張瑩++劉歡++彭安瀾

[摘要]十八屆三中全會以來，“官邸制”一詞進(jìn)入大眾視野，然而到目前為止，國內(nèi)對于官邸制的價值內(nèi)涵的剖析仍較為缺乏，制度構(gòu)建也未成一套完整體系。文章將從官邸制的相關(guān)概念入手，探討中國特色官邸制的價值內(nèi)涵，進(jìn)而對中國特色官邸制的構(gòu)建提出設(shè)想。

[關(guān)鍵詞]中國特色官邸制；價值內(nèi)涵；制度構(gòu)建

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625134

1官邸制的基本概念

11官邸制的含義

何謂官邸呢？《辭?！泛汀冬F(xiàn)代漢語詞典》將官邸解釋為“由公家提供的高級官員的住所，區(qū)別于私邸”。中國特色官邸制研究課題負(fù)責(zé)人、國家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，“所謂官邸制，就是由國家為重要官員在任期內(nèi)提供住房的一種制度。”[1]由此可知，官邸制是關(guān)于為特定級別官員在任職期間提供居所并對其進(jìn)行規(guī)范的制度。官員本人對此沒有產(chǎn)權(quán)。

12官邸制的基本特征

由上文官邸制的含義，我們可以得出官邸制具有以下幾個特征：

第一，官邸區(qū)別于私邸。官員對官邸只有居住權(quán)，沒有產(chǎn)權(quán)。而私邸作為官員的私人財產(chǎn)，依法享有所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)。

第二，官邸制具有政治屬性。官邸制一方面是國家對官員居所的規(guī)范化，主要基于官員以權(quán)謀私和政治生活公開透明的考慮。另一方面也是對某些高級官員的一種政治待遇和特殊權(quán)利，解決官員尤其是異地交流干部的住房問題，消除他們甚至家屬基本的顧慮，從而使官員能夠全身心投入到工作中去。

第三，官邸制的對象是在職的官員。它的基本運行原則是“任職居住，卸職離開”，也就是說官員只有在任職期間，才可以享有官邸的居住權(quán)，一旦出現(xiàn)升任、調(diào)任、退休等情況，官員及其家屬都要在規(guī)定的時間內(nèi)、按照特定程序搬離現(xiàn)居所，方便下一任官員入住，可謂是“鐵打的官邸，流水的官員”。

2官邸制的價值內(nèi)涵

官邸制的價值內(nèi)涵主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

21提高公共資源的利用率，實現(xiàn)帕累托改進(jìn)

根據(jù)帕累托優(yōu)化理論，一項政策的出臺，能夠使部分人受益的同時，不會使其他人的利益受損，這便會實現(xiàn)帕累托優(yōu)化，而對這種優(yōu)化的持續(xù)，能夠帶來利益存量的增加，從而達(dá)到帕累托最優(yōu)的理想狀態(tài)。由于我國普遍地存在干部交流、異地任職、升職轉(zhuǎn)任等情況，往往會造成官員住房的重復(fù)建設(shè)，再加之官員住房信息的不公開及銜接機(jī)制不完善，官員違規(guī)異地占房的現(xiàn)象普遍存在，造成國有或公有資產(chǎn)的流失。官邸制的確立，會形成“鐵打的房子，流水的官員”的局面，而官邸制的監(jiān)管機(jī)制、信息公開機(jī)制等配套制度的補(bǔ)充，會抑制國有或公有資產(chǎn)的流失。綜上，官邸制能夠提高公共資源的利用率，逐步達(dá)到帕累托最優(yōu)。

22遏制“以權(quán)謀房”問題

孟德斯鳩認(rèn)為，權(quán)力如果不受到限制，將會無限擴(kuò)張。1998年起，國務(wù)院相繼發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》《在京中央和國家機(jī)關(guān)部級干部住房制度改革實施意見》 等政策，為了平衡干部群眾待遇，減少特權(quán)色彩，逐步實現(xiàn)住房貨幣化市場化?！胺扛摹币环矫鏋槲覈氽≈频拇_立奠定了基礎(chǔ)，另一方面也出現(xiàn)了官員“以權(quán)謀房”的腐敗問題，如官員違規(guī)集資建房、倒賣出租住房、違法侵占住房、低價購買住房等[2]。汪玉凱教授認(rèn)為建立官邸制是抑制官員住房腐敗的一把利器，因為將官員住房的所有權(quán)和使用權(quán)區(qū)分開來，避免權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生，從根本上遏制以權(quán)謀房問題。

23強(qiáng)化官員的責(zé)任感和公仆意識

官邸制為官員提供官邸，這不僅會增強(qiáng)官員的榮譽感，還會增強(qiáng)官員對國家的認(rèn)同感。因為官邸產(chǎn)權(quán)屬于國家，在某種意義上，它是國家的象征；而官員就任時搬進(jìn)官邸，也是一種政治儀式。受政治儀式潛移默化的官員會時刻提醒自己是國家形象的代言人和人民利益的維護(hù)者。官員只有意識到自己身上肩負(fù)的使命和責(zé)任，才能定好位置、擦亮眼睛、去除官僚氣息、做好人民公仆，以不辜負(fù)國家的委托和人民的信任。

3中國特色官邸制的構(gòu)想

建設(shè)中國特色的官邸制度是解決干部住房腐敗問題，完善中國廉政治理體系的必然要求，建設(shè)中國特色的官邸制應(yīng)該從以下幾個方面入手。

31自身體系的設(shè)計

（1）適用主體。在官邸制的概念中，將其適用主體概括為高級官員。學(xué)術(shù)界也形成了許多觀點，其中有代表性的是汪教授的“四類人”。具體指，一是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人中的總書記、國家主席、國務(wù)院總理、全國人大常委會委員長、全國政協(xié)主席及其他政治局常委；最高人民法院院長、最高人民檢察院檢察長；二是省、自治區(qū)、直轄市的書記、省長（自治區(qū)主席、市長）、人大常委會主任、政協(xié)主席以及法院院長和檢察院檢察長；三是市、縣（含縣級市）兩級的書記、市長（縣長）、人大常委會主任、政協(xié)主席、法院院長和檢察院檢察長；四是異地交流的領(lǐng)導(dǎo)崗位，如組織部長、紀(jì)委書記、公安局長等[1]。筆者認(rèn)為，汪教授在國家級、省級層面的主體范圍較為合理，既考慮到了中國共產(chǎn)黨“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的政治地位，又平衡了立法、行政、司法三權(quán)長官的政治待遇。

（2）管理機(jī)構(gòu)。亨廷頓認(rèn)為，新的政治職能要由專門化的政治機(jī)構(gòu)來履行。建設(shè)中國特色官邸制是一項政治工程，其重要性和復(fù)雜性不言而喻。筆者根據(jù)中國目前黨政體制的現(xiàn)狀和特征，建議成立中共中央官邸制建設(shè)辦公室，主要承擔(dān)議事協(xié)調(diào)功能，總體協(xié)調(diào)住建部、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門，此外，在住建部內(nèi)部設(shè)立官邸制建設(shè)總司，具體執(zhí)行上述機(jī)構(gòu)的決策，如“官邸的選擇和建設(shè)可以由官邸制建設(shè)司來進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和設(shè)計，確定建設(shè)公費預(yù)算，并公之于眾。”[3]在地方上，可以對口建立相應(yīng)級別的官邸制管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)該區(qū)域官邸的建設(shè)、運行和維護(hù)。

（3）運行原則?！拌F打的房子，流水的官員”是官邸制的一個顯著特征。所以，通過構(gòu)建“彈性入住，硬性搬離”機(jī)制，可以作為官邸制的運行依據(jù)。其一，所謂彈性入住，即區(qū)分必須入住、選擇入住兩種官員。對于中央官員，強(qiáng)調(diào)的是國家形象，對于省市級地方首長代表地方形象，這兩類都必須要入住國家提供的專門官邸[3]。異地交流的官員是“以權(quán)謀房”的主體，更應(yīng)該入住官邸，減少其受賄腐敗的機(jī)會。而對于某些有宗教信仰的或少數(shù)民族官員應(yīng)根據(jù)實際情況給予其選擇入住官邸的權(quán)利，可以通過住房補(bǔ)貼來代替，避免“一刀切”。其二，所謂硬性搬離，即規(guī)定所有卸任官員搬離官邸的時間范圍，參考國際慣例，筆者建議規(guī)定國家級領(lǐng)導(dǎo)3個月期限，省級及其以下均為1個月期限。

32配套制度的確立

（1）官員的財產(chǎn)公示和登記制度。實行官邸制的主要目的在于有效遏制“以權(quán)謀房”問題，而對官員的不動產(chǎn)進(jìn)行公示和登記便成為先決利劍。調(diào)查主要官員的實際房產(chǎn)并予以公示，杜絕以往出現(xiàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部超標(biāo)違規(guī)建房、非法占有住房、集資建房、低價購買住房等問題，為官邸制的推行掃清障礙。與此同時，建立信息共享機(jī)制，加大民眾的監(jiān)督力度，切實可行地將民眾納入到監(jiān)管體系中，增強(qiáng)政府的公信力，為實行官邸制提供強(qiáng)有力的群眾基礎(chǔ)。

（2）監(jiān)管懲罰制度。在實施官員財產(chǎn)公示和登記制度外，完善其監(jiān)督制度，加大對官員以權(quán)謀房的監(jiān)管懲罰力度。對官員已有的住房進(jìn)行排查，如發(fā)現(xiàn)違規(guī)建房者責(zé)令清退，加大懲治力度，情節(jié)嚴(yán)重者可對其追究刑事責(zé)任；對官員再購房的資金來源、相關(guān)信息予以監(jiān)察，住建部、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安部等相關(guān)部門多方聯(lián)合監(jiān)管，加大住房腐敗問責(zé)力度，明確問責(zé)主體、范圍、程序等，將問責(zé)機(jī)制落到實處。

（3）卸任保障制度。實行官邸制有人會認(rèn)為其是促進(jìn)官員隱形福利顯性化的舉措，然而，官邸制的推行必然伴隨著住房信息公開、監(jiān)管制度完善等，使得官員不敢貪、不能貪，優(yōu)化工作質(zhì)量。當(dāng)然，官邸作為國家財產(chǎn)，官員本人對其并無產(chǎn)權(quán)，卸任后其和家人的住房成為一大問題。因此，必須配有一定的卸任保障制度，為官員提供必要的補(bǔ)助，使其離任后能夠居者有其屋，免去后顧之憂。

33實施路徑的探究

任何一項制度的設(shè)計是否合理最終都要通過實踐來檢驗，因此有效的實施路徑是制度落地的關(guān)鍵。在探討官邸制的實施路徑時，要注意到空間、時間兩個維度。

“空間”主要指官員的行政級別，關(guān)于中國特色官邸制如何來實踐，由于中國行政級別較多，自1998年“房改”后，中央和地方在官員住房制度上差距較大，這一點理應(yīng)考慮到實施路徑。筆者認(rèn)為，官邸制實施應(yīng)以省為界，省級和中央按照汪教授所提的包括書記、行政首長、人大委員長、政協(xié)主席、法院院長、檢察院檢察長等主要領(lǐng)導(dǎo)為適用對象，地級市及部分經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣僅為黨政一把手提供官邸。這樣一來，既保證了高級官員的政治待遇，又增強(qiáng)了市縣官邸制的可行性。

就時間維度而言，官邸制應(yīng)該堅持“老人老辦法，新人新辦法，中人中辦法”逐步過渡，以時間來換取官邸制建設(shè)的“空間”，從而實現(xiàn)存量增加。這里存量增加具體指，一是官邸制適用主體的擴(kuò)充，二是官邸制各項配套制度的完善，三是官邸類型的豐富，如官宅的建設(shè)。

4結(jié)論

亨廷頓認(rèn)為：“制度就是穩(wěn)定的、受珍重的和周期性發(fā)生的行為模式?！盵4]制度化就是獲取共同價值觀和相對穩(wěn)定性的過程。處于后改革時代的中國，正在發(fā)生社會轉(zhuǎn)型，各種復(fù)雜矛盾和利益沖突開始不斷出現(xiàn)。因此，在中國的制度化過程中，形成改革共識，求取利益的最大公約數(shù)，是一個宏大的政治命題。官邸制的構(gòu)建也不例外，需要處理好各方面的關(guān)系。具體來講：一是妥善處理阻力與動力的關(guān)系；二是妥善處理官邸與私邸的關(guān)系；三是妥善處理成本與效益的關(guān)系；四是妥善處理局部試點與全面試點的關(guān)系[5]。筆者期待中國特色官邸制的建構(gòu)能夠?qū)ξ覈卫眢w系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程增添動力。

參考文獻(xiàn)：

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[3]王馨卉構(gòu)建我國官邸制法律問題研究[D].北京：北京交通大學(xué)，2015

[4]塞繆爾·亨廷頓變化社會中的政治秩序[M].王冠華，等，譯上海：上海人民出版社，2008

[5]何麗君官邸制的內(nèi)涵、意義與推進(jìn)對策[J].領(lǐng)導(dǎo)視點，2014（3）：5