李靖堃

2016年5月，蘇格蘭舉行地方議會選舉，蘇格蘭民族黨（SNP）再次單獨組成地方政府。國際社會的關(guān)注焦點落腳于兩個：第一，蘇格蘭民族黨在選舉中的表現(xiàn)及其結(jié)果將對蘇格蘭再次尋求獨立有何種影響。第二，蘇格蘭的獨立訴求迫使英國政府進一步下放權(quán)力，而隨著地方自治權(quán)力的增強，將引發(fā)英國憲政制度的重大變革。如何在國家統(tǒng)一與地區(qū)自治之間找到一個平衡點，這將是英國政府今后長期面臨的一個棘手問題。

2016年5月，蘇格蘭舉行地方議會選舉，蘇格蘭民族黨（SNP）再次單獨組成地方政府。這樣一個地區(qū)性政黨近年來之所以備受關(guān)注，原因是多方面的。首先，蘇格蘭民族黨在選舉中的表現(xiàn)以及能否單獨執(zhí)政，對蘇格蘭是否再次尋求獨立具有直接影響；其次，該黨的支持率和影響力不斷擴大，使英國的政黨政治格局發(fā)生了重要變化；最后，蘇格蘭的獨立訴求迫使英國政府進一步下放權(quán)力，從而引發(fā)英國憲政制度的重大變革。

蘇格蘭民族黨

是否會再次尋求獨立？

2014年9月，在蘇格蘭民族黨的推動下，蘇格蘭400萬常住居民舉行獨立公投，結(jié)果有55%的人反對獨立，英國的統(tǒng)一得以保持。但公投的塵埃落定非但沒能一勞永逸地解決蘇格蘭獨立問題，反而帶來了更多的不確定性。盡管英國首相卡梅倫在2015年5月大選結(jié)束后斷言不會再有第二次公投，但包括蘇格蘭民族黨現(xiàn)領(lǐng)袖斯特金和前領(lǐng)袖薩蒙德在內(nèi)的該黨多名高級官員都曾經(jīng)表示過，不排除舉行第二次公投的可能性。還有官員指出，蘇格蘭民族黨甚至有可能繞過英國政府的許可，啟動第二次獨立公投。在蘇格蘭地方議會選舉之前發(fā)表的“競選綱領(lǐng)”中，蘇格蘭民族黨雖然沒有明確提出要尋求第二次獨立公投，且為獨立訴求設立了一些限定條件，包括：1、“有明確和持續(xù)的證據(jù)表明，獨立已經(jīng)成為大多數(shù)蘇格蘭人民所希望的選擇”。2、“形勢發(fā)生重大和實質(zhì)性的變化，如英國退出歐盟”。但它也提出：“我們將在這個夏天重新開始工作，目的是說服絕大多數(shù)蘇格蘭人民相信，獨立是我們國家最好的未來前景。”

可見，蘇格蘭獨立問題仍將是未來英國政治中的重要議題，如果蘇格蘭民族黨繼續(xù)在地區(qū)議會和政府占有主導地位，這一問題就將尤其突出。在此意義上，蘇格蘭民族黨能否在地區(qū)議會選舉中獲勝并繼續(xù)連任，是一個關(guān)鍵“節(jié)點”。

2016年5月初，蘇格蘭舉行地方議會選舉。蘇格蘭民族黨獲得了全部129個席位中的63個，雖然比2011年減少了6席，沒能超過半數(shù)，但它在蘇格蘭的領(lǐng)導地位依然十分牢固（保守黨和工黨分別獲得了31個和24個席位）。換言之，自蘇格蘭民族黨2007年首次取代工黨成為該地區(qū)第一大黨之后，這一趨勢延續(xù)至今，雖然所獲席位數(shù)有所減少，但從具體票數(shù)來看，它在第一輪投票[1]中的得票率甚至有所增加，而且，它也是有史以來第一個在蘇格蘭地方選舉中得票超過100萬張的政黨。如果我們聯(lián)系蘇格蘭民族黨在2015年全國大選中的表現(xiàn)（它獲得了該地區(qū)全部59個席位中的56個），就會發(fā)現(xiàn)，它的總體上升趨勢更加明顯，特別是它在蘇格蘭民眾中的支持率不降反升。這一點可以通過它的黨員數(shù)量得到證實：2014年9月18日公投前它僅有黨員2.5萬人，到11月14日召開年會時，黨員數(shù)量達到了8.8萬人；獨立公投一年之際，即2015年9月為11.2萬人；而到2016年4月底，即地方選舉前夕，則達到了史無前例的11.6萬人。

蘇格蘭民族黨的影響力之所以與日俱增，主要原因在于，通過成功促成獨立公投，并迫使英國政府承諾向蘇格蘭下放更多權(quán)力，它已成功地將自己打造成為蘇格蘭人民利益的“代言人”。換言之，蘇格蘭民族黨的興起在很大程度上受益于其尋求獨立的立場，而其影響力的增強又增加了其再次啟動獨立進程的可能性。更不用說，自成立之日起，尋求蘇格蘭獨立就是蘇格蘭民族黨的宗旨，這一點從未改變。盡管從目前來看，反對蘇格蘭獨立的人比例仍占多數(shù)，但這部分人年齡多在50歲以上；相反，在年輕人中間，支持獨立的則占多數(shù)，因此，有為數(shù)不少的分析人士認為，隨著時間的推移，蘇格蘭的獨立是遲早的事。至少，在蘇格蘭民族黨認為“時機成熟”的情況下，極有可能再次啟動獨立進程。

蘇格蘭民族黨的興起推動

英國政黨政治格局發(fā)生變化

近年來，特別是在歐洲金融危機爆發(fā)以后，疑歐主義、民族主義和地區(qū)主義等各種思潮泛濫，從而為一些小黨和邊緣性政黨、特別是地區(qū)性政黨和民族主義政黨提供了發(fā)展壯大的空間，多個歐洲國家的政黨政治格局出現(xiàn)碎片化趨勢。英國在這方面與其他歐洲國家具有相似之處，但又有其獨特性。

英國政黨政治的“碎片化”趨勢在2010年大選結(jié)束后就已初步顯現(xiàn)。在該屆大選中，保守黨和工黨均未能獲得超過半數(shù)的選票，這是1974年以來首次出現(xiàn)的情況。自由民主黨最終與保守黨組成聯(lián)合政府，這也是英國自二戰(zhàn)之后出現(xiàn)的首個聯(lián)合政府。當時就有一些觀點認為，英國這個最為典型的兩黨制國家正在向三黨政治、四黨政治，甚至多黨政治的方向發(fā)展。此后，以蘇格蘭民族黨為代表的民族主義政黨[2]不僅在本地區(qū)事務中的決策影響力與日俱增，而且逐漸擴展到了整個英國范圍，從而肯定并加速了上述趨勢。如前所述，蘇格蘭民族黨在2015年英國議會選舉中贏得了56個議席（它此前的最好“成績”是1974年的11個），這對該黨而言無疑是“歷史性的突破”。同時，對于除保守黨和工黨以外的第三黨而言，在二戰(zhàn)以后的歷次全國議會選舉中，這一成績僅次于2005年和2010年的自由民主黨（分別為62席和57席）。蘇格蘭民族黨也因此取代了長期由自由民主黨“占據(jù)”的第三大黨的位置，使英國的政黨政治格局面臨著重新“洗牌”。

盡管從絕對數(shù)量來看，蘇格蘭議員占英國議會下院議員總數(shù)的比例還不到9%，似乎遠不足以影響議會的決策，但在本屆議會中，執(zhí)政黨保守黨僅占有12席的微弱多數(shù)，而保守黨一些議員又屢屢向首相卡梅倫發(fā)起“挑戰(zhàn)”，特別是在英國是否應繼續(xù)留在歐盟這一問題上，以倫敦前市長鮑里斯·約翰遜為首的保守黨“退歐派”向卡梅倫施加了強大壓力。由于蘇格蘭民族黨一貫支持歐洲一體化，在這種情況下，對卡梅倫首相而言，贏得后者的支持就顯得愈發(fā)重要，這也無形中進一步增強了后者的影響力，從而對執(zhí)政黨保守黨形成了一定的制衡作用。

但與保守黨和自由民主黨相比，蘇格蘭民族黨的崛起，遭受打擊最嚴重的還是英國工黨。歷史上，蘇格蘭一直是工黨的堅強“堡壘”和安全“票倉”，保守黨在蘇格蘭歷來“不受歡迎”，特別是當年撒切爾夫人推行的政策更是激起了蘇格蘭人的“仇視”，蘇格蘭民族黨也曾以“保守黨政府是被強加給蘇格蘭人民的”為理由來強調(diào)獨立的必要性。但是，工黨自從在2007年地方議會選舉中首次被蘇格蘭民族黨超過之后，便開始“節(jié)節(jié)敗退”：它在2015年的全國大選中一敗涂地，在蘇格蘭僅獲得了1個議席，甚至連蘇格蘭地區(qū)領(lǐng)袖也未能當選。而在剛剛結(jié)束的蘇格蘭地方議會選舉中，工黨僅獲得24個議席，不僅遠遠落后于蘇格蘭民族黨，還落后于保守黨（31個議席），這是近一個世紀以來，工黨在蘇格蘭地方選舉中表現(xiàn)最差的一次，意味著它完全喪失了在蘇格蘭的優(yōu)勢地位，這對剛剛經(jīng)歷過大選慘敗的工黨而言不啻為更沉重的打擊。與工黨形成鮮明對比的是，保守黨在此次蘇格蘭地方議會選舉中取得了“歷史性突破”，不僅創(chuàng)造了有史以來的最好成績，而且首次超過了工黨。如果此種趨勢在未來得以延續(xù)，勢必對工黨和保守黨的力量對比造成進一步影響，進而影響英國的整個政黨政治格局。但這種趨勢在未來的更長時間內(nèi)是否具有可持續(xù)性，仍將取決于多種復雜因素。

權(quán)力下放推動英國政治體制

從單一制向聯(lián)邦制發(fā)展

盡管2014年的獨立公投未能成功，但蘇格蘭民族黨借助其不斷上升的支持率和影響力，迫使中央政府及英國其他政黨在向蘇格蘭下放更多權(quán)力方面做出了很大程度的讓步。隨著權(quán)力下放進程的不斷推進，英國的政治體制也發(fā)生了重要變化，呈現(xiàn)出向聯(lián)邦制發(fā)展的趨向。

早在蘇格蘭獨立公投舉行之前，為避免國家分裂，保守黨、工黨和自由民主黨就向蘇格蘭進一步下放權(quán)力達成一致，并委托史密斯勛爵成立“史密斯委員會”，研究權(quán)力下放事宜。2014年11月，《史密斯報告》發(fā)布；以該報告為基礎，2015年1月，英國政府發(fā)表題為《蘇格蘭：長期安排》的政策文件，闡述了對蘇格蘭進一步下放權(quán)力的安排；2015年5月，卡梅倫在大選結(jié)束后的演說中明確指出，將“遵守承諾，盡快按照各政黨達成的協(xié)議，向蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭下放權(quán)力”。他還特別指出：“我們計劃在蘇格蘭創(chuàng)建世界上最強大的自治政府”；5月28日，在新一屆議會開始工作的第一天，英國政府向議會提交了《蘇格蘭法》草案；2016年3月23日，該法案獲得女王批準，正式生效。

新的《蘇格蘭法》是向蘇格蘭進行權(quán)力下放的法律依據(jù)，也是1998年英國政府開始權(quán)力下放進程以來實施的第三個“蘇格蘭法”。2016年《蘇格蘭法》賦予蘇格蘭的一些最主要的權(quán)力包括：第一，在憲政安排方面，蘇格蘭議會和政府將成為永久性憲法機構(gòu)，除非蘇格蘭人民通過公投否決這一規(guī)定；一般情況下，若沒有得到蘇格蘭議會的同意，英國議會無權(quán)就下放給蘇格蘭議會的事務進行立法（即所謂Sewel Convention）；蘇格蘭議會有權(quán)制定與蘇格蘭議會的運行及地方機構(gòu)的選舉有關(guān)的規(guī)定（包括將選舉年齡降低到16歲）；第二，蘇格蘭議會將在稅收方面獲得更大權(quán)力，它將有權(quán)自主征收40%左右的稅收和自行決定60%左右的公共支出，特別是：1.自行制定除存款收入和股息收入以外的所有所得稅稅率的權(quán)力，且這部分稅收全部由蘇格蘭議會支配；2.增值稅收入的一半歸入蘇格蘭政府預算；3.航空乘客稅和石方稅也將下放給蘇格蘭政府；第三，在住房補助等福利政策以及就業(yè)支持等方面的更多權(quán)力；第四，其他一些權(quán)力，包括交通、通訊、消費者宣傳，以及在天然氣和石油開采等方面的一些權(quán)力。

新的《蘇格蘭法》生效后，蘇格蘭議會擁有了更加廣泛的權(quán)力，包括一級立法權(quán)（可在除中央政府保留權(quán)力以外的幾乎所有領(lǐng)域立法，如教育、醫(yī)療、交通、經(jīng)濟規(guī)劃、住房、交通、環(huán)境、藝術(shù)、大部分民法和刑法等）、二級立法權(quán)（包括就涉及蘇格蘭內(nèi)部事務的歐盟法相關(guān)事項進行二級立法）、一定范圍內(nèi)的財政預算權(quán)和一定程度的稅收浮動權(quán)（例如，自2016年4月起，蘇格蘭議會可自行制定所得稅稅率；可在英國議會批準的情況下創(chuàng)設新稅種；取消土地交易印花稅，將其變更為土地轉(zhuǎn)讓稅與垃圾填埋稅，蘇格蘭議會擁有征收這兩項稅收的全部權(quán)力）等，的確幾乎已經(jīng)成為了“世界上權(quán)力最大的”自治政府。[3]

除蘇格蘭外，英國政府也在加大向威爾士、北愛爾蘭和英格蘭等其他三個地區(qū)的權(quán)力下放力度。其中，向威爾士下放權(quán)力的程度僅次于蘇格蘭；北愛爾蘭因為情況比較特殊，權(quán)力下放過程比較復雜，但也逐步獲得了更多實質(zhì)性權(quán)力，如2014年12月簽署的“斯托蒙特協(xié)議”（Stormont House Agreement）規(guī)定向北愛爾蘭議會下放公司稅權(quán)力。相較而言，鑒于英格蘭在英國的核心地位，向該地區(qū)下放權(quán)力引起的爭議更大，也更加敏感——向英格蘭下放權(quán)力必將引發(fā)英國整體治理結(jié)構(gòu)的深層次改革，甚至將在根本上改變英國的政治體制——因而英國政府的立場和舉措都更加慎重。

以2016年《蘇格蘭法》的生效為標志的本輪權(quán)力下放進程，已經(jīng)并且還將繼續(xù)對英國自20世紀初以來實行的權(quán)力集中的單一制治理體系產(chǎn)生深遠影響，推動其發(fā)生深刻變革，推動英國的單一制政體向聯(lián)邦制趨向發(fā)展，這尤其體現(xiàn)在以下四個方面：第一，自新的《蘇格蘭法》生效后，蘇格蘭議會和政府成為了永久性機構(gòu)，即英國議會和中央政府無權(quán)將其廢除，而地方政府的地位受法律保護這一點正是單一制與聯(lián)邦制的一個重要區(qū)別；第二，在中央政府與地方政府的權(quán)力分配方面，在蘇格蘭和威爾士，原來的“授權(quán)權(quán)力模式”已被“保留權(quán)力模式”所取代，即明確列出哪些權(quán)力屬于中央政府，對于未明確列出的權(quán)力，均為蘇格蘭和威爾士議會可自主立法的領(lǐng)域。這種權(quán)力分配模式與聯(lián)邦體制下中央政府與地方政府之間權(quán)力分配的原則完全相符；第三，蘇格蘭和威爾士議會在法律規(guī)定的領(lǐng)域擁有一級立法權(quán)，無須英國議會批準即可成為法律，這也契合了聯(lián)邦制中“中央機構(gòu)和地方機構(gòu)在各自權(quán)限范圍內(nèi)擁有最高權(quán)力”這一特征；第四，地方議會擁有的財政權(quán)越來越廣泛，蘇格蘭議會尤甚，它目前已經(jīng)擁有部分預算權(quán)和稅收權(quán)力，將來也有可能朝著擁有完全財政權(quán)的方向發(fā)展。據(jù)此，可以認為，雖然英國距真正意義上的聯(lián)邦制國家還有相當大的距離，但它無疑已經(jīng)在很多方面具備了“聯(lián)邦制”的特征。正因為如此，有些學者傾向于用“聯(lián)盟國家”（astate of the union/union state）而不是“單一制國家”（unitary state）來界定英國。

作為英國保守黨政府的政策重點之一，本輪權(quán)力下放進程才剛剛開始，權(quán)力下放的力度還會進一步加深，其涵蓋范圍也將不斷擴大。而隨著權(quán)力下放進程的不斷推進，英國未來的政黨格局、國家結(jié)構(gòu)、憲政體制等仍有可能繼續(xù)發(fā)生程度不同的變化。同時，隨著地方自治權(quán)力的增強，如果能夠獲得足夠的民眾支持，蘇格蘭民族黨也有可能再次尋求獨立。如何在國家統(tǒng)一與地區(qū)自治之間找到一個平衡點，這仍將是英國政府今后長期面臨的一個棘手問題。（責任編輯：徐海娜）

[1] 蘇格蘭議會選舉采用混合投票制，第一輪投票時，蘇格蘭劃分為73個小選區(qū)，共產(chǎn)生73名議員席，采用簡單多數(shù)投票制；在第二輪投票中，蘇格蘭劃分為8個中選區(qū)，每個中選區(qū)由8—10個小選區(qū)組成，每個中選區(qū)產(chǎn)生7名議員。

[2] 盡管威爾士民族黨和新芬黨等其他民族主義政黨近年來的影響也呈上升趨勢，但無論是在本地區(qū)還是在全國范圍內(nèi)，與蘇格蘭民族黨相比還有很大差距。

[3] “Scotland Bill published on day one of new parliament”， https：//www.gov.uk/government/news/scotland-bill-published-on-day-one-of-new-parliament.