guó)家所有，又有集體所有?！段餀?quán)法》規(guī)定“國(guó)家、集體、私人的物權(quán)和其他權(quán)利人的物權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵犯”。自然生態(tài)資源無論國(guó)家、集體或者個(gè)人所有，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫角袑?shí)尊重和有效保護(hù)，不能因?yàn)榻?guó)家公園體制，就隨意剝奪、改變自然生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)歸屬。這以外，還編出了一條道理，以自然生態(tài)資源權(quán)屬為基礎(chǔ)建立國(guó)家公園體制，是推進(jìn)改革試點(diǎn)平穩(wěn)進(jìn)行的有效途徑，可以減少改革試點(diǎn)的混亂，有利于改革試點(diǎn)的平穩(wěn)推進(jìn)和資源保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定?？偨Y(jié)起來，林業(yè)部門的觀點(diǎn)就是：“林業(yè)部門在國(guó)家公園建設(shè)方面擁有資源、產(chǎn)權(quán)和體制優(yōu)勢(shì)，且試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)豐富、保護(hù)機(jī)構(gòu)健全，應(yīng)盡快建立以林業(yè)部門為主管部門的國(guó)家公園管理體制”。

這些說法，應(yīng)該說是有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)的，甚至還可以找到諸多國(guó)外案例佐證。如果學(xué)術(shù)一點(diǎn)，可以按兩個(gè)維度對(duì)世界上現(xiàn)行的國(guó)家公園管理體制進(jìn)行分類：①?gòu)膶蛹?jí)維度可分為三種：以美國(guó)為代表的中央主導(dǎo)型，國(guó)家公園由中央專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃和垂直管理；以澳大利亞為代表的地方主導(dǎo)型，地方自治管理，由原住民和地方相關(guān)政府部門平等參與、共同管理；以日本、英國(guó)為代表的中央地方相結(jié)合型，由中央政府立法和監(jiān)督，中央和地方政府會(huì)同社區(qū)居民共同管理。就三者的特點(diǎn)而言，中央主導(dǎo)型能夠保證統(tǒng)一管理，資金支持力度較大。地方主導(dǎo)型更關(guān)注社區(qū)參與，在人、地約束下更能取得全面支持。②從部門維度可分為三種：以美國(guó)為代表的資源部門管理型（以自然生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)歸屬為基礎(chǔ)，美國(guó)國(guó)家公園管理局隸屬于統(tǒng)籌管理所有聯(lián)邦政府土地的內(nèi)政部）；以日本為代表的環(huán)境部門管理型（日本環(huán)境省內(nèi)部設(shè)有自然環(huán)境局國(guó)家公園課。這種類型中也包括加拿大的公園管理處Parks Canada Agency，建立于1911年，是世界上最早的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，隸屬環(huán)境部）；還有多個(gè)國(guó)家設(shè)在農(nóng)林部門，如芬蘭在中央政府設(shè)立了國(guó)家公園管理局，接受農(nóng)林部領(lǐng)導(dǎo)；泰國(guó)國(guó)家公園由國(guó)家林業(yè)廳內(nèi)設(shè)國(guó)家公園處，對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行垂直管理。

從各國(guó)的情況來看，各有各的土地權(quán)屬和傳承關(guān)系，也就各有各的“歸誰(shuí)管”結(jié)果。在許多國(guó)家，林業(yè)或環(huán)保來管的確有優(yōu)勢(shì)。但麻煩在于，建立國(guó)家公園體制，目前這個(gè)階段的重點(diǎn)在于體制，全民公益的體制很難由部門建立起來——大家都聽說過國(guó)家利益部門化。從公共管理理論來分析，這種管理方式還真可能產(chǎn)生一種弊端：激勵(lì)不相容。即如果將全民公益事交由一個(gè)部門利益高度相關(guān)的部門管，這個(gè)部門會(huì)傾向于首先發(fā)展部門利益。例如，環(huán)保部門本來是自然保護(hù)區(qū)的綜合管理部門，理應(yīng)像美國(guó)環(huán)保署一樣，只是依法監(jiān)督美國(guó)的各類保護(hù)地，但其以示范的名義建設(shè)了幾百個(gè)自然保護(hù)區(qū)后，卻已然變成了一個(gè)資源管理部門，其自身的保護(hù)區(qū)會(huì)得到各種行政資源傾斜，其對(duì)其他系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)的監(jiān)管就難言公平。這種類似的事，在國(guó)家公園體制試點(diǎn)過程中也已經(jīng)發(fā)生：有的部委想主導(dǎo)改革，未遂后不僅變本加厲地自行其是，還利用其政府職能干擾改革。例如，某個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)的統(tǒng)一管理?xiàng)l件較好，絕大部分土地是國(guó)有林區(qū)，其實(shí)施方案通過國(guó)家指導(dǎo)、省里組織的初審后，這個(gè)區(qū)域的行政領(lǐng)導(dǎo)居然被某部委約談，理由是不能將國(guó)有林區(qū)納入改革，這樣會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失。進(jìn)入國(guó)家公園會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)流失！看來，這個(gè)部門的“國(guó)家”和國(guó)家公園的“國(guó)家”不是一個(gè)國(guó)家？

公平而言，我國(guó)的環(huán)保和林業(yè)這兩個(gè)部委參與國(guó)家公園的基礎(chǔ)很好，不僅從“三定”方案來看是國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)的主要職責(zé)承擔(dān)者（環(huán)保部是自然保護(hù)區(qū)的綜合管理部門，林業(yè)系統(tǒng)的保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園等則占了保護(hù)地面積的近九成），也在國(guó)家公園方面有了多年的探索和積累，科研基礎(chǔ)也相對(duì)扎實(shí)，參與的積極性很高（當(dāng)然，這包括想主導(dǎo)的積極性更高）。這樣，從旁觀者角度看，好像就成了：不僅國(guó)家搞一套，自己搞一套。如果在未來的大部制改革中，環(huán)保、林業(yè)部門能有更妥善的安排，更接近美國(guó)的資源管理部門，也許將來歸他們管也能很好地體現(xiàn)全民公益。而在目前這樣的體制改革之初，環(huán)保、林業(yè)部門代表在各種論壇上發(fā)難常常針對(duì)的部門是——國(guó)家發(fā)改委。其牽頭改革，主導(dǎo)國(guó)家公園體制方案設(shè)計(jì)，但其從來都是未來也將是一個(gè)綜合部委，不可能親自對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行行業(yè)管理。就是說，一旦形成國(guó)家公園體制總體方案，國(guó)家發(fā)改委就會(huì)與國(guó)家公園體制建設(shè)的具體事務(wù)脫離關(guān)系，改革者功成身退，這種改革與某個(gè)資源管理部門來主導(dǎo)的改革，你說哪個(gè)靠譜？

三、確定“歸誰(shuí)管”的改革路線圖應(yīng)是依托大改革、分步建體制

跳出國(guó)家公園，“歸誰(shuí)管”的事在哪個(gè)領(lǐng)域都是大事，因此，行政管理體制的大部制改革和《生態(tài)文明體制改革總體方案》中也都有詳細(xì)說法。

如《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，對(duì)自然資源的管理就說得很詳細(xì)：“按照所有者和監(jiān)管者分開和一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，整合分散的全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，組建對(duì)全民所有的礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、海域、灘涂等各類自然資源統(tǒng)一行使所有權(quán)的機(jī)構(gòu)。完善自然資源監(jiān)管體制。將分散在各部門的有關(guān)用途管制職責(zé)，逐步統(tǒng)一到一個(gè)部門，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間的用途管制職責(zé)……分清全民所有中央政府直接行使所有權(quán)、全民所有地方政府行使所有權(quán)的資源清單和空間范圍。中央政府主要對(duì)部分國(guó)家公園直接行使所有權(quán)”。

細(xì)究起來，這個(gè)國(guó)家統(tǒng)一管理的部門以及基層各國(guó)家公園管理局，有五方面權(quán)利要統(tǒng)一：①規(guī)劃?rùn)?quán)?？臻g規(guī)劃是國(guó)家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。要整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，首先從規(guī)劃層面解決保護(hù)地管理破碎化問題；②人事權(quán)。國(guó)家公園范圍內(nèi)的人力資源制度，必須要?jiǎng)?chuàng)新，否則就很難達(dá)到美國(guó)基層的國(guó)家公園仍有大把博士從事科研、科普的境界； ③資金權(quán)。有一定（最好是法定）的資金渠道保障，并統(tǒng)一使用；④經(jīng)營(yíng)監(jiān)管權(quán)，即國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)及范圍外使用國(guó)家公園品牌的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行準(zhǔn)入管理和服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格等方面的監(jiān)管；⑤執(zhí)法權(quán)。這指的是綜合執(zhí)法權(quán)，即在國(guó)家公園范圍內(nèi)，由國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使與資源管理相關(guān)的綜合執(zhí)法權(quán)。

表1 生態(tài)文明八項(xiàng)基礎(chǔ)制度與國(guó)家公園管理“錢、權(quán)”制度設(shè)計(jì)的關(guān)系

再具體到管理機(jī)構(gòu)設(shè)置，這涉及兩個(gè)問題：①中央的機(jī)構(gòu)如何設(shè)置，基層的國(guó)家公園具體管理機(jī)構(gòu)如何設(shè)置？②兩個(gè)層級(jí)的管理機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)范圍分別是什么？如何體現(xiàn)到“三定”方案中？

依筆者的個(gè)人管見，須先確定總體原則，再有具體方案。

總體原則可用“三個(gè)有利于”概括。①有利于與中央的大部制、統(tǒng)一專業(yè)管理的機(jī)構(gòu)改革方向銜接。這主要針對(duì)中央的機(jī)構(gòu)設(shè)置，應(yīng)對(duì)同類型資源實(shí)行集中統(tǒng)一管理，類似美國(guó)的體制：國(guó)家公園管理局這樣的資源管理專業(yè)部門，接受其他行業(yè)監(jiān)督部門（如美國(guó)環(huán)保署）依法監(jiān)管，避免行業(yè)監(jiān)督部門直接管理資源（既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員）。②有利于推進(jìn)生態(tài)文明基礎(chǔ)制度系統(tǒng)落地。這對(duì)中央和基層的機(jī)構(gòu)都適用：《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出了生態(tài)文明八項(xiàng)基礎(chǔ)制度（參見表1），但迄今這些制度很難成龍配套地落地。一個(gè)統(tǒng)籌的資源管理部門，易于將國(guó)家保護(hù)價(jià)值最高的區(qū)域建設(shè)成為生態(tài)文明基礎(chǔ)制度的先行先試區(qū)，并通過自然資源資產(chǎn)確權(quán)、多規(guī)合一等方面的制度建設(shè)使國(guó)家公園“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先”的宗旨獲得全方位的制度保障。③有利于處理與地方政府的關(guān)系。這主要針對(duì)基層管理機(jī)構(gòu)：國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)所在區(qū)域，大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)區(qū)域，地方政府（或地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)）若同時(shí)身兼國(guó)家公園管委會(huì)職責(zé)（這在中國(guó)較多，如黃山等），則會(huì)陷入經(jīng)濟(jì)學(xué)所說的激勵(lì)不相容境地，難以體現(xiàn)“保護(hù)為主、全民公益性優(yōu)先，這也要求基層國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)單獨(dú)設(shè)置，而地方政府通過生態(tài)文明制度建設(shè)形成有利于國(guó)家公園的周邊環(huán)境。

對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體方案有二：①對(duì)中央的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的建議：與中央的機(jī)構(gòu)改革大方向一致，利用中共中央“十九大”機(jī)構(gòu)改革的機(jī)遇，在中央未來設(shè)立的自然資源統(tǒng)一管理的大部下（類似美國(guó)的內(nèi)政部），設(shè)置對(duì)全國(guó)的國(guó)家公園進(jìn)行統(tǒng)一行業(yè)管理（國(guó)家公園暫時(shí)隸屬地方政府但由中央的國(guó)家公園管理局進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管并給予專項(xiàng)資金補(bǔ)助）的國(guó)家公園管理局。

②基層的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)，獨(dú)立設(shè)置的對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)所有自然資源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)，在國(guó)家公園建設(shè)期可先由省級(jí)地方政府垂直管理，條件成熟時(shí)逐漸上交國(guó)家，由國(guó)家直接行使所有權(quán)。這樣，國(guó)家公園基層管理機(jī)構(gòu)與地方政府的事權(quán)不交叉，各司其職，整合后的國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)暫時(shí)可保留多塊牌子（如自然保護(hù)區(qū)管理局、風(fēng)景名勝區(qū)管理局），以在中央機(jī)構(gòu)改革完成前銜接既有資金渠道和優(yōu)惠政策。

這樣的建議并非空中樓閣，其現(xiàn)實(shí)可行性可參考2016年3月5日印發(fā)的《三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，其中明確：垂直管理、中央事權(quán)：所有權(quán)由中央政府直接行使，試點(diǎn)期間由中央政府委托青海省政府代行。省級(jí)層面，將依托三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理局，組建由省政府直接管理的三江源國(guó)家公園管理局，對(duì)公園內(nèi)的自然資源資產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)、管理和運(yùn)營(yíng)（合并多個(gè)管理機(jī)構(gòu)）。將園區(qū)涉及縣級(jí)政府有關(guān)自然資源資產(chǎn)管理的部分隊(duì)伍和人員整合到管理局，具體統(tǒng)一履行對(duì)各園區(qū)的管理職責(zé)。同時(shí)，在園區(qū)探索開展資源環(huán)境綜合執(zhí)法，解決“九龍治水”問題。管理局還將農(nóng)牧、國(guó)土、林業(yè)、水利等部門全部整合起來，在草原監(jiān)理、綜合執(zhí)法以管理局為主、地方政府管理為輔。地方政府只管市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、社會(huì)穩(wěn)定。（與地方政府大部制改革結(jié)合起來）三江源區(qū)的12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)保護(hù)站，村設(shè)立保護(hù)組。這樣明確的“歸誰(shuí)管”，可能是青海省能夠許下這樣目標(biāo)的底氣之一：“一年夯實(shí)基礎(chǔ)工作、兩年完成試點(diǎn)任務(wù)、五年建成國(guó)家公園”。希望今后全國(guó)的國(guó)家公園都能像三江源這樣從根源上全部統(tǒng)一管理，那時(shí)，“歸誰(shuí)管”問題至少對(duì)國(guó)家來說并不太有所謂：下面千條線，上面一根針。下面各國(guó)家公園都統(tǒng)一管理，上面由誰(shuí)統(tǒng)籌，完全可以在機(jī)構(gòu)改革中通過部門職能的切分和國(guó)有自然資源產(chǎn)權(quán)權(quán)屬的劃分來設(shè)計(jì)。至于相關(guān)部委的工作人員，筆者也有個(gè)換位思考：劃到哪個(gè)部委，不都是中央政府的公務(wù)員？與其在環(huán)保部做一個(gè)邊緣化司局的公務(wù)員，還真不如到國(guó)家公園管理局去當(dāng)個(gè)主力。何況，美國(guó)國(guó)家公園管理局都只定位于國(guó)家公園的管家（steward）而非主人（owner），我們?cè)趺淳筒荒芏ê米约旱奈唬?/p>